§4. Проблемы Конституционного Развития России.

То обстоятельство, что государственно-политический кризис

с принятием новой Конституции 1993 завершился, можно оценивать, по мнению А.Н. Кокотова, как наилучший выход из всех наихудших вариантов, которые порождает государственный переворот¹.

Доказывать долговечность Конституции, рождаемой таким путем, справедливо замечает С.А. Авакьян, очень трудно, а вот отобрать все ценное в ней, что должно остаться, скорректировать все, что надо поправить, – весьма даже рационально.

Среди специалистов в области конституционного права нет дискуссий о том, нужны ли поправки, дополнения, изменения в действующую Конституцию России. Разговор принял иной характер: что именно должно вноситься в первую очередь, в каком порядке и т. д.

О назревшей необходимости модернизации Конституции РФ заговорили те, кто непосредственно ее писал.

Так куда же, с учетом совокупности названных факторов, должно привести нас конституционное развитие России? Мы разделяем позицию С.А. Авакьяна, считающего, что речь должна идти о принятии новой Конституции России.

Выступая на «круглом столе» в Институте законодательства и сравнительного правоведения с докладом на тему: «Научный подход к обновлению внесения поправок в Конституцию Российской Федерации», С.А. Авакьян обратил внимание на то, что по всем трем уровням – Федерация, субъекты РФ и местное самоуправление – она оказалась настолько ущербной, что простым реформированием действующую Конституцию РФ не исправить².

Если говорить о федеральном уровне, можно выделить следующие

проблемы.

Во-первых, прежде всего, очевиден дисбаланс властей в сопоставлении возможностей Президента РФ и Федерального Собрания РФ, как в целом, так и по каждой палате. Ясно, что нужно перераспределить полномочия между ними. Мы имеем Президента, ни перед кем не несущего ответственность за свою деятельность, и парламент, нередко лишь сотрясающий воздух по причине своего безвластия в деле реального управления государством. Эта модель власти нежизненна. При малейшем желании Президент вправе распустить Государственную Думу. Сам же он может быть отстранен от должности только при совершении государственной измены или иного тяжкого преступления, т.е. практически в нереальных ситуациях. Да к тому же первичную уголовно-правовую оценку деяниям Президента должна давать Государственная Дума – предельно политизированный орган. И, как показал опыт возбуждения вопроса об импичменте Президенту в 1999 году, для многих депутатов политическая целесообразность заслонила уголовно-правовые аспекты проблемы.

Во-вторых, надо подумать и об изменении соотношения полномочий палат Федерального Собрания. Например, Государственная Дума, по Конституции РФ, очень слабо влияет на деятельность Правительства, в основном лишь дает согласие на назначение председателя Правительства, заслушивает членов Правительства в рамках правительственного часа на своих заседаниях, принимает свои постановления, имеющие рекомендательный характер для Правительства. Обострение отношений, а тем более выражение недоверия Правительству, может повлечь роспуск самой Государственной Думы. Естественно, конфронтация Государственной Думы и Правительства не нужна, но и работать в условиях возможного в любой момент роспуска трудно.

В-третьих, нужно изменить положение Правительства РФ. Оно должно стать действительно самостоятельным органом государственной власти, а не «придатком» Президента РФ. Правительство должно иметь гарантии,

что определенный период времени его не тронут, тогда оно покажет себя¹. У нас же, поскольку это не происходит, начинаются общие или индивидуальные отставки.

Неясно, как быть с органами федеральной власти. По ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Однако, зачастую федеральными органами исполнитель-

ной власти называют министерства, государственные комитеты, федеральные службы и другие отраслевые органы. Правительство РФ таким органом почему-то не называют.

Организация власти не срабатывает еще в ряде аспектов. Деление всех государственных органов на три группы по принципу разделения властей (ст. 10 – законодательная, исполнительная и судебная) создает проблемы, которые трудно разрешаются. Невхождение Президента РФ в эту триаду привело к тому, что авторы практически всех комментариев к Конституции РФ пишут о президентской власти как о самостоятельной форме власти, хотя это выходит за рамки Конституции. При этом у Президента РФ и его окружения складывается представление о его возвышающемся над другими органами «командном» положении. В частности, в конфликте с Генеральным прокурором РФ (оставим в стороне его причины) Президент РФ хотел показать всем участникам процесса именно зависимость от него данного должностного лица и всей системы, хотя прокуратура не зависит ни от одной ветви власти.

В триаду ветвей власти не вписываются такие государственные органы, как Центральный банк России, Центральная избирательная комиссия, Счетная палата РФ и ряд других органов. Искусственно попала в главу о судебной власти прокуратура РФ. Сейчас разработан проект закона о поправках к Конституции, в котором предложено назвать главу 7 Конституции «Судебная власть. Прокуратура». Это заслуживает внимания, однако в дальнейшем все равно нужно ответить на вопрос: к какой ветви власти относится прокуратура?

Абсолютно прав С.А. Авакьян, считающий, что в новой конституции

федеральной государственной власти надо предусмотреть за парламентом следующие функции представительства народа: законодательствование; участие в формировании ряда государственных органов и назначении высших должностных лиц; осуществление повсеместного контроля; объединение всей системы представительных органов, выражающих интересы народа, оказание им содействия¹.

Второй уровень власти – субъекты Федерации. Заложенная в Конституции РФ конструкция, на наш взгляд, не годится. Но это не значит, что федеральная конституция вправе, как это делает действующий Основной закон, лишь сказать, что субъекты сами строят свою систему государственной власти, что Федерация устанавливает общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти и принятия соответствующих законов. Возникает вопрос: а почему они, эти принципы, не могут быть содержанием самой Конституции РФ?

Третий уровень власти – местное самоуправление. Здесь заложенная

в Конституции концепция просто не работает. Более того, она не оправдывает себя. Конституционный Суд РФ в своем постановлении по Удмуртии² ясно выразился в том плане, что субъект РФ вправе сам определять, на каком уровне у него кончается государственная власть и начинается местное

самоуправление. Уже многие субъекты РФ установили, что в городах и районах – государственная власть и лишь в сельских населенных пунктах и городских микрорайонах – местное самоуправление, то есть фактически местное самоуправление сведено к тому, что Федерация обозначила его как территориальное общественное самоуправление.

В ст. 12 Конституции сказано, что органы местного самоуправления

не входят в систему органов государственной власти. Этим хотят подчеркнуть самостоятельность органов местного самоуправления. Однако получилось нечто другое – эти органы стали противопоставлять себя государственной власти. В свою очередь, государственная власть зачастую бросает органы местного самоуправления на произвол судьбы, не оказывает им помощь. К тому же местное самоуправление, лишенное государственных признаков, слабеет и теряет свои позиции. Постепенно становится очевидным, что лучше соединить начала государственной власти и местного (народного) самоуправления на уровне районов, городов, волостей, поселков¹.

Федеральный закон устанавливает, в соответствии со ст. 108, 134, 136

Конституции РФ, порядок и условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к главам 3–8 Конституции РФ. Согласно ч. 1 ст. Закона, поправки к главам 3–8 принимаются в форме закона РФ о поправке к Конституции РФ.

Под поправкой к Конституции РФ в этом Федеральном законе понимается любое изменение текста глав 3–8 Конституции РФ: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо положения Закона, которые находят необходимым выделить; одним законом о поправке к Конституции РФ охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста (ч. 2 ст. 2). Закон о поправке к Конституции РФ получает наименование, отражающее суть

данной поправки (ч. 3 ст. 2).

Согласно ст. 136 Конституции, изменения, касающиеся глав 3–8, не

влекут принятия новой конституции. Такие изменения в самой ст. 136 названы «поправками». Следует отметить, что поправки поправкам рознь: если по главам 1, 2 и 9, будучи даже мелкими, они автоматически вызывают постановку вопроса о новой конституции, то поправки к главам 3–8, будучи весьма принципиальными, формально воплощаются в действующей Конституции РФ.

Как должны выглядеть поправки по форме акта? Этот вопрос возник в связи с тем, что в ст. 136 сказано: поправки к главам 3 – 8 принимаются «в порядке, предусмотренном для принятия федерального закона», а далее требуется одобрение их органами законодательной власти не менее чем двух

третей субъектов РФ, лишь после этого они вступают в силу. Конституционный Суд РФ по запросу Государственной Думы дал толкование ст. 136. В его постановлении от 31 октября 1995 года¹ отмечено, что закон, вносящий изменения в указанные главы Конституции, не может быть по форме Федеральным конституционным законом (ФКЗ). Дело в том, что, во-первых, ФКЗ принимается лишь по кругу вопросов, названных в Конституции РФ, а средних нет указания на возможность изменения Конституции РФ путем принятия ФКЗ; во-вторых, есть особенности процедуры при принятии ФКЗ; в-третьих, есть особенности процедуры при принятии обычных ФКЗ: круг субъектов права законодательной инициативы шире, чем при принятии закона об изменении Конституции по ст. 136, а после принятия ФКЗ не требуется одобрения его субъектами РФ, что обязательно при принятии поправок к главам 3–8.

Поэтому Конституционный Суд РФ сделал вывод, что лишь по процедуре, т.е. по голосованию и количеству голосов, закон, вносящий изменения в главы 3–8, принимается в порядке, предусмотренном для ФКЗ. Что касается

формы, то Конституционный Суд РФ определил: «поправки в смысле статьи

136 Конституции Российской Федерации принимаются в виде особого правового акта – закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации».

Как уже отмечалось, порядок внесения поправок в главы 3–8 регулируется ст. 136 Конституции РФ и Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» от марта 1998 года¹. Такие законы имеют особое название – Федеральные законы о поправке к Конституции РФ. Они принимаются по процедуре принятия конституционных законов². Но существуют и дополнительные требования. Помимо одобрения не менее 3/4 членов общего (конституционного) состава Совета Федерации и не менее 2/3 депутатов Государственной Думы (таковы условия для принятия Федерального конституционного закона), закон о поправке вступает в силу, если он будет одобрен органами законодательной власти не менее 2/3 субъектов Федерации. Процесс рассмотрения закона о поправке в субъектах Федерации должен завершиться в течение одного года после принятия закона федеральным парламентом. Результаты рассмотрения устанавливает Совет Федерации. Его постановление может быть обжаловано в Верховный Суд. Закон не говорит о последствиях того, если Верховный Суд признает ошибочным решение Совета Федерации. Несколько поправок обсуждалось в парламенте, но ни одна не была принята.

В особом порядке изменяется ч. 1 ст. 65, содержащая перечень субъектов РФ. Принятие в РФ и установление в ней нового субъекта осуществляется в порядке, установленном Федеральным конституционным законом¹. Иначе решается вопрос об изменении названия субъекта, что относится к его собственной компетенции. В соответствии с ч. 2 ст. 137 новое название подлежит включению в Конституцию РФ без каких-то дополнительных законодательных процедур. Такие законы уже были приняты в 1996 году в связи с изменениями названий Ингушетии, Северной Осетии – Алании и Калмыкии. Право включать новое название субъекта в Конституцию РФ предоставил Президенту Конституционный Суд РФ своим постановлением от 28 ноября

1995 года². Хотя включение в Конституцию РФ нового названия субъекта

вместо старого названия имеет формальный характер, вряд ли изменение

текста Конституции РФ указом Президента РФ заслуживает одобрения.

И, пожалуй, последнее. Нельзя согласиться с теми, кто предлагает

принять новую Конституцию Российской Федерации на референдуме. Вопрос о пересмотре Конституции РФ – дело Конституционного Собрания. Среди субъектов, перечисленных в ст. 134 Конституции РФ, граждане как возбуждающие вопрос о пересмотре и изменении Конституции РФ не значатся. К тому же правила процедуры не позволяют обойтись без Конституционного Собрания, обладающего правом принятия решения о вынесении проекта Конституции РФ на референдум.

Федерального конституционного закона о Конституционном Собрании в настоящее время нет, и поэтому численность этого органа, порядок его созыва, срок полномочий и порядок деятельности до сих пор не определены.

Конституционное Собрание наделяется широкими полномочиями при решении вопроса о том, оставить ли действующую Конституцию РФ в неизменном виде или разработать проект нового Основного закона, принять его двумя третями голосов от общего числа членов Конституционного Собрания или вынести проект на всенародное голосование.