17

ВОРОНЕЖСКИЙ ИНСТИТУТ МВД РОССИИ

Кафедра теории и истории государства и права

Утверждаю

Начальник кафедры ТиГП

полковник милиции

_________ А.В. Кирнос

Автор Жаглин Андрей Вячеславович, кандидат юридических наук, доцент, подполковник милиции, старший преподаватель кафедры теории и истории государства и права

Тезисы лекции

по дисциплине: «Основы управления и делопроизводства в органах внутренних дел»

Тема 17: «Задачи и функции органов внутренних дел в особых условиях и чрезвычайных ситуациях».

Обсуждены и одобрены на заседании методической секции кафедры протокол № 4 от 6 декабря 2010 г.

Воронеж 2010

ПЛАН ЛЕКЦИИ

I. Введение.

II. Основная часть.

Вопросы лекции:

1. Особые условия, чрезвычайные ситуации и их классификация.

2. Задачи и функции органов внутренних дел в особых условиях и при чрезвычайных ситуациях.

III. Заключение.

IV. Список источников и литературы.

I. ВВЕДЕНИЕ

Актуальность, теоретическая и практическая значимость темы. Рассматриваемая тема посвящена изучению правовых и организационных основ функционирования органов внутренних дел в особых условиях и чрезвычайных ситуациях.

Предмет лекции: Задачи и функции органов внутренних дел в особых условиях и чрезвычайных ситуациях.

Учебной целью лекции является анализ понятий особых условий и чрезвычайных ситуаций, а также содержания деятельности органов внутренних дел при их возникновении.

Воспитательными целями лекции являются воспитание патриотизма, уважения, толерантности, гуманности, самоорганизации, штабной культуры, чувства гордости за службу в органах внутренних дел в сочетании с выработкой взвешенного научного подхода к проблемным, дискуссионным аспектам теории управления.

Задачи лекции.

1. Проанализировать понятие и содержание особых условий, чрезвычайных ситуаций, рассмотреть основания их классификаций.

2. Разобрать задачи и функции органов внутренних дел в особых условиях и при чрезвычайных ситуациях.

Взаимосвязь с ранее изученным материалом и последующими темами. Данная лекция является 8 темой 2 модуля содержания учебного курса «Основы управления и делопроизводства в органах внутренних дел», базируется на материалах курсов «Философия», «Административная деятельность органов внутренних дел», «Административное право» и др.

II. Основная часть

Вопрос 1. Особые условия, чрезвычайные ситуации и их классификация.

Для того, чтобы полнее представить систему управленческой деятельности органов внутренних дел в особых условиях, необходимо уяснить смысл понятия «особые условия». Конструкцию данного словосочетания образуют термины «особые» и «условия» каждый из которых имеет собственное значение «Особенность», «особенное» означает не такое как все остальное, то есть имеющее характерные, отличительные свойства «Условия» обычно толкуются как обстоятельства, от которых что-либо зависит; правила, установленные в какой-нибудь области жизнедеятельности; обстановка, в которой происходит что-либо, а также данные или требования, из которых следует исходить. Поэтому использование указанного словосочетания предполагает необходимость учитывать как содержание, так и сличительные черты условий, обстоятельств, обстановки, правку в которых действуют органы внутренних дел.

Понятие «особые условия» для органов внутренних дел более емко и включает в себя как содержание, так и форму выражения. Оно не ограничивается характеристикой обстановки возникающей в результате природных, техногенных и дилогических явлений, а включает в себя более широкий круг обстоятельств социального характера. Кроме того, данное понятие отражает главные отличительные особенности названных условий, то есть то, что характерно в этом случае для деятельности органов внутренних дел. Это особый правовой режим, создание временных организационно-штатных структур, привлечение дополнительных сил и средств, а также создание новой системы управления и связи, проведение в ряде случаев специальных операций.

Во-первых, нарушается нормальный ритм жизни городов, иных населенных пунктов, а также режим функционирования государственных органов. Например, при возникновении инфекционных заболеваний вводится особый режим труда, учебы, передвижения и перевозок, осуществляется комплекс карантинных мероприятий, проводится досмотр транспорта, эвакуация населения и т.д. Это осложняет деятельность исполнительных органов по выполнению возложенных на них задач и функций в различных сферах государственного управления.

Во-вторых, причиняется значительный ущерб экономике, материальным и культурным ценностям, а также личным и имущественным интересам физических и юридических лиц. Так, в результате стихийных бедствий, в частности землетрясений, разрушаются города и другие населенные пункты. В этих условиях возникает необходимость разместить десятки тысяч пострадавших семей, перевести на новое место учреждения здравоохранения, наладить работу предприятий общественного питания, торговли, снабжения, быстро восстановить связь, обеспечить функционирование предприятий коммунально-бытового обслуживания и т.п. Работа по ликвидации последствий подобных явлений требует мобилизации огромных материальных и людских ресурсов.

В-третьих, возникает угроза здоровью, жизни многих людей.

В-четвертых, создается потенциальная угроза нарушения общественного порядка и общественной безопасности, а также осложняется деятельность государственных органов по обеспечению охраны общественного порядка и общественной безопасности. Возникают трудности в раскрытии и расследовании преступлений, проведении оперативно-розыскных мероприятий и т.п. Все это в совокупности создает угрозу безопасности личности, общества и государства. Поэтому государство вводит усиленные меры охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на всей или части пострадавшей от стихии территории.

Учитывая сказанное, можно сделать вывод о том, что содержанием режима особого положения является чрезвычайная обстановка, вызываемая эпидемиями, эпизоотиями, а также стихийными бедствиями, повлекшими нарушение нормального ритма жизни населения и деятельности государственных органов, в результате которого экономике, материальным и культурным ценностям общества и государства причиняется ущерб, а также создается потенциальная угроза безопасности личности, общества и государства.

Особые условия деятельности органов внутренних дел могут быть вызваны явлениями социального, природного, техногенного и экологического характера.

Явления социального характера принято разделять на явления криминального и некриминального свойства. К первым относятся массовые беспорядки, захват государственных и других важных объектов, блокирование транспортных коммуникаций, групповые и вооруженные побеги преступников из мест лишения свободы и при конвоировании, захват заложников, захват и угон воздушного судна, водного транспорта и железнодорожного подвижного состава, террористические акты и др.

Ко второй группе относятся массовые политические, спортивные, культурные, религиозные и иные мероприятия.

К явлениям природного характера относятся явления геологического, гидрологического и метеорологического происхождения. Наибольшую опасность из них в России представляют землетрясения, наводнения, оползни и обвалы, бури и смерчи, снежные заносы и лавины и цунами, природные пожары, засухи, а также особо опасные массовые эпидемии, эпизоотии и эпифитотии.

Явления техногенного характера включают аварии и катастрофы на транспорте, промышленных объектах как без заражения окружающей среды, так и с угрозой выброса или выбросом химически и биологически опасных, а также радиоактивных веществ. Это могут быть также аварии на взрывоопасных промышленных объектах, в системах жизнеобеспечения населения, водохозяйственные катастрофы.

Явления экологического характера включают опасные изменения состояния и свойств суши (почв, недр, ландшафта), атмосферы, гидросферы, биосферы Земли. Они могут вызвать экологические бедствия − глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны.

Особые условия возникают также при введении военного положения, когда на органы внутренних дел возлагаются специальные задачи в сфере мобилизационной работы, территориальной и гражданской обороны, а также при введении режима чрезвычайного положения, внутреннем вооруженном конфликте.

Военное положение − это особый правовой режим деятельности органов государственной власти и иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, предусматривающий ограничения прав и свобод: вводится на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее регионах в случае Агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации.

Режим чрезвычайного положения − это временно вводимый особый правовой режим деятельности органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций, допускающий предусмотренные законом отдельные ограничения прав и свобод граждан и юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Под понятием «особые условия деятельности органов внутренних дел» понимают обстановку (обстоятельства), вызываемую явлениями социального, природного, техногенного и экологического характера, представляющую повышенную опасность для жизни и здоровья людей, окружающей среды, нормального функционирования государственных институтов и требующую от органов внутренних дел для ее нормализации специальных организационных, правовых мер и их ресурсного обеспечения.

Понятие «особые условия» соотносят с такими понятиями, как «чрезвычайные обстоятельства», «чрезвычайная ситуация», «чрезвычайное происшествие», которые широко используются в теории и практике органов внутренних дел и распространены в ведомственных нормативных актах. Рассмотрим подробнее вышеупомянутые понятия.

В рассматриваемом аспекте чрезвычайные обстоятельства означают условия функционирования органов государственной власти и управления, предприятий, организаций, учреждений, в период локализации и ликвидации процессов и явлений в социальной и техногенной сферах, природной среде, существенно влияющих на нормальный ритм жизни здоровья, прав и свобод граждан, среды обитания, материальных, иных ценностей от уничтожения, повреждения, хищения, и вырывающие необходимость восстановления нормальной работы объектов жизнеобеспечения.

Понятие «чрезвычайная ситуация» трактуется как обстановка на определенной территории (акватории), сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Чрезвычайные ситуации могут быть вызваны также применением возможным противником современных средств поражения. Рассмотрим подробнее существующую классификацию чрезвычайных ситуаций.

С учетом характера происхождения они разделяются по типам на преднамеренные и непреднамеренные ситуации.

Целесообразно чрезвычайные ситуации подразделяют на следующие классификации: (промышленно-технологические), порождаемые авариями, катастрофами, пожарами на промышленных, транспортных и иных хозяйственных объектах; природные (стихийные бедствия) вызываемые явлениями геологического, гидрологического и метеорологического происхождения (землетрясения, цунами; гидрометеогенные катастрофы − наводнения, смерчи, снежные бури, лавины, сели, засухи, оползни); комбинированные, обусловленные комплексом причин, сочетанием природных, техногенных и социальных факторов.

Согласно действующему законодательству, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера подразделяют: на локальные, распространение которых ограничено территорией объекта производственного или социального назначения; местные те которые ограничены пределами населенного пункта, города, района; территориальные, распространяемые за пределы субъекта Российской Федерации региональные, распространение которых охватывает территорию двух субъектов Российской Федерации; федеральные, охватывающие территорию более двух субъектов Российской Федерации, и трансграничные, то есть те, которые произошли за рубежом и затрагивают территорию России.

По скорости распространения чрезвычайные ситуации условно классифицированы на внезапные (например, взрывы, транспортные аварии, внезапное обрушение сооружения), быстро распространяющие опасность (например, аварии с выбросом сильнодействующих ядовитых веществ), умеренно распространяющие опасность (например, аварии на коммунальных системах), медленно распространяющие опасность.

Кроме того, чрезвычайные ситуации различают по длительности последствий, поскольку вне зависимости от источников они характеризуются различной продолжительностью − от нескольких минут (снежные лавины) до нескольких часов (сели), дней (оползни), месяцев (наводнения), лет (землетрясения), многих десятилетий (выбросы радиоактивных веществ).

При классификации чрезвычайные ситуации подразделяют также на типы: социально-экономический, то есть учитывающий человеческие жертвы (эпидемии, мутагенез, эпизоотии, эпифитотии); социально-психологический, принимающий во внимание стрессовое состояние (страх, депрессии), дестабилизацию психологической устойчивости населения в посткризисный период; социально-политический, учитывающий остроконфликтность, взрывоопасность, усиление внутриполитической и международной напряженности, широкий внутриполитический резонанс и международный резонанс; экономический, который учитывает экономический ущерб, необходимость ресурсных затрат на восстановление и компенсацию, а также предотвращение и ликвидацию чрезвычайной ситуации; организационно-управленческий, учитывающий неопределенность ситуации, сложность принятия решений, прогнозирования, необходимость быстрого реагирования, включая привлечение большого числа разных организаций и специалистов, а также масштабность эвакуационных и аварийно-спасательных работ; специфический мультипликативной), учитывающий много и разнопорядковость последствий и их цепной характер.

Чрезвычайным происшествием считают исключительное по своей важности событие, нарушившее обычный ход вещей. Оно может быть криминального и некриминального свойства, а также иметь социальный, природный и техногенный характер. Отметим, что чрезвычайное происшествие криминального характера может выражаться в совершении отдельного тяжкого преступления, угрожающего жизни, здоровью, чести и достоинству людей, любым формам собственности и требовать проведения специальных мероприятий.

Таким образом, чрезвычайные ситуации, чрезвычайные обстоятельства и чрезвычайные происшествия вызывают (создают) особые условия для деятельности органов внутренних дел, во время которых в значительной степени, а иногда и коренным образом, изменяется содержание их работы, возникает необходимость использования специальных организационных форм, изменения тактических приемов и методов управления.

В правовой литературе существует различное толкование понятия особого (специального) административно-правового режима. В одном случае это совокупность мероприятий временного характера, в другом − специальные административно-правовые меры, которые применяются при чрезвычайных обстоятельствах в целях усиления охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.

Специальный правовой режим − это особое состояние общественных отношений, выражающее реальное практическое осуществление требований законности. Назначение такого правового режима определяется характером вызывающих его природных и социально-биологических явлений. Он устанавливается в период возможного появления стихийных бедствий для подготовки населения к действиям в указанных условиях: для проведения подготовительных мероприятий, обеспечения устойчивой работы органов государственного управления, а в период возникновения стихийных бедствий − для проведения карантинных мероприятий в очагах поражения, а также спасательных и неотложных аварийно-восстановительных работ, создания условий для перехода к нормальному ритму общественной жизни и т.д.

Особый правовой режим характеризуется следующими признаками:

− созданием специальных органов управления;

− изданием специальных нормативных правовых актов;

− применением усиленных мер охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности;

− возникновением особых правоотношений.

Существующие представления о понятии особых (экстремальных) условий в основном сводятся к следующему. Одни авторы связывают такие условия с чрезвычайными мерами охраны государственного строя, другие берут за основу повышенное по степени опасности состояние угрозы безопасности граждан, материальным и культурным ценностям.

Представляется, что в исследуемом вопросе приемлемой будет позиция комплексного подхода. Прежде всего, изменяются внешние условия функционирования органов государства. Но не всегда изменение внешних условий влияет на правовое положение субъектов управления и граждан. Следовательно, изменение внешней среды функционирования должно быть таким, чтобы для нормализации обстановки потребовались дополнительные полномочия субъектам управления и ограничение прав физических и юридических лиц. Поэтому в первом случае правильнее говорить об особых условиях деятельности, а во втором − об особом правовом режиме деятельности. При этом специфика правового аспекта заключается в установлении особого правового режима жизнедеятельности для физических и юридических лиц; изменении приоритетов целей правоприменения; структурных изменениях самой правоприменительной практики; появлении новых видов правонарушений и усиленных санкций. Так, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях определяет, что за нарушение требований режима чрезвычайного положения (за исключением нарушения правил комендантского часа) или режима в зоне проведения контртеррористической операции предусмотрен административный арест сроком до 30 суток (ст. 20.5). В обычных условиях срок административного ареста устанавливается до 15 суток (ст. 3.9).

Чрезвычайная ситуация, дающая основания установить режим особого положения, характеризуется потенциальной угрозой жизнедеятельности населения, нарушением обычных процессов в экономике, невозможностью органов государственной власти нормально выполнять свои функции без расширения административно-властных полномочий.

Согласно Федеральному конституционному закону от 30.05.2001 № 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (с изм. и доп.) чрезвычайное положение может предусматривать ограничение на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств (ст. 11). Следует сказать, что законодатель не дает исчерпывающего перечня режимных мер особого положения, объясняя это значительным разнообразием экстраординарных ситуаций, вызываемых природными и техногенными факторами. В Законе о ЧП приведены лишь некоторые сведения о таких мерах. Так, в ст. 1 определено, что чрезвычайное положение означает особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Законом о ЧП в качестве общих как для чрезвычайного, так и для особого положения названы следующие меры: установление ограничений на свободу передвижения по территории, усиление охраны общественного порядка, ограничение движения транспортных средств, приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химические и биологически опасные вещества и др. Этих мер явно недостаточно для урегулирования экстраординарной ситуации природно-техногенного характера: требуется специальное административно-правовое воздействие.

С принятием Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (в ред. от 28.10.2002; далее − Закон о защите) создан дополнительный инструментарий для предупреждения и пресечения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Анализ режима особого положения позволяет определить перечень мер, необходимых для ликвидации угрозы безопасности личности, общества и государства и нормализации обстановки: закрытие промышленных предприятий, установление особого режима их деятельности, ограничение предпринимательства; временное отселение граждан с территорий, на которых невозможно дальнейшее проживание; мобилизация трудоспособного населения и материально-технических ресурсов предприятий и организаций; особый порядок распределения продуктов питания и предметов первой необходимости; установление карантина и др. Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления используют названные меры как в качестве отдельных, разрозненных мероприятий, так и в виде правового режима особого положения.

Следует отметить, что Закон о защите не внес достаточной ясности в определение правового режима особого положения. Он лишь обозначил, что чрезвычайная ситуация - это обстановка, сложившаяся на определенной территории в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Таким образом, чрезвычайная ситуация может быть рассмотрена в качестве режима, который может быть установлен при возникновении какой-либо экстраординарной ситуации.

Чрезвычайная обстановка особого правового режима требует введения чрезвычайных мер охраны общественного порядка, поскольку обычными способами и мерами не представляется возможным обеспечить должный правопорядок. По своему значению эти меры можно разделить на две группы:

1) меры, связанные с возложением на физических и юридических лиц дополнительных обязанностей в целях скорейшей локализации и ликвидации последствий эпидемий, эпизоотии и стихийных бедствий и оказания содействия государственным органам (установление карантина; привлечение к трудовой и транспортной обязанностям; проведение реквизиции имущества; расселение граждан, пострадавших от стихийных бедствий, и др.);

2) меры, определяющие повышенную ответственность в условиях особого правового режима.

Все вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы: во-первых, при эпидемиях, эпизоотиях и стихийных бедствиях применяются усиленные меры охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности; во-вторых, данные меры являются временными и действуют только на срок особого правового режима; в-третьих, они влекут дополнительные ограничения отдельных прав граждан; в-четвертых, они основаны на правовых установлениях и применяются строго в рамках закона.

Особые условия относятся к юридическим фактам, с которыми нормы права связывают возникновение, изменение, прекращение особых правоотношений. В литературе существуют различные взгляды о сущности юридических фактов. Сопоставляя их, нельзя не отметить, что главным признаком юридического факта является признак необусловленности данного явления человеческой деятельностью. По нашему мнению, юридические факты − это явления, наступающие независимо от человеческой деятельности, но в то же время связанные с нею. Анализ точки зрения о классификации юридических фактов позволяет сделать вывод о том, что особые условия − это:

во-первых, правообразующие (правоизменяющие, прекращающие) факты, с которыми нормы права связывают возникновение (изменение, прекращение) особых правоотношений;

во-вторых, факты, которые представляют собой реально существовавшее или существующее в данный момент явление действительности;

в-третьих, факты ограниченного (однократного) действия, с которыми нормы права связывают юридические последствия только в данном конкретном случае;

в-четвертых, факты, связанные с волей людей и являющиеся относительными и абсолютными событиями.

Особые условия как события приобретают юридическое значение не сами по себе, а потому, что могут влиять на волевое поведение людей, на характер общественных отношений. Таким образом, особые условия как юридические факты порождают особые правоотношения.