2. Рассмотрение судами общей юрисдикции дел о признании

НЕДЕЙСТВУЮЩИМИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ПОЛНОСТЬЮ

ИЛИ В ЧАСТИ (ГЛАВА 24 ГПК РФ)

Понятие нормативного правового акта дано в п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации". Согласно этому разъяснению под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

По своему содержанию нормативные правовые акты могут быть трех видов: 1) акты, устанавливающие новые юридические нормы; 2) акты, изменяющие действующие юридические нормы; 3) акты, отменяющие действующие юридические нормы.

Впервые возможность обжалования гражданами нормативных правовых актов в судебном порядке появилась в 1991 г. после принятия 22 ноября 1991 г. Съездом народных депутатов СССР Декларации прав и свобод человека и гражданина - акта, обязательного для всех государственных органов, должностных лиц и граждан. Декларация гарантировала судебную защиту всех прав и свобод без каких-либо ограничений, включая возможность обжалования любых действий и решений органов государственной власти и должностных лиц, нарушающих права и свободы человека, в суд.

Статья 32 Декларации прав и свобод человека и гражданина прямо предусматривала, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и деяния должностных лиц, государственных органов и общественных организаций, повлекшие за собой нарушение закона или превышение полномочий, а также ущемляющие права граждан, могут быть обжалованы в суд.

Под понятие "решения" должностных лиц и государственных органов естественно подпадали и акты нормативного правового характера.

Здесь уместно отметить, что принятый всего четырьмя годами раньше Закон СССР от 2 ноября 1989 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан" допускал возможность обжалования в суде лишь действий должностных лиц, и то после предварительного обращения гражданина с жалобой на такие действия к вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу или органу.

В соответствии с приведенным Законом СССР Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 января 1988 г. N 8256-XI в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР была введена новая гл. 24.1 "Жалобы на неправомерные действия должностных лиц, ущемляющие права граждан", допускающая возможность обратиться в суд с жалобой для гражданина, считающего, что действиями должностного лица ущемлены его права.

Неправомерные же действия органов государственного управления (наряду с действиями должностных лиц) гражданин вправе был обжаловать в судебном порядке лишь после введения в действие Закона СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан" от 2 ноября 1989 г. Вместе с тем ст. 3 данного Закона содержала прямой запрет на судебное обжалование актов органов государственного управления и должностных лиц, имеющих нормативный характер.

Законом РФ от 28 апреля 1993 г. гл. 24.1 Гражданского процессуального кодекса РСФСР была изложена в новой редакции, предусматривающей возможность обращения гражданина в суд с жалобой не только на действия должностных лиц, но и на действия государственного органа и общественной организации без указания на возможность оспаривания в суде решений этих субъектов, хотя к этому времени Верховным Советом РСФСР уже была принята упомянутая Декларация прав и свобод человека и гражданина, гарантирующая каждому судебную защиту его прав и свобод и возможность обжалования в суде не только действий, но и решений должностных лиц, государственных органов и общественных организаций.

Вместе с тем с 12 мая 1993 г. вступил в силу Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", ст. 3 которого к компетенции судов отнесла рассмотрение жалоб также на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан.

К числу таких решений государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, которые могли быть обжалованы в суд, уже относились и нормативные правовые акты указанных органов, организаций и должностных лиц.

12 декабря 1993 г. была принята Конституция РФ, ст. 18 которой содержит норму о том, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяющими смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивающимися правосудием, а ст. 46 гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод и возможность обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

Естественно, что к таким решениям относятся и нормативные правовые акты органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц.

В ст. 13 вступившей в силу с 1 января 1995 г. первой части ГК РФ включена бланкетная норма, согласно которой в случаях, предусмотренных законом, нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан недействительным.

Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. N 189-ФЗ в ГПК РСФСР были внесены изменения. Статьей 116 ГПК РСФСР в редакции этого Закона к подсудности Верховного Суда РФ впервые было отнесено и рассмотрение по первой инстанции дел об оспаривании нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан.

Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" впервые была предусмотрена возможность обжалования в суде актов Правительства РФ, носящих и нормативный характер.

Статьей 9 Федерального конституционного закона от 23 июня 1999 г. N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" к подсудности Военной коллегии Верховного Суда РФ по первой инстанции были отнесены дела об оспаривании нормативных актов Правительства РФ, Министерства обороны РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы.

Статьей 115 ГПК РСФСР в редакции Федерального закона от 7 августа 2000 г. N 120-ФЗ к подсудности верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа были отнесены дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ. Этим же федеральным Законом в ст. 231 ГПК РСФСР "Дела, возникающие из административно-правовых отношений, рассматриваемые судом" было внесено дополнение: в составе таких дел указаны дела об оспаривании нормативных правовых актов.

Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. N 137-ФЗ введен в действие с 1 февраля 2003 г. новый ГПК РФ, в котором содержится специальная гл. 24, посвященная производству по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части.

Согласно ч. 1 ст. 246 ГПК РФ рассмотрение и разрешение дел об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 23 "Общие положения", производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, и гл. 24 "Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части".

В соответствии со ст. 251 ГПК РФ в суд с заявлением о признании принятого и опубликованного в установленном порядке нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону полностью или в части вправе обратиться гражданин или организация, считающие, что таким актом нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами.

Содержащуюся в приведенной норме закона формулировку о признании нормативного правового акта противоречащим закону нельзя толковать буквально. Под понятие "закон" в рассматриваемом случае подпадают не только собственно законы, но и иные нормативные акты, имеющие большую юридическую силу по отношению к акту, оспариваемому заявителем. Нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, например, может быть оспорен не только по мотиву противоречия его закону, но и по мотиву противоречия его в том числе Постановлению Правительства РФ либо Указу Президента РФ.

В пределах своей компетенции с таким заявлением в суд вправе обратиться и прокурор.

Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования также вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону, если считают, что этим актом нарушена их компетенция.

Несмотря на то что приведенная норма ГПК РФ вопрос о возможности обращения в суд гражданина или организации с заявлением об оспаривании нормативного правового акта связывает лишь с усмотрением заявителя, тем не менее судебная практика выработала позицию в решении вопроса о принятии таких заявлений к производству, основанную и на общих нормах искового производства, регламентирующих основания для отказа в принятии искового заявления, и на специфическом характере предмета оспаривания (нормативного правового акта).

Так, согласно п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ судья отказывает в принятии искового заявления в случае, если в этом заявлении оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя.

Совершенно очевидно, когда гражданин оспаривает в суде нормативный правовой акт, регулирующий исключительно отношения между организациями, то и в том случае, если такой заявитель считает свои права и свободы нарушенными в результате издания нормативного правового акта, у судьи имеются все основания отказать ему в принятии заявления к производству, поскольку оспариваемый гражданином акт не затрагивает и в принципе не может затрагивать права и свободы гражданина (физического лица), а следовательно, таким актом не могут быть нарушены какие-либо права и свободы гражданина. Если организация обращается в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, затрагивающего права и свободы исключительно физических лиц, судья также должен отказать в принятии такого заявления к производству на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ. Если любое из этих заявлений будет принято к рассмотрению, производство по делу подлежит прекращению в соответствии со ст. 220 ГПК РФ, как не подлежащее рассмотрению и разрешению в суде в порядке гражданского судопроизводства по основаниям, предусмотренным п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.

Так, Определением судьи Верховного Суда РФ от 12 октября 2005 г. М. было отказано в принятии заявления о признании недействительным Положения Центрального банка РФ от 10 февраля 2003 г. N 215-П "О методике определения собственных средств (капитала) кредитных организаций". Заявитель обжаловал подп. 2.2.8 п. 2 и п. 12 указанного Положения, ссылаясь на то, что эти пункты устанавливают понятие "ненадлежащие активы" и предполагают исключение таких активов из расчета собственных средств кредитных организаций.

Отказывая в принятии данного заявления к производству Верховного Суда РФ на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, судья обоснованно указал на то, что оспариваемые нормы Положения регулируют отношения между Центральным банком РФ и кредитными организациями и не затрагивают непосредственно права и интересы физических лиц.

С. обратился в Верховный Суд РФ с заявлением о признании недействующими п. п. 3.5 и 3.7 Положения Банка России от 26 июня 1998 г. N 39-П "О порядке начисления процентов по операциям, связанным с привлечением и размещением денежных средств банками, и отражения указанных операций по счетам бухгалтерского учета". Данные пункты Положения возлагают на Сберегательный банк Российской Федерации обязанность по несению дополнительных расходов, связанных с уплатой в пользу вкладчиков начисленных процентов по привлеченным денежным средствам (как полагал заявитель) в большей сумме, чем это предусмотрено п. 1 ст. 839 ГК РФ. При этом С. ссылался на то, что излишне выплачиваемые Сбербанком России суммы уменьшают получаемые заявителем, являющимся акционером Сбербанка России, дивиденды.

Дело было принято к производству Верховного Суда РФ и назначено к рассмотрению.

Впоследствии Определением Верховного Суда РФ производство по настоящему делу было прекращено.

В обоснование такого прекращения Верховный Суд РФ сослался на то, что согласно процессуальному закону суд возбуждает гражданское дело по заявлению лица, обратившегося за защитой своих прав, свобод и законных интересов (ст. 4 ГПК РФ).

В процессе судебного разбирательства было установлено, что С. обратился в суд с заявлением фактически в интересах Сберегательного банка России, поскольку чистая прибыль именно Сбербанка РФ уменьшается в результате применения оспоренного Положения. Оспариваемое же Положение не регулирует вопросы выплаты дивидендов по размещенным акциям, следовательно, права и законные интересы самого С. Положением непосредственно не затрагиваются.

Таким образом, указание в ст. 251 ГПК РФ на наличие у гражданина или организации права обратиться в суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта лишь при одном условии - когда они считают нарушенными свои права и свободы принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом, не исключает вынесения судьей определения об отказе в принятии такого заявления, если уже на этой стадии судопроизводства совершенно очевидно, что заявитель не является участником правоотношений, регулируемых оспариваемым актом.

Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" по рассматриваемой проблеме разъяснил, что по общему правилу граждане и организации в силу ст. ст. 3 и 4 ГПК РФ вправе обращаться в суд за защитой своих прав, свобод и охраняемых законом интересов. Обращаться в суд за защитой прав, свобод и законных интересов других лиц граждане и организации вправе в соответствии с федеральным законом (п. 14 Постановления).

Согласно ст. 46 ГПК РФ организации и граждане вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц (в рассматриваемом нами случае - с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, не затрагивающего права и законные интересы самих обращающихся в суд) лишь в случаях, прямо предусмотренных законом.

На практике часто общественные организации (особенно профсоюзы) обращаются в суды с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления в защиту прав, свобод и законных интересов членов своих организаций.

Судьи вполне правомерно принимают к производству заявления общественных объединений потребителей о признании недействующими нормативных правовых актов, затрагивающих интересы неопределенного круга лиц (потребителей), поскольку таким полномочием общественные объединения потребителей, их ассоциации и союзы наделил п. 2 ст. 45 Закона РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей" (наряду с общественными объединениями потребителей полномочием на обращение в суд в защиту прав неопределенного круга потребителей наделены ст. 44 упомянутого Закона также органы местного самоуправления).

Вместе с тем судьи отказывают в принятии заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих трудовые права неопределенного круга работников, руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ и ссылаясь на то, что такие заявления предъявлены в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц организацией, которой настоящим ГПК и другими федеральными законами не предоставлено такое право.

Обращаясь с подобными заявлениями, профсоюзы в подтверждение наличия у них полномочий по оспариванию в судах нормативных правовых актов, затрагивающих трудовые права членов профсоюзов и других работников (неопределенного круга лиц), ссылаются на положения Федерального закона от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности".

Однако указание в ст. 23 данного Федерального закона на право профсоюзов по собственной инициативе обращаться с заявлениями в защиту трудовых прав членов профсоюза, других работников в органы, рассматривающие трудовые споры (в нашем случае - в суд), исходя из содержания этой нормы закона, не включает в себя полномочие профсоюза по оспариванию в судах нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и законные интересы членов профсоюза и других работников (неопределенного круга лиц).

Межрегиональная профсоюзная организация обратилась в Верховный Суд РФ с заявлением о признании недействующим п. 4 разъяснений Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы и Президиума Всесоюзного Центрального Совета Профессиональных Союзов от 8 августа 1966 г. N 13/П-21 "О компенсации за работу в праздничные дни", ссылаясь на то, что данное положение не соответствует действующему российскому законодательству и его применение нарушает трудовые права работников по оплате их труда, режиму труда и отдыха. При этом профсоюзная организация не указывала на то, что требование заявлено в интересах лишь членов этого профсоюза, а также не поясняла, какие конкретные права и законные интересы членов профсоюза нарушены этим актом. Оспариваемый акт не имеет непосредственного отношения к правам и законным интересам самого заявителя, а учитывая, что возможность обращения профессиональных союзов в суд в защиту интересов неопределенного круга лиц законом не предусмотрена, судья Верховного Суда РФ своим Определением от 5 сентября 2003 г. отказал в принятии заявления на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ. Определением Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 21 октября 2003 г. N КАС03-497 данное Определение оставлено без изменения.

Таким образом, организации вправе оспаривать в суде нормативные правовые акты, не затрагивающие права и законные интересы собственно самих организаций, лишь в случаях, когда закон прямо наделяет их полномочием по обращению в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

Действующий ГПК РФ определил подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов таким образом, что нормативный акт соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица оспаривается в суде соответствующего уровня.

Пунктом 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ к подсудности Верховного Суда РФ в качестве суда первой инстанции (Судебной коллегии по гражданским делам) отнесены гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

Верховный Суд РФ в лице Военной коллегии согласно ст. 9 Закона о военных судах рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, Министерства обороны РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы.

Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа согласно ст. 26 ГПК РФ рассматривают в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

Согласно ст. 24 ГПК РФ в районных судах рассматриваются заявления об оспаривании нормативных правовых актов, рассмотрение которых не отнесено ст. ст. 26 и 27 ГПК РФ к подсудности Верховного Суда РФ и суда субъекта РФ.

Частью 4 ст. 251 ГПК РФ в отношении дел об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления, отнесенных по родовому (предметному) критерию ст. 24 ГПК РФ к подсудности районных судов, определена территориальная подсудность, согласно которой заявление об оспаривании нормативных правовых актов подается в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Здесь уместно отметить, что с учетом сложившейся в судах практики, по которой дела об оспаривании нормативных правовых актов, не отвечающих установленным требованиям по форме (отсутствие регистрации актов, подлежащих такой регистрации, и другие существенные недостатки актов формального характера), рассматриваются в районных судах по правилам гл. 25 ГПК РФ "Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", а не гл. 24 ГПК РФ. Таким образом, возможность рассмотрения в районном суде дел об оспаривании нормативных правовых актов, принятых органом государственной власти (как федеральным органом власти, так и органом государственной власти субъекта РФ) именно в порядке абстрактного нормоконтроля фактически отсутствует.

Поэтому указание на такую возможность в ч. 4 ст. 251 ГПК РФ практически не может быть реализовано.

В судах общей юрисдикции рассматриваются заявления об оспаривании нормативных правовых актов за исключением тех актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, и нормативных правовых актов, проверка которых отнесена федеральным законом к подведомственности арбитражных судов.

Согласно ч. 3 ст. 251 ГПК РФ в судах общей юрисдикции в порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК РФ, не подлежат рассмотрению заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.

Правовым основанием для разграничения компетенции судов общей юрисдикции и компетенции Конституционного Суда РФ являются положения ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

А. обратилась в Верховный Суд РФ с заявлением об оспаривании п. 4 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Определением судьи Верховного Суда РФ от 17 ноября 2004 г. N ГКПИ04-1473 А. отказано в принятии заявления к производству ввиду того, что заявительница оспаривает нормативный правовой акт (федеральный закон), полномочиями по осуществлению нормоконтроля в отношении которого суды общей юрисдикции не наделены. Согласно ч. 2 ст. 125 Конституции РФ дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов разрешаются Конституционным Судом РФ в порядке конституционного судопроизводства. Определение вступило в законную силу.

Как уже отмечалось выше, рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ отнесено п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ к подсудности Верховного Суда РФ.

Исключительная компетенция Конституционного Суда РФ в отношении заявлений об оспаривании указов Президента РФ и актов Правительства РФ, носящих нормативный характер, определяется мотивом оспаривания - несоответствия их Конституции РФ. Если же нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ оспариваются по мотиву несоответствия их лишь федеральному закону, заявления о таком оспаривании подведомственны судам общей юрисдикции и Верховному Суду РФ (как об этом указано выше).

Однако не все Постановления нормативного характера Правительства РФ можно оспаривать в Верховном Суде РФ.

27 января 2004 г. Конституционный Суд РФ издал Постановление N 1-П, которым взаимосвязанные положения п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. ч. 1, 2 и 4 ст. 251, ч. ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ - в части, наделяющей Верховный Суд РФ полномочием рассматривать и разрешать дела о признании недействующими нормативных правовых актов Правительства РФ, признаны не противоречащими Конституции РФ, поскольку эти положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего нормативного регулирования не предполагают разрешения Верховным Судом РФ дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, принятых во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом.

В этом Постановлении Конституционного Суда РФ фактически подтверждена правовая позиция, выраженная в Постановлениях от 16 июня 1998 г. и от 11 апреля 2000 г., заключающаяся в том, что полномочия, в частности, судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных актов уровня ниже федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу (кроме Конституции РФ), должны быть закреплены в федеральном конституционном законе, а не в федеральном законе (сейчас - ГПК РФ).

Вместе с тем в Определении от 8 ноября 2005 г. N 456-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Баяджана Дмитрия Александровича на нарушение его конституционных прав Положением об особенностях порядка исчисления средней заработной платы Конституционный Суд РФ указал на то, что Верховный Суд РФ не вправе разрешать дела об оспаривании нормативных актов Правительства РФ в порядке ст. 27 ГПК РФ только в том случае, когда проверка соответствия акта Правительства РФ федеральному закону невозможна без установления соответствия этого акта Конституции РФ. Никакого указания на то, что в данном случае полномочие Верховного Суда РФ по проверке соответствия нормативных правовых актов Правительства РФ закону должно быть закреплено именно в федеральном конституционном законе, в этом Определении уже не содержится.

Естественно, что вопрос о возможности производства проверки соответствия нормативного правового акта Правительства РФ федеральному закону без установления соответствия этого акта Конституции РФ должен разрешаться судьей по своему усмотрению.

Кроме того, как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 27 января 2004 г. N 1-П, решение суда общей юрисдикции о том, что нормативный акт Правительства РФ противоречит федеральному закону и является недействующим, не только не препятствует соответствующим органам государственной власти в порядке ч. 2 ст. 125 Конституции РФ и ст. ст. 84 и 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности как федерального закона, так и нормативного правового акта Правительства РФ, но и, напротив, обосновывает допустимость обращения в Конституционный Суд РФ, если заявитель вопреки указанному решению считает нормативный акт Правительства РФ действующим; при этом Конституционный Суд РФ - судебная инстанция, окончательно разрешающая такие публично-правовые споры.

В связи с изданием Конституционным Судом РФ приведенного выше Постановления от 27 января 2004 г. N 1-П возник вопрос о компетенции Военной коллегии по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов, изданных Правительством РФ также в порядке делегированного федеральным законом правового регулирования, поскольку Военная коллегия находится в составе Верховного Суда РФ и, рассматривая дела в качестве суда первой инстанции, представляет собой собственно Верховный Суд РФ.

Федеральный законодатель Федеральным конституционным законом "О военных судах Российской Федерации" без каких-либо исключений уполномочил Военную коллегию Верховного Суда РФ рассматривать в первой инстанции дела об оспаривании любых нормативных актов Правительства РФ, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы (п. 1 ч. 3 ст. 9 Закона о военных судах).

Представляется, что военнослужащие, граждане, проходящие военные сборы, права, свободы и охраняемые законом интересы которых затрагиваются нормативным актом Правительства РФ, вправе оспорить этот акт в Верховном Суде РФ (в Военную коллегию) по первой инстанции, если такая проверка возможна без установления соответствия этого акта Конституции РФ (с учетом мотивов, изложенных в приведенном выше Определении Конституционного Суда РФ от 8 ноября 2005 г. N 456-О).

Следует заметить, что приведенная выше категория дел составляла значительную часть всех дел по нормоконтролю, рассматривавшихся Верховным Судом РФ по первой инстанции, при этом в отдельные годы Верховный Суд РФ удовлетворял более 20% заявлений граждан и организаций, оспаривавших акты Правительства РФ.

Также в Верховном Суде РФ подлежат рассмотрению и дела по оспариванию (на предмет соответствия федеральному закону либо указу Президента РФ) нормативных правовых актов Правительства РФ, изданных хотя и во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, но содержащих нормы, основанные на фактических данных.

Так, Верховный Суд РФ принимает к своему производству и рассматривает дела по заявлениям граждан об оспаривании Постановлений Правительства РФ об утверждении перечней населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС (дела N ГКПИ05-634 (КАС05-418), ГКПИ05-978 (КАС05-501) и др.).

В соответствии с Законом РФ в ред. от 18 июня 1992 г. N 3061-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" территории, подвергшиеся радиоактивному загрязнению вследствие указанной катастрофы, подразделяются в зависимости от уровня плотности радиоактивного загрязнения почвы цезием-137, измеряемой в единицах кюри на квадратный километр (Ки/кв. км) на следующие зоны: зона отчуждения; зона отселения; зона проживания с правом на отселение; зона проживания с льготным социально-экономическим статусом.

Границы этих зон и перечень населенных пунктов, находящихся в них, устанавливаются в зависимости от изменения радиационной обстановки и пересматриваются Правительством РФ не реже чем раз в пять лет (ст. 7 приведенного выше Закона РФ).

При утверждении очередного перечня населенных пунктов по соответствующим зонам на основании проводимых исследований и измерений плотности радиоактивного загрязнения почвы цезием-137 населенные пункты могут переводиться из одних зон в другие (с меньшей плотностью радиоактивного загрязнения почвы) либо вообще исключаться из зоны проживания с льготным социально-экономическим статусом с утратой проживающими в этих населенных пунктах льгот.

Полагая, что исключение населенного пункта, в котором проживают граждане, из соответствующей зоны произведено Правительством РФ необоснованно, такие граждане обращаются в Верховный Суд РФ с заявлениями об оспаривании Постановлений Правительства РФ об утверждении новых перечней. Предметом судебного исследования по таким делам является соответствие включения населенных пунктов в определенную зону или исключения их из зон вообще фактическим сведениям о радиоактивном загрязнении территорий населенных пунктов.

Совершенно очевидно, что такие Постановления Правительства РФ хотя и издаются во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, однако могут быть оспорены именно в Верховном Суде РФ, поскольку Конституционный Суд РФ в силу своих полномочий не устанавливает и не исследует фактические обстоятельства при осуществлении конституционного судопроизводства (ч. ч. 3 и 4 ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

С точки зрения исполнения приведенного Постановления Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. возник еще один вопрос - о подсудности и подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, изданных также во исполнение полномочий, возложенных на Президента РФ непосредственно федеральным законом.

Фактически признавая не соответствующим Конституции РФ положения федерального процессуального закона об отнесении к подсудности Верховного Суда РФ дел об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, принятых во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, Конституционный Суд РФ обосновал свое Постановление тем, что проверка соответствия такого нормативного акта федеральному закону невозможна без установления соответствия этих актов Конституции РФ, в частности с точки зрения закрепленных ею разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти. Поскольку в силу п. "а" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ проверка конституционности нормативных актов Правительства РФ возложена на Конституционный Суд РФ, последний пришел к выводу о том, что Верховный Суд РФ не вправе разрешать дела об оспаривании нормативного акта Правительства РФ (принятого в порядке делегированного регулирования).

Несомненно, что проверка соответствия федеральному закону нормативного правового акта Президента РФ, также невозможна без установления соответствия этих актов (нормативного правового акта Президента РФ и федерального закона) Конституции РФ с учетом юридической силы таких актов Президента РФ и их места в общей системе нормативных правовых актов Российской Федерации.

В своей практике судьи Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ, реализуя сформулированную Конституционным Судом РФ в Постановлении от 27 января 2004 г. правовую позицию, отказывают в принятии заявлений граждан и организаций об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, изданных во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, если проверка этих актов невозможна без установления соответствия их Конституции РФ.

Г. обратилась с заявлением о признании частично недействующим пункта 22.1 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1325. Определением судьи Верховного Суда РФ от 14 декабря 2004 г. заявителю в принятии заявления отказано на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ. Оставляя данное Определение без изменения, Кассационная коллегия в своем Определении от 1 февраля 2005 г. N КАС05-8 указала на правильный вывод судьи о том, что оспариваемый заявителем (в части) нормативный правовой акт Президента РФ издан во исполнение федерального закона. В силу п. 2 ст. 29 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" Президент РФ утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации.

В случаях, когда нормативный акт Президента РФ принят во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, проверка соответствия акта федеральному закону невозможна без установления соответствия такого акта и (или) самого федерального закона Конституции РФ с точки зрения установленных ею разделения властей и разграничения полномочий и компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти. Поскольку в данном случае возникает вопрос не просто о законности нормативного акта Президента РФ, а, по существу, о его конституционности, судебная проверка данного акта может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства.

Такая практика представляется в силу приведенных выше мотивов правильной.

Не все нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан и организаций, отнесенные п. 2 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ к подсудности верховных судов субъектов РФ, могут быть оспорены в судах общей юрисдикции (в областных судах, верховных судах республик, судах автономных округов, автономной области).

Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П по делу о проверке конституционности положений ст. ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ и ст. ст. 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан норма, содержащаяся во взаимосвязанных п. 2 ч. 1 ст. 26, ч. ч. 1, 2 и 4 ст. 251, ч. ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ, наделяющая суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов РФ, признана не соответствующей Конституции РФ в той мере, в какой данная норма допускает разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ.

Поскольку конституции и уставы субъектов РФ определяют конституционный статус субъектов, проверка этих актов согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства.

При этом в резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П предусмотрено, что данная норма (норма, наделяющая прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании конституций и уставов субъектов РФ противоречащими закону), признанная не соответствующей Конституции РФ, по ее конституционно-правовому смыслу в системе действующего законодательства не исключает для Генерального прокурора РФ возможность обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ, конституций республик и уставов субъектов РФ.

Что касается проверки судами общей юрисдикции законов субъектов РФ, то в Постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П Конституционный Суд РФ постановил, что ст. ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ не исключают возможности осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия перечисленных в ст. 125 (п. п. "а" и "б" ч. 2) Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ.

В Постановлении от 11 апреля 2000 г. N 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ Конституционный Суд РФ сделал вывод (постановил): признать не противоречащими Конституции РФ положения абз. 1 и 2 п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и абз. 1 и 3 п. 3 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", поскольку во взаимосвязи с ч. 3 ст. 10, ст. 41, ст. ст. 231 и 239.1 - 239.8 ГПК РСФСР они означают, что на их основании прокурор, осуществляя надзор, обращается в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответствия закона субъекта РФ федеральному закону, а суд, разрешая такого рода дела по правилам, установленным ГПК РСФСР, вправе признавать закон субъекта РФ противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

Нормы Федерального закона, предусматривающие подведомственность судам общей юрисдикции (и одновременно подсудность областным и другим высшим судам субъектов РФ) дел об оспаривании законов субъектов РФ, не признаны противоречащими Конституции РФ, следовательно, дела об оспаривании любых нормативных правовых актов всех органов государственной власти субъектов РФ (за исключением конституций и уставов субъектов РФ) по мотиву несоответствия этих актов федеральному закону подсудны верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области, суду автономного округа и на практике рассматриваются этими судами общей юрисдикции.

Не полежат рассмотрению в судах общей юрисдикции дела об оспаривании нормативных правовых актов, отнесенные федеральными законами к ведению арбитражного суда. В практике некоторых судов при решении вопроса о подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражным судам либо судам общей юрисдикции допускаются ошибки, обусловленные в основном неправильным применением норм АПК РФ, регулирующих подведомственность таких дел арбитражным судам. Так, отказывая в принятии заявлений либо прекращая производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов, хотя и регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, суды часто руководствуются лишь положением ст. 192 АПК РФ, устанавливающей право арбитражных судов разрешать споры о признании недействующими нормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной деятельности. При этом не учитываются нормы п. 1 ст. 29 и п. 3 ст. 191 АПК РФ (являющиеся специальными по отношению к ст. 192 АПК РФ в вопросе о подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов), согласно которым арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Абзацем 1 п. 2 ст. 138 НК РФ к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании нормативных правовых актов налоговых органов организациями и индивидуальными предпринимателями.

Статьей 7.1 Федерального закона от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию" все споры (в том числе и дела по оспариванию нормативных правовых актов), связанные с осуществлением государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, отнесены к подведомственности арбитражного суда.

Пунктом 4 ст. 5 ТмК РФ установлено, что дела об оспаривании нормативных правовых актов федерального министерства, уполномоченного в области таможенного дела, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, подлежат рассмотрению в арбитражном суде в соответствии с законодательством Российской Федерации о судопроизводстве в арбитражных судах.

Статьей 36 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" предусмотрено, что экономические споры и иные дела, связанные с регулированием этим Законом отношений (в том числе дела об оспаривании нормативных правовых актов), подлежат рассмотрению арбитражными судами.

Лишь в этих случаях нормативные правовые акты могут быть обжалованы в арбитражный суд. Во всех остальных случаях дела об оспаривании нормативных правовых актов, в том числе и дела по заявлениям организаций или индивидуальных предпринимателей о признании недействующими (по мотиву противоречия закону) нормативных правовых актов, пусть и регулирующих отношения в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции.

Что касается права прокурора обращаться в суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, то оно обусловлено пределами компетенции прокурора, как это указано в ч. 1 ст. 251 ГПК РФ.

По сравнению с ранее действовавшим ГПК РСФСР, когда прокурор мог обращаться в суд с заявлением о возбуждении любого гражданского дела, на основании действующего ныне ГПК РФ прокурор может обратиться в суд с заявлением по более узкому кругу дел, связанных с защитой публичных интересов, интересов неопределенного круга лиц, а также граждан, которые не могут сами по каким-либо объективным причинам обратиться в суд.

Из содержания ч. 1 ст. 45 ГПК РФ следует, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, что реализуется в виде оспаривания нормативных правовых актов.

С учетом положений ч. 3 ст. 131 ГПК РФ прокурор, обращаясь в суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, обязан указать конкретно, какие права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц нарушены.

Следует отметить, что прокурор вправе оспаривать в суде лишь такие нормативные правовые акты, на которые распространяются его полномочия по осуществлению прокурорского надзора.

Помимо норм ГПК РФ компетенция прокурора регламентирована Федеральным законом в ред. от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации".

Так, в соответствии с п. 2 ст. 1 этого Закона прокуратура РФ осуществляет надзор, в частности, за соответствием законам издаваемых федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления и их должностными лицами нормативных правовых актов.

Предметом прокурорского надзора, согласно ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", является соответствие законам правовых (в том числе и нормативных) актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в п. 2 ст. 1 Закона.

В качестве одного из полномочий прокурора ст. ст. 22, 23 и 28 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" предусматривают право на обращение с требованием о признании нормативных правовых актов (в том числе и нарушающих права человека и гражданина) недействительными (недействующими) в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ, с соблюдением правил подсудности, предусмотренных ст. ст. 24 - 27 ГПК РФ, определяющими подсудность дел по нормоконтролю в зависимости от уровня органа, принявшего оспариваемый заявителем (в том числе и прокурором) нормативный правовой акт. При этом заявление прокурором требования о признании нормативных правовых актов недействующими в интересах Российской Федерации, ее субъектов либо муниципальных образований на подсудность таких дел влиять не может.

Таким образом, нормативные правовые акты, принимаемые органом местного самоуправления, главой муниципального образования, прокурор вправе обжаловать в районный (городской) суд; нормативные правовые акты органов государственной власти и высшего должностного лица субъекта РФ - в суд субъекта РФ и нормативные правовые акты федерального органа государственной власти (федерального министерства, государственного комитета, службы, иного органа исполнительной власти) - в Верховный Суд РФ.

Вместе с тем прокурорский надзор не затрагивает нормативные правовые акты Правительства РФ и указы Президента РФ, следовательно, прокурор не вправе оспаривать их в суде.

В соответствии с ч. 2 ст. 251 ГПК РФ с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция.

В п. 15 приведенного выше Постановления Пленума Верховного Суда РФ разъяснено, что под нарушением компетенции перечисленных в ч. 2 ст. 251 ГПК РФ лиц следует понимать регулирование оспариваемым нормативным правовым актом тех отношений, которые в соответствии с законом должны регламентироваться нормативными правовыми актами, издаваемыми этими лицами; исходя из требований ст. 251 ГПК РФ, в заявлении лиц, перечисленных в ч. 2 этой статьи, должно быть указано, в чем конкретно состоит нарушение их компетенции оспариваемым нормативным правовым актом.

Вместе с тем в п. 16 указанного выше Постановления Пленума Верховного Суда РФ разъяснено, что в силу ст. 133 Конституции РФ одной из гарантий местного самоуправления является право на судебную защиту, в связи с чем органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов по основаниям не только нарушения их компетенции (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ), но также и нарушения оспариваемым нормативным правовым актом других прав местного самоуправления.

Необходимо отметить, что в порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК РФ, могут быть проверены лишь те нормативные правовые акты, которые были официально опубликованы. Такой подход, существующий в судебной практике, вполне обоснован и соответствует как Конституции РФ, так и федеральному закону.

Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Правом на обращение в суд с требованием о признании нормативного акта противоречащим закону наделен ч. 1 ст. 251 ГПК РФ заявитель, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным актом нарушаются его права и свободы.

Так, для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти установлен порядок их принятия, обязательность государственной регистрации этих актов и их официальное опубликование.

В соответствии с п. п. 8 - 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

В порядке, установленном Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763, согласно Указу Президента РФ от 20 марта 2001 г. N 318 подлежат государственной регистрации и официальному опубликованию также акты, издаваемые Пенсионным фондом РФ, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, Фондом социального страхования РФ и Государственной хлебной инспекцией при Правительстве РФ.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" нормативные акты Банка России подлежат официальному опубликованию в официальном издании Банка России - "Вестнике Банка России" и должны быть зарегистрированы в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов государственной исполнительной власти, за исключением нормативных правовых актов, устанавливающих курсы иностранных валют по отношению к рублю, изменение процентных ставок, размер резервных требований, размеры обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп, прямые количественные ограничения, правила бухгалтерского учета и отчетности для Банка России и порядок обеспечения функционирования системы Банка России.

Поскольку Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ и Государственная хлебная инспекция при Правительстве РФ не являются органами государственной власти, судебное оспаривание нормативных правовых актов, принимаемых этими организациями, может быть осуществлено лишь в районном суде.

Несмотря на то что названные организации не относятся к органам государственной власти, дела об оспаривании издаваемых ими нормативных правовых актов подлежат рассмотрению в порядке нормоконтроля (гл. 24 ГПК РФ) как дела о признании недействующими нормативных правовых актов, изданных должностными лицами, поскольку понятие должностного лица в данном случае шире понятия должностного лица органа государственной власти либо органа местного самоуправления.

Что касается нормативных правовых актов, издаваемых Центральным банком РФ (также не являющимся органом государственной власти), то дела по заявлениям об оспаривании этих актов рассматриваются в порядке гл. 24 ГПК РФ Верховным Судом РФ (дела N ГКПИ05-1196 (КАС05-603), ГКПИ05-772 (КАС05-471), ГКПИ05-342 (КАС05-322) и др.). Такая практика Верховного Суда РФ представляется правильной, учитывая особо важный статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка РФ, определенные Конституцией РФ, Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и другими федеральными законами. Так, в соответствии со ст. 75 Конституции РФ и ст. 1 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" функции и полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а нормативные акты Банка России, издаваемые по вопросам, отнесенным к его компетенции, согласно ст. 7 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.

Осуществляет Верховный Суд РФ и нормоконтроль в отношении нормативных правовых актов, издаваемых Генеральным прокурором РФ и Генеральным директором Судебного департамента при Верховном Суде РФ. И данную практику следует признать правильной, учитывая положение, занимаемое этими ведомствами, и их полномочия. Так, нормы, регламентирующие основные принципы деятельности прокуроров и порядка их назначения, содержатся в ст. 129 Конституции РФ, включенной в гл. 7 "Судебная власть".

Нормативные акты Судебного департамента при Верховном Суде РФ, регламентируя, в частности, организацию работы судов, могут существенно затрагивать права и свободы граждан.

Порядок официального опубликования законов и других нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ предусматривается соответствующими законами субъектов.

Так, в соответствии со ст. 21 Закона г. Москвы "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы" эти акты подлежат опубликованию в официальном издании Московской городской Думы "Ведомости Московской городской Думы", а законы города Москвы, кроме того, - в официальных изданиях правительства Москвы. Статусом официального могут наделяться и другие издания, публикующие законы города Москвы и постановления Московской городской Думы в порядке, установленном законом г. Москвы; датой официального опубликования закона г. Москвы, постановления Московской городской Думы является день первого опубликования его полного текста в средствах массовой информации, указанных выше.

В соответствии с ч. ч. 7 и 8 ст. 21 Закона г. Москвы "О правительстве Москвы" постановления правительства Москвы, за исключением содержащих сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их подписания, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно; датой официального опубликования постановления правительства Москвы считается дата первой публикации его полного текста в официальных изданиях органов исполнительной власти г. Москвы.

Согласно ст. 17 Закона г. Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве" нормативные правовые акты органов местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

В Калужской области, например, действует единый Закон Калужской области "О нормативных правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления Калужской области", предусматривающий порядок официального опубликования нормативных правовых актов Законодательного Собрания Калужской области, представительных органов местного самоуправления, а также нормативных правовых актов министерств Калужской области, администрации губернатора Калужской области и иных исполнительных органов государственной власти Калужской области. Этот же Закон предусматривает необходимость государственной регистрации нормативных правовых актов государственных органов исполнительной власти Калужской области, а также правовые последствия действия таких актов, не прошедших государственную регистрацию, а также зарегистрированных, но не опубликованных в установленном порядке (аналогичные последствиям, предусмотренным п. 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 в отношении нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти).

Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 с последующими изменениями и дополнениями утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, содержащие требования, которым должны соответствовать издаваемые федеральными органами исполнительной власти акты.

Наиболее существенные из этих требований: нормативные правовые акты должны издаваться в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается; структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты; нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности.

В субъектах РФ также приняты акты, содержащие требования к нормативным правовым актам.

В соответствии, например, с Законом г. Москвы от 14 декабря 2001 г. N 70 "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы" закон города Москвы подписывается и обнародуется мэром Москвы в 14-дневный срок со дня получения закона.

Закон г. Москвы от 26 февраля 1997 г. N 5 "О правительстве Москвы" предусматривает, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений правительства Москвы; постановления правительства Москвы, носящие нормативный характер, подписываются мэром Москвы или лицом, его замещающим.

Согласно сложившейся практике заявления об оспаривании нормативных правовых актов, не отвечающих изложенным формальным требованиям (при отсутствии официального опубликования (обнародования); при отсутствии государственной регистрации актов, подлежащих такой регистрации; в случае издания актов в виде писем, телеграмм и других форм, не предусмотренных для такого издания; в случае издания нормативных правовых актов структурными подразделениями и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти либо структурными подразделениями органов власти субъектов РФ; в случае подписания нормативных правовых актов должностными лицами органов государственной власти, не наделенными такими полномочиями) возвращаются заявителям на основании п. 2 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ по мотиву неподсудности дела данному суду (Верховному Суду РФ - в отношении актов федеральных органов власти; областному и равным ему судам - в отношении актов органов государственной власти субъектов РФ).

Такая практика представляется правильной, поскольку если правовой акт не отвечает изложенным требованиям как по содержанию (не создает правила поведения для неопределенного круга лиц, рассчитан на однократное применение), так и по форме, порядку принятия, опубликования и введения в действие, то такой правовой акт не может в принципе признаваться нормативным и применяться для регулирования соответствующих правоотношений. А поскольку акт, не соответствующий предъявляемым к нему требованиям (по форме), не является нормативным правовым актом, следовательно, оспаривание его по правилам гл. 24 ГПК РФ (производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части) осуществлено быть не может.

Возвращая такое заявление по мотиву неподсудности суду, рассматривающему дела об оспаривании нормативных правовых актов соответствующих органов государственной власти (федеральных или субъектов РФ), судья должен в силу ч. 2 ст. 135 ГПК РФ указать, что заявителю следует обратиться в районный суд, а само дело подлежит рассмотрению в порядке гл. 25 ГПК РФ "Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих".

3. обратился в Верховный Суд РФ с заявлением о признании недействующим Приказа министра юстиции РФ от 22 августа 2002 г. N 229 "Об установлении должностных окладов...". Определением судьи Верховного Суда РФ от 4 марта 2005 г. заявление было возвращено в связи с его неподсудностью Верховному Суду РФ (п. 2 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ). Кассационная коллегия согласилась с выводом суда первой инстанции о том, что заявителем оспаривается Приказ министра юстиции РФ, не прошедший государственную регистрацию в Минюсте России и официально не опубликованный для всеобщего сведения, и потому такой Приказ не может быть отнесен к изданным в установленном порядке нормативным актам органов государственной власти. При таких обстоятельствах оспаривание приказа может осуществляться по правилам гл. 25 ГПК РФ в районном суде.

Согласно ч. 5 ст. 251 ГПК РФ заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 131 ГПК РФ, и содержать дополнительно данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия; указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью.

В заявлении должны быть приведены положения закона либо другого нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу по отношению к оспариваемому акту и на соответствие которых (по мнению заявителя) суду надлежит проверить оспариваемый акт или отдельные его нормы. Без этого требования к заявителю невозможно определить на стадии решения вопроса о принятии заявления, затрагиваются ли оспариваемым правовым актом права, свободы и законные интересы заявителя. Выяснение же последнего обстоятельства имеет правовое значение, поскольку в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ судья должен отказать в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта, который не затрагивает права, свободы или законные интересы заявителя.

Если оспариваемый нормативный правовой акт был опубликован, к заявлению о его оспаривании должна быть приобщена копия текста данного нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт (ч. 6 ст. 251 ГПК РФ).

В ч. 7 ст. 251 ГПК РФ содержится указание о том, что подача в суд заявления об оспаривании нормативного правового акта не прекращает действия оспариваемого правового акта. Более того, и суд не вправе приостанавливать его действие при принятии заявления. Это определенно следует из того, что в гл. 25 ГПК РФ "Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" судье (суду) предоставлено право приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда (ч. 4 ст. 254 ГПК РФ), в то время как рассматриваемая гл. 24 ГПК РФ не содержит положения, которое бы позволяло суду приостанавливать действие оспариваемого нормативного правового акта до вступления в законную силу решения суда.

Такой вывод следует также с учетом того, что согласно ст. 139 ГПК РФ обеспечение иска допускается во всяком положении дела, если непринятие мер по обеспечению иска может затруднить или сделать невозможным исполнение решения суда. Никаких затруднений в исполнении, а тем более невозможности исполнения судебного решения о признании недействующим оспоренного нормативного правового акта возникнуть на практике не может, исходя из характера самого предмета обжалования.

В соответствии с ч. 8 ст. 251 ГПК РФ судья отказывает в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, по основаниям, указанным в заявлении.

Как уже отмечалось выше, нормативный правовой акт рассчитан на применение в отношении неопределенного круга лиц. Поэтому, оспаривая в суде такой акт, конкретный заявитель, интересы которого затрагиваются этим актом, автоматически одновременно выступает и от имени неопределенного круга лиц.

Учитывая эту особенность, суды еще до введения в действие нового ГПК РФ отказывали гражданам в принятии заявлений об оспаривании нормативного правового акта, если по имевшему место ранее аналогичному обращению другого гражданина судом принято решение, которое вступило в законную силу, и это при том, что правовым основанием была лишь норма п. 3 ч. 2 ст. 129 ГПК РСФСР об отказе в принятии заявления.

При этом совершенно обоснованно суд признавал "той же стороной" заявителя (другое конкретное физическое лицо), который обращается с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, ранее оспариваемого другим физическим лицом с принятием по делу судебного решения.

В. обратилась с заявлением о признании п. 6 Постановления Правительства РФ N 1182 от 18 ноября 1997 г. "О проведении мероприятий в связи с изменением нарицательной стоимости российских денежных знаков и масштаба цен". Определением судьи Верховного Суда РФ от 16 апреля 2001 г. заявительнице было отказано в принятии заявления по п. 3 ст. 129 ГПК РСФСР в связи с тем, что решением Верховного Суда РФ от 21 апреля 1998 г., вступившим в законную силу, оспариваемое Постановление Правительства РФ уже было проверено и в признании его незаконным отказано. Кассационная коллегия своим Определением от 31 мая 2001 г. N КАС01-199 оставила данное Определение без изменения, указав, что обжалуемое Постановление имеет публично-правовой характер, заявитель по рассмотренному делу выступал от имени всех граждан и юридических лиц, чьи интересы были затронуты обжалуемым нормативным правовым актом, предмет и основание (противоречие закону) спора в обоих случаях одни и те же. При таких обстоятельствах оснований для повторного рассмотрения дела по жалобе на тот же самый нормативный акт не имеется.

В приведенном выше положении ч. 8 ст. 251 ГПК РФ фактически узаконена сложившаяся судебная практика и в отличие от условий для отказа в принятии искового заявления по мотиву наличия вступившего в законную силу решения суда, изложенных в п. 2 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, в рассматриваемой норме ГПК РФ (ч. 8 ст. 251) не содержится указания на наличие тех же сторон в споре как по делу, по которому вынесено и вступило в законную силу решение суда, так и по вновь подаваемому заявлению об оспаривании того же нормативного правового акта.

Такое положение полностью соответствует и ч. 3 ст. 246 ГПК РФ, предусматривающей, что при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.

Отсюда следует, что при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта суд обязан проверить законность (в том числе соответствие оспоренного акта иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу) оспариваемого акта или его части в полном объеме независимо от оснований, указанных в заявлении.

Поэтому заявителю, оспаривающему нормативный правовой акт либо его часть, должно быть отказано в приеме заявления, если имеется вступившее в силу решение суда, которым проверена законность вновь оспариваемого акта или части его независимо от оснований, приводимых им в обоснование заявленных требований.

Вместе с тем такое лицо (не участвовавшее в деле) на основании ч. 1 ст. 376 ГПК РФ вправе обжаловать в порядке надзора решение суда по делу о признании нормативного правового акта недействующим, если актом, ранее являвшимся предметом судебного разбирательства, регулируются правоотношения с участием этого лица, считающего, что указанным судебным решением нарушаются его права и законные интересы.

Также еще до введения в действие нового ГПК РФ в судах общей юрисдикции судьи принимали к рассмотрению заявления об оспаривании лишь действующих нормативных правовых актов, поскольку только такие акты в течение всего срока их действия могут являться основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей и могут, в принципе, повлечь какие-либо нарушения охраняемых законом прав и свобод граждан. В принятии же к рассмотрению заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, утративших силу, судьи обоснованно отказывают, поскольку такие акты сами по себе уже не могут создавать угрозу для прав, свобод и законных интересов граждан либо служить основанием для возникновения гражданских правоотношений.

Тем более что, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в ряде Постановлений, принятых как до введения в действие нового ГПК РФ, так и после введения его в действие (Постановление от 16 июня 1998 г. N 19-П, Постановление от 11 апреля 2000 г. N 6-П, Постановление от 18 июля 2003 г. N 13-П, Постановление от 27 января 2004 г. N 1-П), суды общей юрисдикции вправе при установлении противоречия оспоренного нормативного правового акта закону признать его (оспоренный акт) недействующим, то есть не подлежащим применению с момента вступления решения суда в законную силу. Таким образом, суд своим решением в приведенном случае прекращает действие оспоренного акта, лишает его юридической силы.

В связи с этим сама по себе отмена оспариваемого нормативного правового акта, произведенная соответствующим полномочным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, приводит к тем же последствиям, достигает той же цели (лишение акта юридической силы), что и признание такого акта недействующим в результате принятого судом решения.

По изложенным мотивам логичным выглядит непринятие судьями к производству заявления об оспаривании нормативных правовых актов, хотя и изданных с соблюдением всех требований, установленных действующим законодательством, но еще не вступивших в силу ко времени их оспаривания, поскольку в этот период (до введения в действие) оспариваемый акт также еще не может служить основанием для возникновения гражданских правоотношений и повлечь нарушение прав, свобод и законных интересов граждан.

В приведенных случаях нельзя говорить и о нарушении конституционного права гражданина на судебную защиту его прав и свобод, предусмотренного ст. 46 Конституции РФ, поскольку, в частности, в случае если в результате применения нормативного правового акта, утратившего силу ко времени обращения в суд об оспаривании акта либо ко времени разрешения спора в суде, были нарушены права и свободы гражданина, он вправе ставить вопрос о судебной защите этих прав и свобод иными предусмотренными ст. 12 ГК РФ способами, например обратиться в суд о защите своего субъективного права, поставив при этом в соответствии со ст. 120 Конституции РФ вопрос о неприменении к возникшему конкретному спору нормативного правового акта по мотиву несоответствия его закону.

Н. обратился с заявлением о признании недействующим и не подлежащим применению абз. 3 п. 3 Подпрограммы, входящей в состав Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 гг., утвержденной Постановлением Правительства РФ от 16 октября 2002 г. N 760. Судом было установлено, что оспариваемый акт в связи с принятием Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2004 г. N 866, фактически утратил силу и не действует. Определением судьи Верховного Суда РФ от 25 января 2005 г. производство по делу прекращено на основании ст. 220 ГПК РФ. Кассационная коллегия согласилась с доводами суда первой инстанции, указав, что правовые акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей уже не являются и, следовательно, каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод физических и юридических лиц повлечь не могут (дело N КАС05-82).

Приведенной практике судов общей юрисдикции соответствует и правовая позиция Конституционного Суда РФ.

Так, обосновывая возможность судебной проверки нормативного акта Правительства РФ, изданного во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом лишь в порядке конституционного судопроизводства, Конституционный Суд РФ при этом отмечал, что невозможность судебной проверки такого нормативного правового акта Правительства РФ в Верховном Суде РФ (суде общей юрисдикции) не означает, что тем самым ограничивается гарантированное каждому право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ), поскольку существует возможность обжаловать в суде решения и действия (бездействие), основанные на нормативном акте Правительства РФ, нарушающем права и свободы заявителя и не соответствующем федеральному закону; кроме того, суд, принимая решение в соответствии с законом, как того требует ст. 120 Конституции РФ, вправе признать решения и действия (бездействие) органов публичной власти и должностных лиц незаконными (Постановление от 27 января 2004 г. N 1-П).

Определенная непоследовательность Конституционного Суда РФ в соблюдении изложенной правовой позиции просматривается при вынесении им Определения от 12 мая 2005 г. N 244-О о признании не подлежащей дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда РФ жалобы граждан Вихровой Л.А., Каревой Е.И. и Масловой В.Н. на нарушение их конституционных прав п. 1 ч. 1 ст. 134, ст. ст. 220 и 253 ГПК РФ.

Свой вывод о том, что суд (суд общей юрисдикции) не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым актом прав и свобод заявителя, Конституционный Суд РФ мотивировал также и тем, что прекращение производства по делу о признании недействующим нормативного правового акта на основании одного лишь факта утраты им юридической силы якобы фактически приводило бы к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод, с нарушением которых он связывает свое обращение в суд, и не отвечало бы имеющей место в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, публичной потребности в разрешении спора о законности оспариваемого нормативного акта по существу.

Таким образом, в одном случае при вынесении Постановления от 27 января 2004 г. N 1-П фактический запрет для граждан оспорить в Верховном Суде РФ нормативный правовой акт Правительства РФ, принятый в порядке делегирования регулирования правоотношений, Конституционный Суд РФ объяснял наличием у граждан возможности использовать иной (помимо оспаривания акта) способ защиты гражданских прав, а в другом - вывод о неправомерности прекращения судом производства по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, - наоборот, мотивировал в Определении от 12 мая 2005 г. N 244-О тем, что такое прекращение производства приводило бы к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод.

Хотя и в последнем случае заявитель также не лишен возможности оспорить в суде конкретные решения и действия (бездействие), основанные на оспариваемом, утратившем впоследствии юридическую силу нормативном правовом акте, нарушившем в период своего действия права и свободы заявителя.

В приведенном Определении Конституционный Суд РФ сослался также на то, что в отличие от признания нормативного правового акта недействующим в судебном порядке утрата оспариваемым актом силы в результате признания его таковым органом, издавшим этот акт, не является основанием для восстановления нарушенных прав заинтересованного лица (ст. 13 ГК РФ), однако следует отметить, что прекращение производства по делу в рассматриваемом случае не является и препятствием к восстановлению в судебном порядке прав и свобод гражданина, нарушенных в результате применения этого нормативного правового акта, не соответствовавшего на период его действия федеральному закону. Такая возможность предусмотрена, в частности, ст. 120 Конституции РФ, как об этом совершенно правильно сказано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. N 1-П.

Неубедительным представляется и обоснование в указанном Определении Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. N 244-О различий для прав и свобод заявителя в последствиях прекращения производства по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления и последствиях отказа в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа, его издавшего, утратившим юридическую силу до обращения гражданина в суд с соответствующим заявлением.

С учетом изложенных мотивов, а также того обстоятельства, что Постановление Конституционного Суда РФ имеет большую юридическую силу (и принимается при рассмотрении дела по существу) по сравнению с его Определением, в частности Определением от 12 мая 2005 г. N 244-О о признании жалобы заявителей не подлежащей дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда РФ, суды придерживаются мнения, что заявление гражданина об оспаривании нормативного правового акта, признанного утратившим силу по решению органа, его издавшего, не подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции по существу, независимо от того, до подачи в суд соответствующего заявления оспариваемый акт утратил силу либо такая утрата силы акта имела место после обращения гражданина в суд об оспаривании этого нормативного правового акта, а также независимо от того, были в период действия этого акта нарушены права и свободы заявителей или нет.

При этом суды, отказывая в принятии таких заявлений либо прекращая производство по делу в связи с утратой оспоренным актом силы, обоснованно указывают на то, что по смыслу ст. 253 ГПК РФ предметом судебного обжалования могут выступать лишь такие нормативные правовые акты, которые на время рассмотрения заявленных требований по существу являются действующими и влекущими нарушение прав и свобод граждан; правовые акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения прав и обязанностей не являются и каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод физических и юридических лиц повлечь не могут.

Суды (судьи) также обоснованно указывают в определениях об отказе в принятии подобных заявлений и определениях о прекращении производства на наличие у заявителей права требовать судебной защиты нарушенных в результате применения оспариваемого акта прав и свобод иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ.

Кроме того, определенные затруднения возникнут у суда, если дело об оспаривании утраченного силу нормативного правового акта будет разрешено по существу с вынесением решения.

По смыслу ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный акт, не действовавший уже ко времени разрешения спора, не противоречил федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, должен принять решение об отказе в удовлетворении заявленного требования, т.е. отказать в прекращении действия этого акта.

В случае же, если суд установит противоречие между оспариваемым актом (утратившим силу) и федеральным законом или другим нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, он должен будет по смыслу ч. 2 ст. 253 ГПК РФ признать такой нормативный правовой акт недействующим полностью или в части. Но ведь данный акт к этому времени утратил юридическую силу, т.е. уже не действует. Практика судебного нормоконтроля показывает, что в абсолютном большинстве случаев суды, удовлетворяя заявление об оспаривании нормативного правового акта, признают его недействующим со дня вступления в законную силу решения суда, а не с какого-либо иного момента.

Статья 252 ГПК РФ, устанавливая порядок рассмотрения дел по заявлениям об оспаривании нормативных правовых актов, предписывает, что лица, обратившиеся в суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, принявшие оспариваемые нормативные правовые акты, должны извещаться о времени и месте судебного заседания.

Данная норма закона никаких особенностей по сравнению со ст. 113 ГПК РФ, предусматривающей обязанность суда извещать о времени и месте судебного заседания лиц, участвующих в деле, рассматриваемом в исковом порядке, не содержит, так как лица, обратившиеся в суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, издавшие оспариваемые акты, являются также участвующими в деле лицами.

Указание в рассматриваемой статье ГПК РФ на то, что заявление об оспаривании нормативных правовых актов рассматривается с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, издавших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора, не исключает рассмотрение судом дела в отсутствие заявителя и заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания. Вопрос о возможности рассмотрения дела в отсутствие этих лиц решает суд с учетом обстоятельств дела и мнения явившихся в судебное заседание лиц, участвующих в деле.

Вместе с тем в соответствии с ч. 4 ст. 246 ГПК РФ суд, придя к выводу о том, что в отсутствие представителей органа государственной власти, органа местного самоуправления либо должностного лица, издавших оспоренный акт, невозможно либо затруднительно рассмотреть дело, может признать обязательной явку в судебное заседание названных представителей заинтересованных лиц, а в случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу.

Таким образом, просьбу заинтересованного лица, обращенную к суду, о рассмотрении дела в его отсутствие суд не обязан удовлетворить, в отличие от просьбы, исходящей от оспаривающего нормативный правовой акт заявителя, явка которого в суд не может быть признана обязательной, как и явка сторон в исковом производстве.

Участие прокурора в рассмотрении судом дел об оспаривании нормативных правовых актов возможно в двух формах.

1. В качестве лица, обратившегося в пределах предоставленной ему законом компетенции в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону. Процессуальные права и обязанности прокурора в таком случае ничем не отличаются от прав и обязанностей любого другого заявителя по данной категории дел.

Следовательно, в рассматриваемом случае прокурор, выступая в процессе, дает объяснения, но не дает заключения по делу, а в прениях прокурор выступает первым. Не дает заключение по делу в этом случае прокурор также в суде кассационной инстанции и надзорной инстанции.

2. Если прокурор не является заявителем, а вступает в процесс по делу о признании нормативного правового акта недействующим в силу ч. 2 ст. 252 ГПК РФ, он, ознакомившись с материалами дела, участвует в судебном заседании и дает лишь заключение после исследования судом всех доказательств по делу (перед прениями заявителя и заинтересованных лиц).

Неявка прокурора в судебное заседание при условии надлежащего извещения о времени и месте заседания суда не является препятствием к рассмотрению дела в его отсутствие.

Статьей 252 ГПК РФ установлен месячный срок рассмотрения заявления об оспаривании нормативного правового акта, исчисляемый со дня подачи заявления. В случае если в соответствии со ст. 136 ГПК РФ определением судьи заявление было оставлено без движения и в предоставленный заявителю срок недостатки будут исправлены, то этот срок должен учитываться при исчислении общего срока рассмотрения дела судом. Такой вывод следует из ч. 2 ст. 136 ГПК РФ, согласно которой заявление считается поданным в день первоначального представления его в суд в случае, если заявитель в установленный срок выполнит указания судьи, перечисленные в определении.

В соответствии с ч. 3 ст. 252 ГПК РФ отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу, а признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно.

В отличие от искового производства роль суда при осуществлении нормоконтроля более активна, что вызвано специфическим характером самих дел об оспаривании нормативных правовых актов, неравноправным положением заявителя и заинтересованных в деле лиц, обусловленным властно-подчиненными отношениями между ними.

Поэтому законодатель и установил приведенные выше ограничения в реализации сторонами (заявителем и заинтересованным в деле лицом) принципа диспозитивности, заключающиеся в том, что в абсолютном большинстве случаев сам по себе отказ заявителя от заявленных требований по оспариванию нормативного правового акта не является основанием для прекращения производства по делу, а признание требования заинтересованным в деле лицом само по себе не является основанием для удовлетворения этого требования.

Такие ограничения в правах и обязанностях заявителя и заинтересованного в деле лица в процессе судебного нормоконтроля согласуются и с общим для всех категорий дел, возникающих из публичных правоотношений, положением ч. 3 ст. 246 ГПК РФ, согласно которому при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.

Вместе с тем ч. 3 ст. 252 ГПК РФ не содержит абсолютного запрета на прекращение судом производства по делу во всех случаях отказа лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, от заявленного требования. С учетом особенностей дела (причин, повлиявших на намерение заявителя обратиться в суд с требованием о признании недействующим акта и отказаться в процессе судебного заседания от заявленного требования, характера оспариваемого акта и др.) суд приведенной нормой закона не лишен возможности прекратить производство по делу и в связи с отказом заявителя от требования, что должно являться исключением из общего правила. Причины этого суду следует изложить в своем определении о прекращении производства по делу.

По делу о нормоконтроле решение об удовлетворении заявленного требования не может быть основано лишь на одном факте признания требования заявителя заинтересованным в деле лицом. Суд должен проверить соответствие оспоренного акта закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и лишь в случае противоречия вправе принять решение о прекращении юридической силы акта. Само же признание заинтересованным лицом требования заявителя в таком случае может служить суду дополнительным аргументом для вывода о незаконности оспоренного акта.

Решение по делу об оспаривании нормативного правового акта должно выноситься с соблюдением порядка и требований, предусмотренных для решений по делам искового производства (ст. ст. 194 - 199 ГПК РФ).

Кроме того, ст. 253 ГПК РФ установлены особенные требования к решению суда по делам судебного нормоконтроля и правовые последствия принятого по такому делу судебного решения об удовлетворении заявленного требования.

В ч. ч. 1 и 2 ст. 253 ГПК РФ указано, что, признав оспариваемый нормативный правовой акт не противоречащим федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления; если же судом будет установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспоренный акт признается недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Проверка соответствия конкретного положения оспоренного нормативного правового акта по существу федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, должна начинаться с правильного толкования (уяснения смысла, значения) как самого оспоренного положения акта, так и нормы федерального закона или иного нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, на соответствие которым суд проводит проверку. Практика судебного нормоконтроля свидетельствует о том, что ошибочные решения судов в таких случаях чаще всего обусловлены именно неправильным толкованием.

Иногда в судебной практике возникают ситуации, когда обнаруживается соответствие оспоренного акта иному, имеющему большую юридическую силу акту, и вместе с тем несоответствие оспоренной нормы - федеральному закону.

Судьи неоднозначно подходят к разрешению такой ситуации. Некоторые ограничиваются проверкой оспоренного акта на соответствие его иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в приведенном выше случае отказывают в удовлетворении заявленного требования.

Такая практика представляется неправильной.

Так, гражданин Т. оспорил абз. 2 подп. "а" п. 25 Временных критериев определения степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, утвержденных Постановлением Министерства труда и социального развития РФ от 18 июля 2001 г. N 56, предусматривавший, что 60% утраты профессиональной трудоспособности устанавливается, если пострадавший утратил профессию и может выполнять легкие неквалифицированные виды труда.

Признавая данное положение незаконным (недействующим), Верховный Суд РФ указал в решении на противоречие этого положения акта абз. 17 и 18 ст. 3 Федерального закона "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний": согласно этим нормам закона под профессиональной трудоспособностью понимается способность человека к выполнению работы определенной квалификации, объема и качества, а под степенью утраты профессиональной трудоспособности - выраженное в процентах стойкое снижение способности застрахованного осуществлять профессиональную деятельность до наступления страхового случая.

Поскольку оспоренное положение акта в отличие от приведенной нормы федерального закона позволяет учитывать при определении степени утраты профессиональной трудоспособности пострадавшего, утратившего профессию, способность выполнения им легких неквалифицированных видов труда, Верховный Суд РФ вполне правомерно удовлетворил заявленное требование.

При разрешении спора Верховный Суд РФ обоснованно отверг довод представителя заинтересованного лица о соответствии оспоренного положения акта п. 14 Правил установления степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16 октября 2000 г. N 789 (данный пункт Правил предусматривает возможность установления пострадавшему 100% утраты профессиональной трудоспособности лишь "при наличии абсолютных противопоказаний для выполнения любых видов профессиональной деятельности, даже в специально созданных условиях").

Такая позиция суда обусловлена положением ч. 2 ст. 11 ГПК РФ, предусматривающей, что суд, установив при разрешении гражданского дела несоответствие нормативного правового акта акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы второго. В рассматриваемом случае при осуществлении нормоконтроля Верховный Суд РФ обоснованно применил норму федерального закона, имеющего большую юридическую силу как в отношении оспоренного нормативного правового акта, так и в отношении нормативного правового акта Правительства РФ.

Если же при разрешении спора будет установлено, что оспоренный нормативный правовой акт противоречит (не соответствует) федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает такой акт незаконным (недействующим), т.е. прекращает юридическую силу акта, восстанавливая тем самым нарушенное право либо законные интересы заявителя и других неопределенного круга лиц.

Часть 2 ст. 253 ГПК РФ не указывает момент, с которого прекращается действие признанного незаконным нормативного правового акта. В абсолютном большинстве случаев суды признают акт недействующим (прекращают его действие) со дня вступления судебного решения в законную силу. Прекращение действия признанного судом незаконным акта в более ранний срок имеет место на практике в тех случаях, когда незаконность нормативного правового акта заключается не в противоречии его федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а в формальных нарушениях порядка издания этого акта, компетенции органа государственной власти, органа местного самоуправления и должностного лица, а также порядка опубликования и регистрации акта.

В п. 17 Постановления от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что время, с которого нормативный правовой акт признается недействующим, должно быть указано в резолютивной части решения, а в случае признания нормативного правового акта недействующим не со дня его принятия, а с иного времени (например, со дня вступления решения в законную силу), это обосновывается в мотивировочной части решения.

Однако совершенно очевидно, что в случае признания нормативного правового акта недействующим со дня его принятия вопреки обычной практике суд тем более должен изложить мотивы такого решения.

Как следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. N 1-П, в нормативные правовые акты, которые могут быть проверены в конституционном судопроизводстве (к таким актам относятся нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ), противоречащие федеральному закону, могут признаваться недействующими лишь со дня вступления решения суда в законную силу.

В соответствии с ч. 3 ст. 253 ГПК РФ решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным ст. 209, и влечет утрату силы этим актом или его частью, а также другими нормативными правовыми актами, основанными на признанном недействующим акте или воспроизводящими его содержание.

Решение суда о признании недействующим нормативного правового акта или части его уже делает невозможным их применение со дня признания, для чего ч. 3 ст. 253 ГПК РФ специально предусматривает, что решение о признании нормативного правового акта или его части недействующими или сообщение о таком решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован акт.

Однако, несмотря на это, на практике органы государственной власти, органы местного самоуправления и должностные лица, издавшие акты, признанные судом недействующими, как правило, своими дополнительными актами приводят их в соответствие с федеральным законом либо с иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. Объективная необходимость в таких действиях органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц особенно возникает тогда, когда признанное судом недействующим оспоренное положение нормативного правового акта использовано либо взято за основу другими субъектами нормотворческого процесса при принятии ими других нормативных правовых актов, которые сами по себе предметом судебного разбирательства не являлись.

В Законе же данный вопрос получил отражение лишь относительно актов, изданных органами местного самоуправления.

Так, в соответствии с ч. 3 ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший (издавший) нормативный правовой акт, который признан судом противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить данный акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение 10 дней со дня вступления решения в силу.

Содержащимся в ч. 4 ст. 253 ГПК РФ положением предусмотрено, что решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Органы государственной власти, органы местного самоуправления и должностные лица, чьи нормативные правовые акты признаны вступившим в законную силу решением суда незаконными (недействующими), не лишены возможности оспорить такие судебные решения в порядке надзора, однако в своих конкретных действиях не должны исходить из неправильности, незаконности вступившего в законную силу решения суда. Более того, согласно ч. 3 ст. 13 ГПК РФ проявление неуважения к суду (связанное, в частности, с непризнанием, игнорированием органами и должностными лицами в своей деятельности вступившего в законную силу решения суда) влечет за собой ответственность, предусмотренную федеральным законом.