3. Производство по делам об оспаривании решений,
ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ,
ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ,
ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
(ГЛАВА 25 ГПК РФ)
В ст. 46 Конституции РФ закреплено важнейшее положение о том, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Особенности той или иной процедуры судебной защиты применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются федеральными законами.
Глава 25 ГПК РФ определяет особенности рассмотрения дел по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих как одной из категорий дел, возникающих из публичных правоотношений.
Субъектами обращения в суд в порядке указанной главы являются граждане и организации, обладающие гражданской процессуальной дееспособностью. Ею в полном объеме обладают граждане, достигшие возраста 18 лет, а также несовершеннолетние, достигшие 16 лет, объявленные полностью дееспособными (ст. 27 ГК РФ).
Под термином "организации" применительно к ч. 1 ст. 254 ГПК РФ, по нашему мнению, следует понимать не только коммерческие и некоммерческие организации, но и государственные органы и органы местного самоуправления.
По общему правилу гражданской процессуальной дееспособностью обладают организации, пользующиеся правами юридического лица. В то же время при наличии установленного федеральным законом права на судебную защиту организация может быть участником гражданского процесса и в случае отсутствия у нее статуса юридического лица (ст. 36 ГПК РФ).
Коммерческие и некоммерческие организации обладают гражданской процессуальной дееспособностью с момента наделения их правами юридического лица, а государственные органы и органы местного самоуправления - с момента их создания.
Поскольку в силу ст. 398 ГПК РФ иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные организации, международные организации имеют право обращаться в суды РФ для защиты своих нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов и пользуются процессуальными правами наравне с российскими гражданами и организациями, указанные иностранные лица также вправе обращаться в суд с заявлением в порядке гл. 25 ГПК РФ.
В соответствии со ст. 45 ГПК РФ заявление прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано в том случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Поскольку нормы гл. 25 ГПК РФ не делают исключения из этого правила, оно полностью применимо при подаче в суд заявления прокурора об оспаривании решений и действий (бездействия), указанных в данной главе.
В порядке гл. 25 ГПК РФ в суде могут быть оспорены только решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих.
Пленум Верховного Суда РФ в п. 8 Постановления от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснил судам, что с 1 февраля 2003 г. дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, включая общие правила подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права.
Представляется, что под решениями, подлежащими оспариванию по правилам гл. 25 ГПК РФ, следует понимать ненормативные правовые акты (т.е. акты, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности конкретных лиц), принятые органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом. Указанные акты, как правило, облечены в форму распоряжений, приказов, постановлений и т.п.
К действиям, которые могут быть оспорены, относятся любые юридические факты, возникающие в результате деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, не оформленные в виде правовых актов и затрагивающие права и свободы заявителя.
Бездействием является несовершение соответствующими органами, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими действий (непринятие решений), обязанность по совершению (принятию) которых возложена на них законом либо иным нормативным правовым актом.
Органами государственной власти, решения и действия (бездействие) которых могут быть оспорены в порядке, предусмотренном рассматриваемой главой, являются органы, образуемые в соответствии с Конституцией РФ, конституциями (уставами) республик в составе РФ и другими законодательными актами.
Согласно ч. 1 ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ.
Структура федеральных органов исполнительной власти утверждается Президентом РФ. Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы.
Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленными федеральным законом.
Систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
Поскольку в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" Пенсионный фонд РФ является государственным учреждением и, следовательно, не относится к тем субъектам, чьи решения, действия (бездействие) гражданин вправе оспорить в суде в порядке, установленном гл. 25 ГПК, дела по спорам между гражданами и Пенсионным фондом РФ, связанные с назначением и выплатой трудовых пенсий, не могут рассматриваться в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, по правилам, предусмотренным гл. 25 ГПК РФ, а подлежат рассмотрению в порядке искового производства (см. п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 2005 г. N 25 "О некоторых вопросах, возникших у судов при рассмотрении дел, связанных с реализацией гражданами права на трудовые пенсии").
К органам местного самоуправления, решения и действия (бездействие) которых могут быть оспорены в суде, относятся любые органы, создаваемые в соответствии с Конституцией РФ и другими законодательными актами в городских, сельских поселениях и на других территориях для обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения, избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования (представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация и др.) (Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Регламентируя порядок оспаривания в суд решений и действий (бездействия) должностных лиц, ГПК в то же время не дает определения понятия должностного лица. В связи с этим представляется, что по аналогии закона может быть использовано понятие должностного лица, содержащееся в примечании к ст. 285 УК РФ.
В примечании указано, что должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.
Согласно ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" в систему государственной службы включается государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба.
Государственные служащие подразделяются на федеральных государственных служащих и государственных гражданских служащих субъектов РФ.
Федеральным государственным служащим является гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.
Государственным гражданским служащим субъекта РФ признается гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта РФ и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта РФ может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета (ст. 10).
Реестр должностей федеральной государственной службы образуют перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, перечни типовых воинских должностей, перечни типовых должностей правоохранительной службы, которые утверждаются Президентом РФ. Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ.
Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета (Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации").
Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, муниципальными служащими не являются.
Граждане и организации могут обратиться с заявлением об оспаривании решений и действий (бездействия) органов и лиц, указанных в ч. 1 ст. 254 ГПК РФ, как непосредственно в суд, так и в вышестоящий орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему. При этом в силу ч. 2 ст. 247 ГПК РФ обращение в вышестоящий орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд.
Из изложенного можно сделать вывод о том, что судья не вправе возвратить гражданину (организации) заявление об оспаривании соответствующих решений и действий на том основании, что они уже оспорены заявителем в порядке подчиненности и решения по данному обращению не принято.
Если же в период рассмотрения дела в суде оспариваемый ненормативный правовой акт признан утратившим силу (отменен), суд, по нашему мнению, должен обсудить вопрос о возможности прекращения производства по делу применительно к абз. 2 ст. 220 ГПК РФ, поскольку правовой акт, действие которого прекращено, не может служить основанием для возникновения прав и обязанностей и, следовательно, не может затрагивать и какие-либо права или свободы заявителя. При возникновении в подобных случаях споров о возмещении вреда, основанных на последствиях применения утративших силу актов, они подлежат рассмотрению в порядке искового производства.
Для оспаривания некоторых решений и действий ГПК РФ устанавливает специальную родовую (предметную) подсудность. Так, согласно ст. 27 ГПК РФ Верховный Суд РФ, в частности, рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела:
об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, ненормативных правовых актов палат Федерального Собрания, ненормативных правовых актов Правительства РФ;
об оспаривании постановлений о приостановлении или прекращении полномочий судей либо о прекращении их отставки.
Краевые, областные и равные им по компетенции суды в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, рассматривают дела об оспаривании решений и действий, связанные с государственной тайной (см. ст. 26 ГПК). К таким делам, например, относятся дела об оспаривании отказа в разрешении на выезд из РФ в связи с тем, что заявитель осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну. Такая подсудность объясняется тем, что заявителю отказано в разрешении на выезд из РФ именно по причине его осведомленности о сведениях, составляющих государственную тайну.
Так, Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ было оставлено без изменения определение судьи областного суда, которым возвращено заявление Х. об отмене решения паспортно-визового отдела УВД области ввиду неподсудности дела данному суду.
Судебная коллегия указала в определении, что по смыслу ч. 2 ст. 254 ГПК в областном суде рассматриваются заявления на действия соответствующих органов лишь в том случае, если ими отказано в разрешении на выезд из РФ по основанию осведомленности заявителя о сведениях, составляющих государственную тайну.
Из представленных материалов следует, что право Х. на выезд из РФ ограничено по иному основанию, в соответствии с п. 6 ст. 15 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", в связи с сообщением о себе заведомо ложных сведений при оформлении документов для выезда из Российской Федерации. С учетом этого определение судьи областного суда признано законным (дело N 38Г04-9).
Подсудность дел военным судам определяется Федеральным конституционным законом от 23 июня 1999 г. N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации".
По общему правилу заявление военнослужащего, оспаривающего решение, действие органа военного управления или командира (начальника) воинской части, подается в гарнизонный военный суд по месту нахождения органа или должностного лица, действия которых оспариваются.
Окружной (флотский) военный суд рассматривает по первой инстанции дела об оспаривании решений и действий, связанные с государственной тайной.
Военной коллегии Верховного Суда РФ подсудны по первой инстанции гражданские дела об оспаривании ненормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, касающиеся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы.
Военнослужащими, которые вправе оспорить в военный суд решение, действие (бездействие) органа военного управления или командира (начальника) воинской части, в соответствии с Федеральными законами от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" и от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" являются граждане, проходящие военную службу в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, указанных в ст. 2 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе". Статус военнослужащих имеют также военнослужащие, прикомандированные в установленном порядке к федеральным органам государственной власти, другим государственным органам и учреждениям, органам государственной власти субъектов РФ, международным организациям в соответствии с международными договорами РФ, государственным унитарным предприятиям, имущество которых находится в федеральной собственности, акционерным обществам, 100% акций которых находится в федеральной собственности и которые выполняют работу в интересах обороны страны и безопасности государства, иным предприятиям, учреждениям и организациям, если это предусмотрено федеральным законом, а также в соответствии со ст. 2 Федерального закона "О статусе военнослужащих" граждане, проходящие военные сборы.
Лица, проходящие службу в иных государственных военизированных органах и формированиях на основании других нормативных правовых актов, имеющие специальные звания, сходные или аналогичные воинским званиям, не являются военнослужащими.
В соответствии с разъяснениями, данными Пленумом Верховного Суда РФ в п. 3 Постановления от 14 февраля 2000 г. N 9 "О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих", граждане, уволенные с военной службы (прошедшие военные сборы), если они обжалуют действия (бездействие) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятые ими решения, нарушившие их права, свободы и охраняемые законом интересы в период прохождения ими военной службы, военных сборов, вправе оспорить указанные действия (бездействие) и решения в военный суд.
К органам военного управления относятся, в частности, Министерство обороны РФ и входящие в него службы и иные подразделения (центральные органы военного управления), органы управления военных округов, территориальные органы военного управления (военные комиссариаты).
Исходя из смысла ч. 3 ст. 254 ГПК РФ, в военный суд могут быть оспорены решения и действия (бездействие) лиц, не состоящих на военной службе, но правомочных по занимаемой в органах военного управления должности принимать решения, касающиеся прав и свобод военнослужащих.
Дела об оспаривании решений, действий (бездействия), не относящиеся к подсудности Верховного Суда РФ, краевых, областных и равных им по компетенции судов, а также военных судов, подсудны районному суду. При этом гражданин по своему выбору вправе обратиться в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие (бездействие) которых оспариваются (ч. 2 ст. 254 ГПК РФ).
В отношении заявлений организаций правила об альтернативной подсудности в ГПК не установлено. Следовательно, заявление организации должно подаваться в районный суд по месту нахождения органов и лиц, действия которых оспариваются (см. ст. 28 ГПК РФ).
Не предусмотрено гл. 25 ГПК РФ и возможности применения по соглашению сторон договорной подсудности согласно ст. 32 ГПК.
До вступления решения суда в законную силу суд вправе приостановить действие оспариваемого решения. При этом в ч. 4 ст. 254 ГПК РФ (в отличие от ст. 139) не говорится, что данная обеспечительная мера применяется по заявлению лиц, участвующих в деле. Из этого можно заключить, что суд вправе приостановить действие оспариваемого решения и по собственной инициативе. Вместе с тем представляется, что таким правом суд может воспользоваться только в случае, если имеются основания для удовлетворения требования заявителя.
На определение суда о приостановлении действия оспариваемого решения может быть подана частная жалоба (см. ст. 145 ГПК РФ).
В ст. 255 ГПК РФ даны критерии допустимости оспаривания в порядке гражданского судопроизводства решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих. При буквальном толковании данной статьи можно прийти к выводу о том, что права, нарушение которых является основанием для обращения в суд, могут принадлежать только гражданам и не подлежат защите по заявлениям организаций. Между тем такой вывод нельзя признать правильным, поскольку гарантированное ст. 46 Конституции РФ право на обращение в суд, в том числе на обжалование решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, по своей природе принадлежит как физическим, так и юридическим лицам.
Как отмечено Конституционным Судом РФ в Определении от 22 апреля 2004 г. N 213-О "По жалобе общественного благотворительного учреждения "Институт общественных проблем "Единая Европа" на нарушение конституционных прав и свобод статьями 255 и 258 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и статьями 2 и 5 Закона Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", в оспариваемых положениях ГПК отсутствует прямое указание на право объединения граждан (юридического лица) оспорить в порядке гражданского судопроизводства коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых нарушены права и законные интересы объединения, оно незаконно привлечено к ответственности либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, созданы препятствия к осуществлению им прав. Однако это, как и отсутствие указания на обязанность суда принять такое заявление к своему производству, а в случае его обоснованности - вынести решение об обязании соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение или препятствие к осуществлению прав объединения, не может парализовать само право на обжалование, гарантированное Конституцией РФ.
В порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, не могут быть приняты и рассмотрены заявления об оспаривании таких решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, для которых федеральными законами (УПК РФ, КоАП РФ, АПК РФ и др.) установлен иной судебный порядок оспаривания (обжалования).
В принятии указанных заявлений судья должен отказать на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 246 ГПК РФ данная норма применима к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений.
В то же время, если соответствующий федеральный закон, устанавливающий иной судебный порядок оспаривания решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, регулирует не все вопросы обжалования указанных решений и действий (бездействия), применение к неурегулированной части правоотношений гл. 25 ГПК РФ представляется допустимым и правильным.
Так, в судебной практике возник вопрос о возможности обжалования по правилам гл. 25 ГПК РФ действия (бездействия) должностного лица, отказавшегося вернуть документы, подтверждающие специальное право, ранее изъятые за совершение административного правонарушения в порядке ст. 32.6 КоАП РФ.
Президиум Верховного Суда РФ на данный вопрос ответил утвердительно, поскольку КоАП РФ не предусматривает механизма обжалования действий (бездействия) должностного лица, исполнявшего административное наказание и отказавшегося вернуть документы, подтверждающие специальное право.
В порядке гл. 25 ГПК РФ в суд, в частности, могут быть оспорены: отказ органов местного самоуправления в принятии на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях; отказ в выдаче визы на выезд за границу; отказ органов ГИБДД в регистрации автотранспортного средства; решение о наложении штрафов и иных видов административных наказаний должностным лицом, не уполномоченным применять такие наказания, и т.д.
По общему правилу граждане и организации в силу ст. ст. 3 и 4 ГПК РФ вправе обращаться в суд за защитой своих прав, свобод и охраняемых законом интересов. Исходя из этого заявления граждан и организаций, оспаривающих решения и действия, не затрагивающие их права, не могут приниматься к производству судов. В принятии таких заявлений, как не подлежащих рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, должно быть отказано на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ (в заявлении, поданном от своего имени, оспаривается акт, не затрагивающий права, свободы или законные интересы заявителя).
Например, Определением судьи Верховного Суда РФ от 27 июля 2005 г. В. было отказано в принятии заявления о признании незаконным Указа Президента РФ о назначении К. на должность судьи Канавинского районного суда г. Н. Новгорода.
В Определении указано, что в силу ст. 255 ГПК РФ к действиям и решениям, которые могут быть оспорены в порядке гражданского судопроизводства, относятся такие действия и решения, которыми нарушены охраняемые законом права и свободы гражданина, созданы препятствия к осуществлению им своих прав и свобод, на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности. Учитывая, что оспариваемый акт не затрагивает права, свободы или законные интересы заявителя, его требование не может быть принято к рассмотрению суда (дело N ГКПИ05-986).
По аналогичным мотивам Определением судьи Верховного Суда РФ Л. было отказано в принятии заявления об оспаривании распоряжения Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. N 1562-р, которым постановлено направить средства в размере 300 млн. рублей за счет экономии средств федерального бюджета на возмещение расходов по реализации субъектами РФ в 2004 г. Закона РФ "О реабилитации жертв политических репрессий" (дело N ГКПИ05-365).
Такую же правовую позицию занял и Конституционный Суд РФ, указав в Определении от 18 апреля 2000 г. N 187-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Большакова М.В. на нарушение его конституционных прав частью второй ст. 6 и ч. 3 ст. 7 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", что отсутствие "в действующем гражданском процессуальном законодательстве процедуры обжалования гражданами подзаконных актов в случаях, когда они не повлекли каких-либо нарушений прав и свобод самих заявителей, не затрагивает ни их право на судебную защиту, гарантированное статьей 46 Конституции Российской Федерации, ни другие права, вытекающие из статей 19, 45 и 120 Конституции Российской Федерации, на которые заявитель ссылается в своей жалобе".
Заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих должно быть оформлено применительно к правилам, предусмотренным ст. ст. 131, 132, ч. 1 ст. 247 ГПК РФ, и оплачено государственной пошлиной в размере, установленном гл. 25.3 НК РФ.
В настоящее время согласно подп. 7 п. 1 ст. 333.19 НК РФ при подаче заявления об оспаривании решения или действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, нарушивших права и свободы граждан и организаций, государственная пошлина уплачивается в размере 100 руб.
Если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду (например, о праве собственности на жилое помещение), судья в соответствии с ч. 3 ст. 247 ГПК РФ должен оставить заявление без движения и разъяснить заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. ст. 131 и 132.
В случае если при этом нарушается подсудность дела, судья возвращает заявление.
При невыполнении заявителем указаний судьи заявление на основании ст. 136 ГПК РФ возвращается заявителю со всеми приложенными к нему документами.
Установление в ст. 256 ГПК РФ трехмесячного срока для обращения в суд с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих обусловлено необходимостью обеспечения стабильности и определенности публичных правоотношений.
В Определении от 21 апреля 2005 г. N 191-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Миронова В.В. на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 256 Гражданского процессуального кодекса РФ" Конституционный Суд РФ отметил, что установление указанного срока не может рассматриваться как нарушение права на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока согласно ст. 134 и ч. 2 ст. 256 ГПК РФ не является основанием для отказа в принятии заявления на действия (бездействие) должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан, - вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, т.е. в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и, если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.
Несмотря на то что в ч. 1 ст. 256 ГПК РФ говорится о трехмесячном сроке для обращения с заявлением в суд для граждан, этот срок должен применяться также и в случаях обращения в суд с соответствующими требованиями и организаций (юридических лиц), которые представляют собой объединения физических лиц. Названный срок является единым независимо от того, обращалось ли лицо перед подачей заявления в суд в вышестоящий орган или к должностному лицу.
Течение трехмесячного срока обращения в суд с заявлением начинается на следующий день после дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и свобод (см. ст. 107 ГПК РФ), а заканчивается в соответствующее число последнего месяца срока. В случае если окончание срока приходится на такой месяц, который соответствующего числа не имеет, срок истекает в последний день этого месяца.
Если последний день срока приходится на нерабочий день, днем окончания срока считается следующий за ним рабочий день (ст. 108 ГПК РФ).
Правильное определение начала и окончания трехмесячного срока обращения в суд с заявлением имеет особое значение, поскольку по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих пропуск указанного срока по неуважительным причинам может являться основанием для отказа в удовлетворении заявления независимо от ссылки на данное обстоятельство органов и лиц, решения и действия которых оспариваются.
В этом заключается отличие установленного ст. 256 ГПК РФ срока обращения с заявлением в суд от исковой давности, которая в силу п. 2 ст. 199 ГК РФ применяется судом только по заявлению стороны в споре, сделанному до вынесения судом решения.
Так, решением Верховного Суда РФ были оставлены без удовлетворения заявления З. и других об оспаривании ряда распоряжений Правительства РФ о разрешении перевода лесных земель в нелесные в лесах первой группы.
При рассмотрении дела суд установил, что все обжалуемые распоряжения опубликованы в установленном порядке в Собрании законодательства РФ и в "Российской газете". Следовательно, оспариваемые акты были доведены до сведения неопределенного круга лиц и никаких обстоятельств, затрудняющих получение информации об этих актах, у заявителей и других лиц не имелось. С учетом этого суд пришел к выводу о том, что заявители пропустили без уважительных причин трехмесячный срок на обращение в суд с жалобой об оспаривании указанных распоряжений Правительства РФ, что является основанием для отказа в удовлетворении их требований (дело N ГКПИ97-249).
Пропущенный по уважительной причине срок обращения с заявлением в суд может быть восстановлен судом при рассмотрении дела по ходатайству заинтересованного лица.
Уважительной причиной следует считать любые обстоятельства, затруднившие получение информации об оспариваемых решениях и действиях (бездействии), а также препятствовавшие обращению заявителя в суд.
Дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих рассматриваются и разрешаются судами по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными гл. 23 и 25 ГПК РФ.
Одной из процессуальных особенностей таких дел является сокращенный срок их рассмотрения и разрешения. Если по общему правилу (ст. 154 ГПК РФ) гражданские дела рассматриваются и разрешаются в течение двух месяцев со дня поступления заявления в суд, а мировым судьей - в течение месяца со дня принятия заявления к производству, то дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих должны рассматриваться судами в течение 10 дней со дня поступления заявления в суд. Установление законодателем сокращенного срока вызвано необходимостью скорейшего восстановления нарушенных прав заявителя. В то же время истечение указанного срока не освобождает суд от обязанности по разрешению дела в кратчайший срок.
Дела в порядке гл. 25 ГПК РФ рассматриваются судами с участием граждан и представителей организаций, обратившихся в суд с заявлением, а также руководителей или представителей органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются. Данные лица должны быть надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания.
Неявка кого-либо из указанных лиц не является препятствием к рассмотрению заявления. Однако в соответствии с ч. 4 ст. 246 ГПК РФ суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица и отложить разбирательство дела. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до 10 установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда.
Признать обязательной явку в судебное заседание гражданина или представителя организации, обратившихся с заявлением об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного и муниципального служащего, суд не вправе (ст. 167 ГПК РФ).
Участие прокурора по делам указанной категории в целях дачи заключения законом не предусмотрено, в том числе и в случаях, когда он обращается в суд с заявлением в порядке ст. 45 ГПК РФ.
Установив, что к моменту рассмотрения заявления орган государственной власти, орган местного самоуправления были реорганизованы, суд должен принять меры к привлечению к участию в деле их правопреемников, в компетенцию которых входит восстановление нарушенных прав и свобод гражданина (организации).
Если к указанному времени должностное лицо, решение или действие (бездействие) которого оспаривается, не работает в прежней должности, суд должен решить вопрос о привлечении к участию в деле соответствующего органа или должностного лица, в чью компетенцию входит восстановление нарушенных прав и свобод гражданина или организации.
В соответствии с ч. 1 ст. 249 ГПК РФ обязанность по доказыванию законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).
По делам названной категории не применяются правила заочного производства, при их рассмотрении и разрешении суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (ст. 246 ГПК РФ). В связи с этим суд должен проверить законность оспариваемых решений и действий (бездействия) не только с точки зрения соответствия тем нормам законодательства, на которые ссылается заявитель, но и на предмет соответствия иным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. При этом в целях правильного рассмотрения дела суд может истребовать доказательства по своей инициативе. Должностные лица, не исполняющие требований суда о предоставлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до 10 минимальных размеров оплаты труда (ч. 2 ст. 249 ГПК РФ).
Заключение мировых соглашений по делам, рассматриваемым в порядке гл. 25 ГПК РФ, представляется невозможным, поскольку в них разрешается не спор о праве, а осуществляется судебная проверка законности деятельности соответствующих органов и лиц.
В том случае, если при рассмотрении дела в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, выявится наличие спора о праве, подведомственного суду, суд на основании ч. 4 ст. 1 ГПК РФ применяет норму, регулирующую сходные отношения в особом производстве (ч. 3 ст. 263 ГПК РФ), и выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства.
Установив при рассмотрении дела обоснованность заявления, суд принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина (организации) или препятствие к осуществлению их прав и свобод.
В соответствии с разъяснениями п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным являются одновременно его несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.
Приведенное разъяснение полностью применимо и при рассмотрении дел в порядке гл. 25 ГПК РФ, поскольку, как уже отмечалось, если акт не затрагивает права, свободы или законные интересы заявителя, он не может быть оспорен в порядке гражданского судопроизводства.
Таким образом, для признания ненормативного акта незаконным необходимо одновременное наличие двух условий:
во-первых, несоответствия акта закону или иному акту, имеющему большую юридическую силу (причем по смыслу ч. 4 ст. 258 ГПК РФ незаконность акта включает в себя не только его формальное противоречие закону или иному правовому акту, но и принятие оспариваемого акта с превышением полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного и муниципального служащего);
во-вторых, нарушения актом прав и законных интересов гражданина или организации.
В случае отсутствия указанной совокупности суд отказывает в удовлетворении требования о признании ненормативного акта незаконным.
Аналогичным образом должен решаться вопрос при рассмотрении судом заявлений об оспаривании действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Решение суда об удовлетворении заявления гражданина или организации может заключаться: в признании оспариваемых решений и действий (бездействия) незаконными; обязании соответствующих органов и лиц совершить в отношении граждан или организаций определенные действия или воздержаться от совершения определенных действий; отмене решений о незаконном привлечении гражданина или организации к ответственности и т.д. Тем самым должно быть обеспечено восстановление в полном объеме нарушенных прав и свобод заявителя или устранение препятствий к их осуществлению.
Выводы суда о том, какими способами подлежит устранению в полном объеме нарушение прав и свобод гражданина (организации), должны быть изложены в резолютивной части судебного решения.
Так, в случае необоснованного отказа в регистрации автотранспортного средства суд обязывает органы ГИБДД зарегистрировать за заявителем автотранспортное средство.
При незаконном привлечении заявителя к ответственности не уполномоченным на то органом или должностным лицом суд отменяет наложенные меры взыскания.
В то же время суд не вправе решать вопросы, относящиеся к исключительной компетенции соответствующего органа или лица.
Например, установив, что обращение заявителя к должностному лицу в нарушение требований закона не рассмотрено, суд должен признать бездействие этого должностного лица незаконным и обязать его рассмотреть обращение заявителя в установленный срок, не предрешая существа решения, которое вправе принять должностное лицо исходя из имеющихся у него полномочий.
В течение трех дней со дня вступления в законную силу решения суда, которым требование заявителя удовлетворено, оно должно быть направлено для устранения допущенного нарушения закона руководителю органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, решения, действия (бездействие) которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.
Указанные органы и лица обязаны сообщить суду и заявителю об исполнении решения суда не позднее чем в течение месяца со дня получения решения.
В соответствии с ч. 3 ст. 258 и ч. 2 ст. 206 ГПК РФ решение суда, обязывающее организацию или коллегиальный орган совершить определенные действия (исполнить решение суда), не связанные с передачей имущества или денежных сумм, исполняется их руководителем в установленный срок. В случае неисполнения решения без уважительных причин суд, принявший решение, либо судебный пристав-исполнитель применяет в отношении руководителя организации или руководителя коллегиального органа меры, предусмотренные федеральным законом.
Так, согласно п. 1 ст. 85 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" судебный пристав-исполнитель вправе наложить на должника штраф в размере до 200 минимальных размеров оплаты труда.
При последующих нарушениях должником без уважительных причин новых сроков исполнения размер штрафа каждый раз удваивается.
Злостное неисполнение представителем власти, государственным служащим, служащим органа местного самоуправления вступившего в законную силу решения суда, а равно воспрепятствование его исполнению являются основанием для привлечения их к уголовной ответственности по ст. 315 УК РФ.
На основании ст. 212 ГПК РФ по просьбе заявителя суд может обратить решение суда к немедленному исполнению, если вследствие особых обстоятельств замедление его исполнения может привести к значительному ущербу для заявителя или его исполнение может оказаться невозможным.