3.1. Источники права сообществ

Право сообществ имеет четыре главных источника: основопола­гающие договоры, акты интеграционных институтов, общие прин­ципы права и обычное право. Специфическим источником права сообществ являются заключенные ими международные договоры.

Первичное право сообществ

Первый источник права сообществ включает Договор об учреж­дении Европейского объединения угля и стали 1952 г., Договор об учреждении Европейского экономического сообщества 1957 г., Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энер­гии 1957 г. и протоколы к ним с изменениями, внесенными:

• Договором о слиянии исполнительных органов 1965 г.;

• Договорами о бюджете 1970 и 1975 гг.;

• Актом о присоединении Великобритании, Ирландии и Дании 1972 г.;

• Актом о присоединении Греции 1979 г.;

• Актом о присоединении Испании и Португалии 1985 г.;

• Единым европейским актом 1987 г.;

• Договором о Европейском Союзе 1992 г.;

• Соглашением о европейском экономическом пространстве 1994 г.;

• Актом о присоединении Австрии, Финляндии и Швеции 1995 г.;

• Амстердамским договором 1998 г.;

• Ниццским договором 2002 г.

Европейские сообщества были учреждены международными до­говорами, заключенными суверенными национальными государ­ствами. Однако эти договоры принципиально отличаются как от обычных международных договоров, предметом которых являются двусторонние взаимные обязательства государств, так и от межго­сударственных конвенций, предусматривающих создание междуна­родных организаций.

Предметом договоров об учреждении ЕС были права и обязан­ности государств-членов в совершенно уникальной сфере деятель­ности — процессе совместного строительства наднациональной политической и социально-экономической системы, не имеющей

48

аналогов в мировой практике. В отличие от обычных международ­ных организаций, эта система носит наднациональный характер, предусматривает создание наднациональных институтов. Более того, их предметом был новый правовой порядок, распространяв­шийся не только на интеграционные институты, но и непосредствен­но на государства-члены и их граждан.

Право сообществ представляет собой тщательно организованную и структурированную систему юридических норм, имеющих опреде­ленную иерархическую соподчиненность, которые предусматривают создание органов и процедур, обеспечивающих выполнение, интер­претацию и способ констатации нарушения самих этих норм, а также санкции в отношении нарушителей. Важнейшей особенностью права сообществ является их интегрированность в правовые системы госу­дарств-членов в соответствии с четко определенными правилами.

Основополагающие договоры составляют первичное право сооб­ществ. Оно не является раз и навсегда данным, неподвижным. Напротив, право сообществ чрезвычайно динамично. Оно развивается путем пе­риодического пересмотра основополагающих договоров и подписания договоров о присоединении к сообществам новых государств-членов.

Основополагающие договоры имеют множество приложений, юридический статус которых различен. Протоколы обладают такой же юридической силой, что и сами договоры, и составляют часть первичного права сообществ. Декларации, напротив, являются по­литическими документами и не имеют обязательной силы.

Несмотря на огромные трудности, которые создаются множе­ственностью основополагающих договоров, все попытки свести их воедино до сих пор не дали результата. Причина состоит в том, что каждый из договоров представляет собой тщательно выверенный баланс интересов государств-членов.

Де-факто основополагающие договоры играют роль конститу­ции Европейских сообществ, хотя де-юре конституции ЕС не суще­ствует. Многие государства-члены, дорожа своим суверенитетом, являются принципиальными противниками ее принятия. Тем не менее основополагающие договоры решают многие вопросы, кото­рые обычно являются предметом конституций национальных госу­дарств. Они предусматривают создание институтов, наделенных законодательной, исполнительной и судебной властью. Они опреде­ляют разделение полномочий между институтами, а также между институтами и государствами-членами. Они определяют стратеги­ческие цели сообществ и основные правила принятия вторичного законодательства, необходимого для их осуществления.

Основополагающие договоры являются бессрочными. Исключе­ние составляет лишь Парижский договор, срок действия которого истек 23 июля 2002 г. Государства — члены ЕС согласились не про­длевать его.

49

4 - 2627

Территория, на которую распространяется действие основопола­гающих договоров, определяется двумя различными способами, имеющими существенные различия между собой. Действие догово­ров об учреждении ЕОУС и Евратома распространяется лишь на «европейские территории договаривающихся сторон». Договор об учреждении Европейского сообщества действует в отношении госу­дарств-членов, то есть его действие в принципе может распростра­няться и на их заморские территории, если они являются (или счи­таются) неотъемлемой составной частью этих государств.

Руководствуясь именно этим принципом, Суд ЕС еще в 1978 г. разъяснил, что действие Договора распространяется на заморские департаменты Франции, которые, согласно ее собственной конститу­ции, являются частью Французской Республики. Аналогичные положе­ния Конституции ФРГ послужили юридической базой для автомати­ческого включения территории бывшей ГДР в состав Сообщества в виде пяти восточных земель ФРГ. Действие основополагающих дого­воров в полном объеме распространяется на Канарские Острова, гг. Сеута и Мелилья, принадлежащие Испании, на остров Мадейра и Азорские острова, являющиеся автономными регионами Португалии.

Другие территории, принадлежащие государствам — членам ЕС, имеют различный режим, который определяется многочисленными исключениями и специфическими правилами. Так, принадлежащие Дании Фарерские острова и территория, занятая британскими во­енными базами на Кипре, полностью исключены из сферы действия основополагающих договоров. На принадлежащих Великобрита­нии островах у побережья Нормандии, острове Мэн, Гибралтаре и входящих в состав Финляндии Аландских островах договоры дей­ствуют лишь частично. Ряду территорий, имеющих «особые» отно­шения с Данией, Францией, Нидерландами и Великобританией, предоставлен статус ассоциации (Гренландия, Новая Каледония, Французская Полинезия, Антильские Острова и т.д.).

Порядок пересмотра основополагающих договоров регулирует­ся статьей 48 Договора о создании Европейского Союза. Инициа­тива ревизии может исходить либо от Комиссии, либо от одного из государств-членов. Соответствующее предложение рассматривается Советом, который после консультаций с Европейским парламентом и, если потребуется, с Европейской комиссией принимает простым большинством голосов решение о созыве конференции представи­телей государств-членов.

В случае положительного решения Совета государство, председа­тельствующее в Совете, должно собрать представителей государств-членов для проведения переговоров относительно изменений, кото­рые необходимо внести в тексты основополагающих договоров. Эти собрания представителей государств-членов в политической практи­ке ЕС получили название межправительственных конференций.

50

Совокупность согласованных изменений образует проект дого­вора о пересмотре основополагающих договоров. После подписа­ния (в последнее время — на уровне глав государств и правительств) договор направляется на ратификацию парламентами нацио­нальных государств и вступает в силу по завершении процесса ратификации. Роль Европейского парламента, с которым Совет «консультируется» в ходе подготовки договора, ограничивается опубликованием политических деклараций, оказывающих весьма ограниченное воздействие на участников переговоров.

Вторичное право сообществ

Статьей 249 Договора предусмотрены пять видов актов, которые принимаются институтами ЕС в целях осуществления его целей:

• регламент;

• директива;

• решение;

• рекомендация;

• мнение.

Регламент — наиболее сильное и эффективное средство интегра­ционного строительства. Договор определяет регламент как норму, предназначенную для общего применения, обязательную во всех своих частях и подлежащую прямому применению во всех государ­ствах-членах. По своей юридической природе регламент входит в противоречие с международным правом, по крайней мере, по двум признакам.

Во-первых, это норма прямого действия, не требующая интегра­ции в национальное право или каких-либо иных действий со стороны государств-членов. Более того, Суд ЕС неоднократно выступал против воспроизведения регламентов ЕС в национальном законода­тельстве, поскольку это нарушает принцип их единообразного применения во всех государствах — членах ЕС и затушевывает их источник — право сообществ. Регламенты действуют на всей терри­тории сообществ автоматически. Они создают права и (или) обязан­ности для государств-членов, национальных организаций и граждан и в этом смысле действуют так же, как нормы национального права.

Во-вторых, это общекоммунитарный (распространяющийся на всю территорию ЕС) характер регламентов, создающих одно и то же право вне зависимости от национальных границ и применяемых единообразно и полностью. Государствам-членам запрещено выбо­рочное применение отдельных положений регламентов.

Регламент не имеет конкретного адресата — он носит общий, абстрактный характер, его действие распространяется на все кате-^гории граждан или организаций, имеющих отношение к затрагива­емым в нем вопросам.

4*

51

«Автором» регламента может быть Совет или Комиссия. Маас­трихтский договор, кроме того, предусматривает принятие регла­мента совместно Советом и Парламентом, а также Европейским центральным банком.

Директива, согласно статье 249, «обязательна для каждого госу­дарства-члена, которому она адресована, в отношении ожидаемого результата, но сохраняет за национальными властями свободу выбора форм и методов действий». Таким образом, в отличие от регламента, директива не является нормой прямого действия. Она предполагает «перенос» коммунитарных норм в национальное зако­нодательство и их претворение в жизнь через национальные право­вые системы.

Как инструмент интеграционного правового регулирования ди­ректива имеет и свою сильную сторону, которая отсутствует в рег­ламенте. Выполнение содержащихся в ней правовых норм может быть более эффективным за счет более полного и адекватного учета национальных особенностей стран Сообщества и использования на­ходящихся в их распоряжении дополнительных ресурсов. В частно­сти, государства-члены, на которые возложен выбор форм и средств реализации коммунитарной нормы, могут учесть и использовать местные особенности, которые остаются «за скобками» в случае применения единообразного регламента. Кроме того, директива обеспечивает более гармоничное соединение правовой системы Сообщества и правовых систем государств-членов.

Директива, в отличие от регламента, не заменяет собой нацио­нальные юридические нормы. Но она обязывает государства-члены изменить эти нормы в соответствии с правом сообществ. Суверени­тет национальных государств оказывается связанным и тем, что в директиве, как правило, четко указывается срок ее исполнения. Кроме того, государства-члены не вполне свободны и в использо­вании предоставленного им права выбора форм и средств исполне­ния директивы. Избранный ими метод должен полностью соответ­ствовать целям Сообщества. Исполнение директивы предполагает изменение не только законов, но и подзаконных актов и админист­ративных правил, если последние расходятся с положениями акта ЕС.

Процедура «переноса» достаточно ясна и прозрачна, чтобы обес­печить необходимую защиту создаваемых директивой прав и обя­занностей. В частности, любой гражданин ЕС вправе оспорить в национальном суде правильность и адекватность избранных прави­тельством его страны средств исполнения директивы ЕС.

Директива может исходить от Совета или Комиссии. Маастрихт­ский договор сделал возможным принятие директивы на основе совместного решения Совета и Европейского парламента.

Решение всегда носит адресный характер. Для успешного осуще­ствления интеграционного строительства институты ЕС должны

52

иметь возможность не только принимать законы общего действия, но и непосредственно влиять, в случае необходимости, на государ­ства-члены, организации и отдельных граждан, создавать их права или обязанности, добиваться того, чтобы они предприняли опреде­ленные действия или воздержались от каких-то действий. Этой цели и служит форма решений.

В отличие от регламента, решение носит специфический, инди­видуальный характер и обязательно лишь для тех лиц или органи­заций, которым оно адресовано. Круг этих лиц или организаций должен быть точно определен в самом решении. Вместе с тем, как и регламент, решение носит характер нормы прямого действия. Оно обязательно для исполнения во всей совокупности своих положений.

Первоначально решения могли приниматься Советом или Комис­сией, которая действовала либо в пределах своей собственной компетенции, установленной Договором, либо в пределах прав, пре­доставленных ей Советом в целях исполнения актов ЕС. Маастрихт­ский договор установил, что решения могут исходить также совме­стно от Совета и Европейского парламента. Правом принятия решений наделен и Европейский центральный банк.

Рекомендации и заключения, согласно статье 249, «не являются обязательными». Форма рекомендации или заключения позволяет интеграционным институтам выразить свою позицию по тому или иному вопросу, не прибегая к процедуре принятия юридически обязывающего решения.

Рекомендация, как правило, предлагает тем, кому она адресова­на, добровольно придерживаться определенной линии поведения без специальной обязывающей нормы. Например, если какое-либо го­сударство готовится принять закон или административное правило, которые будут означать нарушение правил конкуренции на Едином внутреннем рынке, Европейская комиссия может рекомендовать соответствующему государству принять меры, чтобы не допустить этого (статья 97). Заключения принимаются интеграционными инсти­тутами, когда они хотят дать оценку общего положения или отдель­ных фактов в рамках Сообщества или отдельных государств-членов.

Хотя рекомендации и заключения не являются юридически обя­зывающими, было бы неправильно недооценивать их реальное вли­яние. Прежде всего, они имеют серьезное моральное и политическое значение, поскольку подкрепляются всем весом интеграционных институтов. Кроме того, игнорирование обоснованного заключения Комиссии дает последней право официально начать процедуру констатации бездействия национальных властей и обратиться в Суд ЕС. Если государство-член, пренебрегая рекомендацией Комиссии, Принимает меры, нарушающие правила конкуренции, Комиссия имеет право обратиться в Совет с предложением принять необходи­мую директиву по данному вопросу. Кроме того, согласно разъяс-

53

нениям Суда ЕС, национальные суды обязаны принимать во внима­ние рекомендации и заключения интеграционных институтов в той мере, в какой они проясняют другие национальные и коммунитар-

ные нормы.

Помимо актов, упомянутых в основополагающих договорах, интеграционные институты используют и другие формы докумен­тов, необходимость которых обнаружилась на практике (внутрен­ние регламенты; резолюции, программы действий или сообщения, например «белые» или «зеленые» книги, которые издаются Комис­сией с целью стимулировать общественное обсуждение той или иной проблемы; совместные декларации интеграционных институтов или так называемые межинституциональные соглашения).

Основополагающие договоры устанавливают три правила, опре­деляющие характер, а также порядок принятия и действия вторич­ного права сообществ:

• Мотивированность. Статья 253 гласит: «Регламенты, дирек­ тивы и решения, принятые совместно Европейским парламен­ том и Советом, и акты, принятые Советом и Комиссией, должны быть мотивированы и содержать ссылки на все пред­ ложения и заключения, которые запрашиваются в обязатель­ ном порядке согласно настоящему Договору». Принцип мотивированности имеет своей целью дать возможность заин­ тересованным сторонам защищать свои интересы, позволить Суду ЕС осуществлять свой контроль и дать возможность государствам-членам и гражданам понять условия, в которых осуществляется выполнение Договора.

• Опубликование и вступление в силу. Статья 254 устанавлива­ ет, что регламенты, директивы и решения общего характера публикуются в «Официальном журнале Европейского Союза» и вступают в силу либо в срок, указанный в самих документах, либо на 12-й день после их публикации. Другие директивы и решения доводятся до сведения адресатов и вступают в силу начиная с этого момента.

• Прозрачность. Статья 255, добавленная к праву сообществ Амстердамским договором, провозглашает право каждого гражданина Европейского Союза, равно как и иностранца, постоянно проживающего в одном из государств-членов, иметь доступ к документам Парламента, Совета и Комиссии.

Общие принципы права

Принципы международного права применяются в праве сообществ выборочно, в соответствии с юридическим характером и институ­циональной структурой ЕС. В числе принципов, которые признают­ся Сообществом безусловно, следует отметить:

54

• Принцип территориальности, согласно которому государство не может отказать своему гражданину в праве свободного до­ ступа и проживания на своей территории.

• Принцип юридической преемственности при смене одного го­ сударства другим.

• Принцип доброй воли.

Принципы, присущие природе Сообщества, включают:

• Принцип равенства, или недискриминации. В самой общей форме он гласит, что к разрешению одинаковых ситуаций не могут применяться разные правила, а неодинаковые ситуации не могут разрешаться на основе одних и тех же правил. Разу­ меется, конкретные содержание и способ применения этого принципа зависят от обстоятельств. Например, одной из важ­ нейших форм применения этого принципа является запрет любой дискриминации по национальному признаку.

• Принцип цельности. В частности, принцип цельности общего рынка, аналогичной цельности национального рынка, играет фундаментальную роль в процессе интеграции.

• Принцип свободы, неразрывно связанный с двумя первыми принципами. Важность этого принципа очевидна, поскольку создание общего рынка предусматривает обеспечение полной свободы движения товаров и факторов производства, устра­ нение любых барьеров, препятствующих этой свободе.

• Принцип солидарности. Участие в Европейском сообществе позволяет государствам-членам и их гражданам пользоваться его преимуществами. Вместе с тем Договор возлагает на них обя­ зательство соблюдать правила ЕС. Нарушая в одностороннем порядке равновесие между выгодами и издержками участия в ЕС, государство-нарушитель ставит под угрозу равенство госу­ дарств-членов и их граждан перед правом сообществ и нарушает обязательство солидарности, возложенное на него Договором.

Принципы, общие для права государств-членов:

• Принцип безопасности, гарантированной законом, включая законное доверие и охрану приобретенных прав.

• Право юридической защиты.

• Принцип пропорциональности, введенный в право сообществ Маастрихтским договором. В частности, статья 5 Договора, учреждающего Европейское сообщество, гласит: «Любые дей­ ствия Сообщества не должны идти дальше того, что необхо­ димо для достижения целей настоящего Договора».

Фундаментальные права. В силу особенностей «метода Сообще­ства», первоначальное содержание права сообществ было подчерк­нуто функциональным, технократическим. Права человека и граж­данина считались предметом национального конституционного ^пРава, качественно отличного от права сообществ.

55

Однако по мере развития интеграции произошли определенные изменения в отношении Сообщества к этой проблематике. Ведущую роль в этом сыграл Суд ЕС. Начиная с первых шагов интеграции он видел свою задачу в том, чтобы обеспечить соблюдение фунда­ментальных прав интеграционными институтами и государствами-членами в тех случаях, когда они действуют в рамках права сооб­ществ. Речь шла в первую очередь о таких правах, как право частной собственности и свобода осуществления экономической деятельно­сти, которые были абсолютно необходимыми предпосылками функ­ционирования общего рынка. Суд определил, что фундаментальные права (о которых, как уже отмечалось, не говорилось в основопо­лагающих договорах) входят в состав общих принципов права со­обществ. Их источниками являются, во-первых, конституционные традиции государств-членов, а во-вторых, заключенные ими между­народные договоры и конвенции, в частности Европейская конвен­ция прав человека и фундаментальных свобод. В 1977 г. Парламент, Совет и Комиссия приняли Общую декларацию, в которой они подтвердили свою решимость и далее уважать фундаментальные права, юридический источник которых был определен Судом ЕС. Через десять лет фундаментальные права были упомянуты в преам­буле к Единому европейскому акту.

Прорыв в законодательном закреплении фундаментальных прав в интеграционном процессе был достигнут в Договоре о Европей­ском Союзе. Согласно статье 6 (1) «Союз основан на принципах демократии, уважения прав человека и основных свобод, а также господства права — принципах, общих для всех государств-членов». Следует, однако, подчеркнуть, что действие этой статьи было ограничено тем, что она была изъята из компетенции Суда ЕС (статья 46).

Амстердамский договор существенно усилил правовую защиту фундаментальных прав в сфере действия права сообществ. Было, в частности, снято ограничение компетенции Суда, установленное статьей 46. Было введено положение, согласно которому серьезное и систематическое нарушение фундаментальных прав государством-членом является достаточным основанием для приостановки его членства в ЕС. Кроме того, Договор предоставил Совету право при­нять регламенты, направленные против дискриминации по признаку пола, расы или этнического происхождения, религии или веры, инва­лидности, возраста или сексуальной ориентации. Первый регламент такого рода, запрещающий дискриминацию по признаку расы или этнического происхождения, был принят Советом ЕС 29 июля 2000 г.

Следующим шагом в юридическом оформлении защиты фунда­ментальных прав была разработка проекта Хартии фундаменталь­ных прав в Европейском Союзе. Проект был подготовлен специаль­ным Конвентом, включавшим представителей глав государств и

56

правительств, председателей Европейской комиссии, Европейского и национальных парламентов. Этот документ представляет собой всеобъемлющий свод гражданских, политических, экономических и социальных прав. Вопрос о его включении в основополагающие договоры будет рассмотрен в ходе межправительственной конфе­ренции 2004 г.

Международные договоры

Роль международных договоров и соглашений как источника права сообществ достаточно рельефно отражает специфический правовой характер ЕС. Международные договоры, заключаемые Сообществом, подчинены его собственным основополагающим договорам. Специальная статья 300 устанавливает процедуру пре­вентивного контроля, обеспечивающую верховенство первичного права сообществ. Иными словами, интеграционные институты не могут заключать договоры, идущие вразрез с положениями осново­полагающих договоров ЕС. Вместе с тем международные договоры, заключенные Сообществом, имеют приоритет в отношении вторич­ного права сообществ. Это означает, что, принимая свои акты, интеграционные институты должны учитывать не только положе­ния основополагающих договоров, но и обязательства Сообщества по ранее заключенным международным договорам и соглашениям.