Проблемы реформирования государственного управления в России, на примере «Реформы власти» Стратегии-2010 г.Грефа

Разработка документа, появление которого, без сомнения, можно отнести к наиболее заметным событиям 2000 года, началась в конце 1999-го. Владимир Путин - в то время председатель правительства РФ- подписал 1 декабря распоряжение №2021-р о подготовке стратегического плана развития России на долгосрочную перспективу. Первое рабочее название документа - "Программа развития России до 2010 года". Заниматься программой было поручено только что созданному Центру стратегических разработок.

Организация работы над программой местами выглядела крайне любопытно. Так, например, "Форма и порядок представления материалов к проекту Программы развития России до 2010 года" требовала от каждого министерства и ведомства представить для наполнения будущей программы материал в строго дозированном виде. На "анализ ситуации в той или иной области" отводилось 7,5% от общего объема текста, на "общее влияние всего комплекса намеченных действий на ситуацию" - тоже 7,5%, на "стоимостную оценку предлагаемых мероприятий"- 5% текста, на "концепции необходимых законодательных и иных управленческих документов"- уже 10% и т.д.

Окончательный вариант под названием "Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу" был рассмотрен на заседании кабинета министров в конце июня 2000 года. Документ был "одобрен в основном". Именно так гласит запись в протокольном решении заседания правительства.

Поначалу представлялось, что официальный статус будет придан документу либо постановлением правительства, либо указом президента. Однако в итоге оказалось ни то, ни другое - программа так и осталась "одобренной в основном" по итогам заседания правительства.

Почему так получилось? Во-первых, программу просто "замотали": сначала отправили в академические научные организации, потом такую же программу вознамерился подготовить Госсовет, потом появились новые долгосрочные приоритеты, которые не очень-то соответствовали программе. Во-вторых, для чиновников программа с ее количественно обозначенными установками оказалась очень неудобной. Задания надо было выполнять, показателей добиваться - в общем, слишком много хлопот.

В документе было несколько основных блоков посвященных развитию экономики, здравоохранения, политики, один из которых по ряду причин так и не попал в финальную редакцию. Таким блоком, не попавшим в финальный документ, стал блок, разработанный Германом Грефом, посвященный реформированию системы государственной власти.

В этом пункте Стратегии развития России до 2010 года он выделял целый ряд основных проблем, требующих первостепенного решения. К ним он отнес:

• жизнь, здоровье, имущество граждан не защищены в должной мере от преступных посягательств;

• отсутствуют твердые гарантии выполнения государством взятых на себя социальных обязательств (нерегулярная выплата пенсий, пособий, заработной платы бюджетникам);

• острые социальные проблемы (такие, как бедность, детская безнадзорность, алкоголизм, наркомания и др.) не становятся приоритетами государственной политики, где концентрируются усилия государства;

• граждане не имеют эффективных средств защиты от произвола со стороны чиновников (причем произвол приобрел массовый характер на региональном и местном уровнях), а также от произвола со стороны частных работодателей;

• государственный аппарат поражен коррупцией;

• предпринимательская энергия людей гасится чрезмерным государственным регулированием, отсутствием отделенности власти от бизнеса, незащищенностью прав собственности;

• безнаказанность за нарушение Конституции и закона стала одним из ярких элементов образа власти;

• отсутствует предсказуемость власти, общество лишено возможности реализовывать механизм политической ответственности.

Именно эти проблемы была призвана решить реформа государственной власти.

Основные цели, которые ставила перед собой реформа:

• Превращение государства в эффективный инструмент общества.

Индикаторами ее достижения являются:

1) наличие стабильного правового регулирования, основанного на общественном заказе, и безотказное включение механизмов ответственности за неисполнение правовых норм;

2) экономический рост с обеспечением его качества;

3) существенное улучшение социальных показателей (прежде всего, средней продолжительности жизни, уровня рождаемости, качества всех видов образования, здравоохранения, социального обеспечения);

4) рост материального благосостояния российских граждан.

• Вторая стратегическая цель реформы: преобразование публичной власти из «власти начальства» в систему служения обществу.

Индикаторами достижения данной цели являются:

1) положительная динамика уровня доверия общества к власти, выявляемая социологическими методами;

2) реальная вовлеченность структур гражданского общества в процесс подготовки и принятия решений («демократия участия»);

3) мировоззренческая (ценностная) определенность государства, наличие целей развития страны;

4) предсказуемость и прозрачность процесса принятия государственных решений.

• Третья общая цель реформы власти – обеспечение реального единства экономического, политического, правового пространства России, а, следовательно, обеспечение единых для всей страны механизмов реализации и защиты основных прав и свобод человека и гражданина при сохранении культурных и исторических особенностей российских регионов.

Специальных индикаторов достижения данной цели в «Программе» предложено не было.

При всей справедливости задач данной реформы она так и не была включена в итоговый пакет реформ Программы развития России до 2010 года. Однозначная причина так и не была названа, однако можно предположить, что основанием такому решению послужило несколько факторов.

Во-первых, эта реформа была довольно либеральной для того периода. Высшее руководство не было готово к фундаментальным изменениям государственной структуры и в её реализацию пришлось бы вливать огромнее ресурсы, которых на тот момент не было.

С другой стороны Грефу с его реформой противостояла другая политическая сила в лице Касьянова. Он противостоял реформе, так как четко понимал, что от того, чья это будет программа, кто присвоит ее авторство, зависит и то, кто будет диктовать общую линию действий правительства.

Также мы можем сказать, что тогдашний государственный аппарат не был настроен на радикальные перемены, к тому же необходимо было восстанавливать экономику в посткризесный период, что требовало сделать акцент на экономических проблемах, отодвинув реформу власти на второй план.

Мы не можем говорить о достижении результатов конкретной реформы государственной власти, Однако оценить итоги деятельности государственных органов за период реализации «Программы 2010» мы можем.

Оценим эти результаты с точки зрения проблем российской социально-экономической ситуации, которые выделил Греф в проекте «реформы власти».

1. жизнь, здоровье, имущество граждан не защищены в должной мере от преступных посягательств;

По этому пункту мы однозначно можем сказать, что ситуация не только не улучшилась, но и серьезно усугубилась. Изучив статистику за последние (до 2007) мы видим, что уровень преступности рос начиная с 2002 и к 2006 составил около 2706 преступлений на 100 тысяч человек. Подробнее статистику мы можем увидеть в исследовании, непосредственно посвященном динамике преступности в России (http://www.demoscope.ru/weekly/2007/0313/barom01.php).

2. отсутствуют твердые гарантии выполнения государством взятых на себя социальных обязательств (нерегулярная выплата пенсий, пособий, заработной платы бюджетникам);

К счастью, такие пережитки постсоветского периода, как задержка заработных плат работникам бюджетных организаций практически исчезли. Выплаты производятся регулярно и в полном объеме. Что же касается пенсионного обеспечения, то тут ситуация не такая радужная. Выплаты пенсионерам производятся регулярно, однако ежегодная индексация с трудом успевает за инфляцией, даже несмотря на все дополнительные повышения пенсионного обеспечения. (http://www.gks.ru/dbscripts/Cbsd/DBInet.cgi?pl=2340025)

Так что мы можем сказать, что данная задача выполнена не в полном объеме.

3. острые социальные проблемы (такие, как бедность, детская безнадзорность, алкоголизм, наркомания и др.) не становятся приоритетами государственной политики, где концентрируются усилия государства;

По-прежнему, социальные проблемы стоят довольно остро, хотя и не так как это было в посткризисный период 1998 – 2000. Однако правительство по-прежнему не уделяет должного внимания этой сфере. Основные направления – инновации, модернизация и экономический рост переключают внимание правительства и соответственно бюджетных средств.

4. граждане не имеют эффективных средств защиты от произвола со стороны чиновников (причем произвол приобрел массовый характер на региональном и местном уровнях), а также от произвола со стороны частных работодателей;

В этой связи мы можем сказать, что только в последние год-два ситуация начала меняться. Хотя это и связано скорее с вниманием общественности, нежели чем с деятельностью правительства. Граждане по-прежнему не защищены. Причем как рядовые граждане (например, от произвола сотрудников полиции (в прошлом милиции)), стоит лишь вспомнить дело Евсюкова (http://ru.wikipedia.org/wiki/%C4%E5%EB%EE_%C5%E2%F1%FE%EA%EE%E2%E0), так и, так называемые, олигархи (от сомнительного делопроизводства со стороны судебной системы, связанной и действующей в интересах органов власти), тут можно привести в пример Ходорковского или Чичваркина.