Лекция 10

Парламент в зарубежных странах. Законодательный процесс.

Термин парламент происходит от латинского слова «parlare», что значит говорить, разговаривать. Парламент - высший общенациональный представительный орган государства. Он имеет многовековую историю. Дальние прародители его – английский Парламент , испанские Кортесы – возникли еще в 12-13 веках. Однако парламент демократического государства качественно отличается от сословных представительных учреждений эпохи феодализма. Поэтому и сама его история начинается с эпохи буржуазных революций. Считается, что родиной парламента является Англия, где с 13 века власть Короля ограничена собранием крупнейших феодалов, высшего духовенства и представителей городов и графств. Подобные сословно-представительские учреждения возникли затем в Польше, Венгрии, Франции и других странах. Впоследствии они развились в представительные учреждения современного типа. Что касается места парламентов в государственном механизме и соответственно их функции, то теоретики разделения властей Дж. Локк и Ш. Монтескье ограничивали их роль осуществлением законодательной функции, тогда как Ж.Ж. Руссо – приверженец неделимости народного суверенитета – обосновывал идею единства верховной власти, из которой вытекало право законодательной власти контролировать исполнительную. Именно эти идеи и лежат в основе дуалистических и парламентарных форм правления.

2. Порядок формирования парламентов часто находится в прямой зависимости от их структуры. Нижние палаты парламентов, как и однопалатные парламенты формируются посредством прямых выборов. Что касается формирования верхних палат то здесь можно выделить следующие основные способы.

1. Формирование верхней палаты посредством непрямых (многостепенных или косвенных) выборов. П-р, Индия, Франция, Норвегия.

238 членов Совета штатов индийского парламента (12 членов назначает президент) избираются выборными членами законодательных собраний штатов по пропорциональной системе посредством единого передаваемого голоса, т.е. путем двухстепенных выборов.

2. Формирование верхней палаты посредством прямых выборов, хотя и с некоторыми отличиями от той системы, которая применяется в соответствующих странах при формировании нижних палат.

Верхняя палата Конгресса США – Сенат – избирается непосредственно населением, но не по территориальным избирательным округам, как члены Палаты представителей, а от каждого штата по 2 сенатора. Определение результатов голосования проводится по мажоритарной системе относительного большинства.

3. Чисто феодальный способ формирования верхней палаты применяется в ВБ. Традиционная система замещения мест в палате лордов была за последнее время несколько модернизирована. Законом о пэрстве 1958г было введено пожизненное пэрство, оно распространялось и на женщин. С 1963 г право занятия места в палате лордов было предоставлено всем шотландским пэрам, которые до этого избирали лордов из своей среды. До недавнего времени в состав палаты входило более 1200 пэров, которые подразделялись на следующие основные группы: наследственные пэры, имеющие передавать свой титул по наследству; пожизненные пэры, не имеющие права передачи титула по наследству; ирландские и шотландские пэры (в настоящее время их в палате нет); духовные пэры (епископы и архиепископы англиканской церкви). Лейбористское правительство Т Блера приступило к реформированию верхней палаты. Первым шагом стало принятие в 1999 году закона, предусматривающего сокращение численности палаты путем лишения наследственных пэров права участвовать в ее деятельности. До 2002 г места в палате лордов сохраняют 91 из 759 наследственных пэров. Предполагается, что в последствии часть членов палаты будет избираться населением.

4. Формирование верхней палаты посредством назначения. В наиболее чистом виде применяется в ФРГ. Верхняя палата Парламента – Бундесрат – состоит из членов, назначаемых правительствами земель из своего состава.

5. Формирование верхней палаты смешанным путем, при котором сочетаются элементы выборности, назначения и наследственности. (Сенат Бельгии, Ирландии).

Если сопоставить метод формирования верхних палат с объемом их компетенции, то можно установить следующую закономерность. Чем дальше процесс формирования этих палат отстоит от избирательного корпуса, там меньше объем их компетенции.

Самые сильные и влиятельные верхние палаты Сенат США, Сенат Италии) избираются прямыми выборами. Слабые верхние палаты (Палата лордов, Совет штатов Индии) формируются без участия избирательного корпуса.

3. Нынешние парламенты состоят из одной или двух палат, хотя истории известны парламенты с большим числом палат: в Югославской Союзной скупщине число палат доходило до шести, Конституция Южно-африканской республики 1984 года предусматривала трехпалатный парламент, палаты которого формировались по расовому принципу –Палата собрания из белых, палата представителей из «цветных», и палата делегатов из индийцев. В период революций конца 18 века создавались однопалатные парламенты, которые по мнению революционеров, лучше были приспособлены для революционного творчества. Однако сосредоточение в руках этих парламентов всей политической власти привело к некомпетентному и деспотичному управлению.

Преимущество двухпалатности виделось в том, что верхняя палата, членство в которой отвечает более жестким условиям, удерживающим нижнюю палату от поспешных, непродуманных, эмоциональных решений. Ныне в развитых странах вопрос о числе палат отсутствует. Федеративные государства обычно имеют двух палатные парламент, в котором верхняя палата представляет субъектов федерации. В унитарных государствах его верхняя палата обычно формируется по политико-административным территориальным единицам.

Срок полномочий нижней палаты колеблется от двух до семи лет. Так, в США палата представителей избирается на 2 года, Бундестаг ФРГ на 4 года, Национальное собрание Франции – на 5 лет.

В тех странах, где допускается досрочный роспуск парламента, досрочно могут распускаться только нижние палаты.

В большинстве парламентов после их созыва создаются партийные фракции (группы). Зачастую установлено минимальное число депутатов, которые могут образовывать фракцию. Во Франции 30 членов, В Бундестаге ФРГ –15 депутатов. В результате введения такого минимума небольшие группы депутатов лишаются возможности активно влиять на различные стороны парламентской деятельности, участвовать в формировании внутрипарламентских органов. Партийные фракции занимают важное место в парламентском механизме.. по согласованию с лидерами фракций подбираются кандидатуры в руководящие органы парламента и его палат. Все эти органы парламента образуются на основе пропорционального представительства от парламентских фракций. Фракции оказывают влияние на выработку повестки дня пленарных заседаний, на голосование.

Ведущую роль в деятельности парламента играет его руководящий орган. В странах с двух палатной системой каждая палата формирует свой руководящий орган. Руководство парламентом осуществляется либо единолично председателем (спикером), либо коллегиальным органом (президиумом, бюро, комитетом). Председатель нижней палаты, секретари либо коллегиальные руководящие органы образуются самой палатой. Но бывают и исключения. П-р, в некоторых развивающихся странах председателем парламента выступает глава государства.

Компетенция руководящего органа распространяется на все аспекты парламентской деятельности. Председатель представляет парламент во взаимоотношениях с другими органами. По договоренности с советом председателей (если такой имеется) определяет повестку дня заседаний, обеспечивает первоочередное рассмотрение вопросов, внесенных правительством, устанавливает порядок голосования, ведает парламентским бюджетом. В некоторых странах председатель палаты признается фигурой внепартийной. Исходя из этого, он не вправе участвовать в голосовании.

Важной составной частью парламентов являются их комиссии (комитеты). Они образуются на весь срок парламентских полномочий или на каждую сессию. Комиссии создает каждая палата парламента , но могут образовываться и объединенные комиссии. Наиболее распространенная –согласительная комиссия, задачей которой является выработка решений при возникновении разногласий между палатами по конкретным вопросам. Постоянные комиссии имеются во всех парламентах, но могут создаваться и временные комиссии для рассмотрения конкретного законопроекта или конкретного вопроса. Состав комиссий пропорционален численности парламентских фракций. Заседания комиссий проходят в основном при закрытых дверях, отчеты о них не печатаются, а следовательно их деятельность не подвержена контролю со стороны общественности. Депутаты , не являющиеся членами этих комиссий, могут присутствовать на заседаниях либо по специальному разрешению руководства, либо если обсуждается внесенный ими вопрос. Постоянные комиссии во всех парламентах рассматривают внесенные законопроекты. Выполняя эту функцию они могут существенно влиять на судьбу и содержание указанных проектов.. в некоторых странах (Италия, Испания) парламент предоставляет комиссия право не только рассматривать , но и утверждать те или иные законопроекты.

В ряде стран организованы специальные постоянные комиссии для контроля за деятельностью правительств, обычно им же предоставлено право ставить перед парламентом вопрос о доверии правительству. Так же палаты вправе создавать следственные и ревизионные комиссии, которые носят временной характер и призваны рассматривать конкретные дела. Граждане признанные этой комиссией «нелояльным» к существующему строю, ограничиваются в правах, в том числе и в праве на занятие определенных должностей. Роль таких комиссий может быть весьма различной.

В парламентах могут создаваться и другие органы. В странах, в которых парламент осуществляет контроль за правительством и администрацией, имеются специальные парламентские органы контроля: контролеры, омбудсманы, ревизоры и др. Финансовым ревизорам принадлежит право проверки счетов о расходовании государственных средств.

Для оказания помощи председателю парламента (палаты) могут создаваться советы старейшин, конференции при председателе. Для организации выборов во внутренние органы парламента в некоторых из них создаются специальные комитеты по подготовке выборов на основе пропорционального представительства от партийных фракций. Эти комитеты подготавливают списки членов постоянных и временных комиссий, предложения комитетов обычно одобряются без голосования. Большую помощь депутатам в их работе оказывают различные парламентские службы (канцелярии, секретариаты), состоящие из профессиональных чиновников и работающие под руководством генерального секретаря парламента. Контроль за их деятельностью осуществляет бюро или управление, состоящее из избираемых депутатов.

Исключительными случаями в некоторых странах является то, что пост председателя парламента занимает один из представителей руководства партии. Иногда он входит в состав руководства по должности. Специальные контрольные органы за исполнительной властью не создаются. Деятельность постоянных комиссий носит чисто формальный характер, так как они лишь одобрят предложения партийного руководства.

4. правовое положение депутата парламента определяется конституциями, конституционными, органическими и обычными законами, регламентами палат и обычаями. Современная конституционно-правовая доктрина рассматривает депутата парламента как представителя всей нации, а не какого-то одного избирательного округа.

В большинстве стран члены парламента являются профессиональными парламентариями и получают за свою депутатскую деятельность солидное вознаграждение из казны. (в Бразилии 150 тыс.долл США в год, в США 133 тыс.). в некоторых странах размер вознаграждения делится на две части, вторую часть депутат получает в зависимости от посещения им заседаний, от активности в работе.

В поавляющем большинстве стран депутаты и сенаторы имеют так называемый свободный мандат. Они рассматриваются как представители всего народа, а не только своего избирательного округа, и потому не обязаны выполнять наказы избирателей округа и не могут быть досрочно отозваны ими. В странах тоталитарного социализма депутат, напротив, имеет императивный мандат, предусматривающий возможность досрочного отзыва, если он не выполняет наказы избирателей. Депутаты в некоторых странах могут быть лишены мандата по решению парламента, но это очень сложная процедура. Возможно прекращение мандата путем добровольной отставки депутата.

Во многих странах члены парламента обладают депутатским иммунитетом. Это означает, что депутат не может быть подвергнут полицейскому задержанию, или аресту, против него не может быть возбуждено уголовное дело без согласия палаты. Иммунитет может распространятся на все время избрания, а иногда только на период сессии и на время в пути на сессию и обратно. Во Франции в соответствии с конституцией иммунитет действует только на период сессии и не распространяется на уголовно наказуемые деяния. Иммунитет возник и был необходим во времена противостояния парламентов и монархов, для ограждения представителей населения от своеволия монархов и подчиненных им государственных служб.

Депутат обладает также депутатским индемнитетом. Это слово имеет два значения. Первое – неответственность за свои выступления в парламенте. Неответственность за такие действия, совершенные в течение парламентского срока, имеет пожизненный характер. В Германии и Белоруссии индемнитет не распространяется на клевету, оскорбления, совершение в ходе заседания палат. Второе значение индемнитета – депутатское вознаграждение, о котором уже говорилось. Депутат вправе участвовать в работе парламента, его комиссий, свободно выступать и голосовать, обладает правом запроса или вопроса к высшим должностным лицам государства.

Депутат обязан присутствовать на сессиях парламента, участвовать в пленарных заседаниях палат. Во многих странах все парламентарии должны состоять хотя бы в одном постоянном комитете парламента. Если депутат не участвует в работе парламента без уважительных причин, он может быть лишен депутатского мандата. Парламентарий может быть лишен мандата при переходе в другую партию, за совершение определенных правонарушений и за нарушение этических норм. Такие решения обычно принимаются самой палатой. Депутаты всегда могут заниматься оплачиваемой научной, творческой, педагогической деятельностью, а также сохранять прежнее место работы в некоторых демократических странах, в таком случае их вознаграждение может быть уменьшено. Парламентариям запрещается участвовать в сделках с государственным имуществом, состоять в руководстве частных фирм, запрещается любая торговая деятельность, которая может поставить депутата в зависимость от органов исполнительной власти. Парламентарий должен ежегодно подавать декларацию о доходах. Если депутат нарушает свои обязанности или порядок работы парламента, к нему могут быть применены меры дисциплинарного взыскания: призыв к порядку, выражения порицания, вычеты из депутатского вознаграждения, временное отстранение от работы парламента, лишение мандата.

5. Парламент – это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти.

В основу классификации функций парламента положены основные критерии: место парламента в системе государственной власти и его взаимоотношения с другими государственными органами.

1. Все конституции наделяют парламент законодательными полномочиями. Принятие законов является главной задачей парламента.

2. Принятие бюджета и иные финансовые полномочия являются старейшей прерогативой парламента. Однако по мере того, как исполнительная власть укреплялась, финансовые полномочия переходили от парламента к правительству. Финансовая деятельность государства очень сложна, парламенту принадлежи пассивная роль. Составление бюджета осуществляется правительством. Юридически все финансовое законодательство исходит от парламента, практически он в этой области играет лишь номинальную роль. Хотя бы по тому, что он не обладает надлежащим информационным обеспечением. Полным хозяином любой информации является правительство.

3. контроль над деятельностью правительства. Такой контроль присущ лишь демократическому режиму. Конкретное выражение его зависит от формы правления. Современной практике известны следующие основные методы осуществления контроля:

1 постановка правительством вопроса о доверии, применяемая лишь в парламентарных странах. Где правительство несет ответственность перед парламентом за свою деятельность. В парламентской практике уход правительства в отставку в результате вынесения ему вотума недоверия представляет собой достаточно редкое явление. Применение вотума недоверия отдельному министру применяется довольно редко. Такие случаи имели место в Японии, Индии.

2 Резолюция порицания, которая в отличии от вотума недоверия вносится не по инициативе правительства, а по предложению палаты. Правовые последствия принятия резолюции порицания те же, что и при вынесении вотума недоверия.

3 Интерпелляция, т.е. обращенное к правительству требование дать объяснение по поводу проводимой им внутренней или внешней политики или по какому-либо конкретному вопросу. Внесение интерпелляции практикуется лишь в нижних палатах и имеет следующие основные стадии: внесение в палату меморандума о причинах интерпелляции и самого текста; сообщение правительству о поступившей интерпелляции и установление даты ответа; ответ правительства; внесение дополнительных вопросов и открытие общих прений; постановка вопроса об одобрении или неодобрении деятельности правительства. Интерпелляция может вызвать отставку правительства, если его деятельность будет признана неудовлетворительной.

4 Вопросы устные и письменные. Эта форма применяется не столько для контроля сколько для его критики. Парламентские вопросы носят самый различный характер – от чисто информационных до откровенно антиправительственных. Соответствующая информация становится достоянием общественного мнения..

1. Деятельность расследовательских комитетов и комиссий, которые создаются парламентами всех стран, вне зависимости от формы правления

6 своеобразной формой осуществления парламентского контроля над деятельностью правительства является институт омбудсманов. Омбудсманы назначаются на должность парламентами и являются должностными лицами. Они наделяются парламентами достаточно широкими контрольными полномочиями.

4. Судебные полномочия парламентов их реализация не занимает заметного места в обычной деятельности. Полномочия суда первой инстанции парламенты аделяются редко н-р, британская палата лордов, является судом первой инстанции по делам пэров, обвиняемых в совершении тяжких государственных и уголовных преступлений. В ряде стран парламентам предоставлено право осуществления особой судебной процедуры (импичмент) по делам определенной категории должностных лиц. К судебным полномочиям может быть отнесено принадлежащее ему право решать споры о правомерности депутатского мандата и законности выборов.

5. Внешнеполитические полномочия парламентов носят ограниченный характер. Парламент почти лишен возможности оказывать влияние на формирование и осуществление внешней политики. Он может высказывать свое мнение и осуществлять контроль за внешней политикой правительства. Эти функции обычно возлагаются на комиссии по иностранным делам. Чисто формальными являются права парламента объявлять войну и заключать мир, поскольку эти полномочия сосредоточены в руках правительства. Парламентам принадлежит право ратификации международных договоров и это полномочие лишено действенного характера, часто правительство имеет право заключать международные соглашения, не требующие ратификации их парламентом.

Законодательный процесс

Он включает законодательную инициативу, обсуждение за­конопроекта на пленарных заседаниях и в парламентских комис­сиях, принятие и утверждение, а также опубликование закона.

Законодательная инициатива

Законопроект принимается к рассмотрению, если он внесен соответствующими лицами или органами и согласно установлен­ным правилам. В зависимости от субъекта законодательной ини­циативы различают следующие виды инициативы: правительствен­ная (или главы государства), парламентская, народная и специ­альная.

Как правило, правительственная инициатива признается в странах с парламентарной формой правления и в полупрезидент­ских республиках. Но и в президентских республиках президент использует законодательную инициативу в своих посланиях пар­ламенту, которые затем облекаются в форму законопроектов, вне­сенных одним из депутатов. В США они даже получили наимено­вание "билли администрации". В практике зарубежных стран пра­вительственная инициатива используется наиболее полно. В последнее время в целях достижения консенсуса на стадии подго­товки правительственных законопроектов происходит согласова­ние позиций различных политических сил, поиск компромиссных решений. Ведомства, подготавливающие законопроекты, часто запрашивают мнение парламентских фракций, включают их представителей в состав подготовительных комитетов, парламентские кнуты выясняют мнения наиболее активных депутатов. В таких случаях правительственные законопроекты легко проходят в пар­ламенте.

Парламентская инициатива признается во всех государствах. При этом в одних странах депутат вносит законопроект индивиду­ально (США, Великобритания), в других требуется групповая инициатива. Так, в ФРГ законопроект могут внести 15 депутатов, з Норвегии — 10, в Японии — 20. В большинстве стран депутаты должны вносить свои предложения в форме законопроекта, в то же время в некоторых этого не требуется (Швеция, Франция, Италия). Эта форма так и называется — "депутатские предложе­ния". В ряде парламентов правом законодательной инициативы наделены также их постоянные комиссии. Хотя парламентская инициатива используется депутатами довольно широко, но если она не поддержана ведущими партийными фракциями, законо­проект чаще всего застревает на стадии подготовки к обсужде­нию. Большинство депутатских предложений направлено на вне­сение поправок к правительственным законопроектам.

Народная инициатива заключается в предоставлении ее опре­деленному числу избирателей. Так, в Швейцарии законопроект мо­гут внести не менее 50 тыс. избирателей, а в Австрии — 100 тыс. Она предусмотрена лишь в некоторых странах и используется чрезвычайно редко. То же самое можно сказать и о специальной ини­циативе, которая дает право вносить законопроекты некоторым органам, например кантональным органам в Швейцарии, Нацио­нальному экономическому совету и областным советам в Италии.

Обсуждение законопроекта

Рассмотрение законопроекта в палате (парламенте) принято делить на стадии, называемые чтениями (в некоторых парламен­тах чтениями считаются различные этапы обсуждения законопро­екта до голосования). При этом процедура обсуждения в различ­ных парламентах неодинакова, имеет свои особенности.

Первым чтением обычно является принятие законопроекта к рассмотрению и оглашение его наименования председателем па­латы. Но иногда уже на этой стадии законопроект может быть отклонен.

В странах, где имеется развитая система постоянных комис­сий и принят обязательный порядок их заключения на законопро­ект, он обычно направляется в соответствующую комиссию после первого чтения. При отсутствии такой обязательной процедуры палата может сразу же перейти ко второму чтению — предвари­тельному рассмотрению содержания законопроекта, обсуждению его принципиальных положений. Здесь же решается вопрос о том, следует ли направлять его в комиссию, а в тех странах, где г. вита система временных законодательных комиссий, — так вопрос об образовании соответствующих комиссий. Одновременно с законопроектом в комиссию передается предварительное мнение палаты (парламента). В Палате общин Великобритании на этой стадии могут быть отклонены либо отложены на шесть месяцев неугодные Правительству законопроекты. Во Франции палата может принять решение о передаче законопроекта в комиссию по требованию Правительства обязана это сделать.

Комиссии играют очень большую роль в определении судьбы законопроекта, на этой стадии могут замораживаться некоторые законопроекты, в них вносятся существенные изменения и дополнения. В ряде стран (Испания, Италия) комиссии наделены особы­ми правами. Так, согласно ст. 75 Конституции Испании "палаты могут уполномочивать постоянные законодательные комиссии принимать законопроекты и законодательные предложения", за ис­ключением проектов конституционных реформ, международных вопросов, органических и базовых законов, а также бюджета го­сударства. Правда, палата вправе потребовать в последующем обсуждения законопроекта на пленарном заседании. Близкими г.: своему характеру правами наделены постоянные комиссии Пар­ламента Италии.

После рассмотрения в комиссии законопроект с ее заключе­нием вновь поступает в палату. На этой стадии лицо или предста­витель органа, внесшего законопроект, делает доклад, а затем зачитывается заключение комиссии. Некоторые регламенты пар­ламентов допускают возможность прилагать к заключению особое мнение членов комиссии, принадлежащих к оппозиции. В ря~-стран парламент решает, в каком виде он будет рассматривать законопроект — в представленном ему первоначально или пред­ложенном комиссией. На этой же стадии, которая обычно счита­ется вторым чтением, палата может вернуть законопроект в дав­шую заключение комиссию или передать его в какую-либо дру­гую. В Финляндии после рассмотрения в специальной комиссии и обсуждения на пленарном заседании все законопроекты обязатель­но поступают в большую, или главную, комиссию (парламент ■ миниатюре), и только после ее заключения парламент обсуждает законопроект вновь. Практически судьба его решается именно в большой комиссии.

Третье чтение, как правило, представляет собой постатей­ное обсуждение законопроекта на пленарном заседании. Регла­менты и парламентская практика разработали различные способы ограничения прав депутатов в процессе этого чтения и создали в ущерб им преимущества для правительства.

Регламенты ограничивают возможности и продолжительность выступлений депутатов. Можно назвать такой прием, как "гильо­тина" , т. е. установление точного времени, отведенного на об­суждение, после чего прения прекращаются, даже если не смогли выступить многие желающие. Прием "кенгуру" дает Спикеру английского Парламента право самому решать, какие из имею­щихся поправок будут поставлены на голосование. Допускается решение об отсрочке прений для выяснения определенных вопро­сов. Применяются также такие приемы, как "перерыв в заседании для проверки кворума", "предварительный вопрос". В парламент­ской практике Великобритании это заключается в следующем: ставится вопрос о том, следует ли сразу провести голосование по обсуждаемому законопроекту. Если решение отрицательное, рас­смотрение законопроекта откладывается, а при положительном решении проводится немедленное голосование без дальнейшего обсуждения законопроекта. ,

В Сенате США, где ранее не было формальных ограниче­ний для выступлений сенаторов, некоторые из них прибегали к "флибустьерству". Чтобы провалить неугодный им законопроект, они выступали с многочасовыми речами, в результате чего пала­та не успевала его принять, если он был поставлен на обсужде­ние незадолго до окончания сессии. Возмущение такой практикой привело к тому, что в регламент Сената было внесено правило, ограничивающее "флибустьерство".

В процессе обсуждения законопроектов правительство обла­дает рядом преимуществ. Например, в некоторых парламентах допускается "голосование без прений". Правительство, заручив­шись поддержкой комиссии и большинства депутатов, вправе по­требовать перехода к голосованию сразу после получения заклю­чения комиссии по законопроекту. Но если согласия большинства получить не удается, правительство может добиться проведения "укороченных прений", в которых участвуют только лица, имею­щие отношение к законопроекту и внесшие в него поправки, а также представитель правительства.

В некоторых странах, где соотношение политических сил правой, левой ориентации и центра неустойчиво, в регламенте и даже в конституции предусмотрен "институт праъ меньшинства". Так, в Дании он включает в себя право 2/5 депутатов Фолькетин­га потребовать отсрочки обсуждения законопроекта на 12 дней, а в Финляндии 1/3 членов Эдускунты (парламента) может потребо­вать переноса законопроекта на первую сессию парламента нового созыва. Это не позволяет парламентскому большинству злоупот­реблять своим преимуществом.

Принятие законопроекта палатой

После третьего чтения при наличии кворума проводится го­лосование (в некоторых парламентах третьим чтением считается принятие законопроекта палатой). Как правило, за простой зако­нопроект должно быть подано большинство голосов присутствую­щих депутатов, а за конституционный — квалифицированное боль­шинство. В Финляндии требование квалифицированного большийства распространяется и на финансовые законопроекты. Во мно­гих странах при равенстве голосов проект считается отклонен­ным, но в Швеции и Финляндии в таких случаях проводится же­ребьевка. В некоторых же странах голос председателя является решающим.

Голосование в палатах может проводиться различными спо­собами. В последнее время все чаще стали использоваться маши­ны для голосования, и результат показывается на специальном табло. Но применяются еще и старые способы. Например, в ФРГ в Бундестаге существует так называемый "бараний прыжок": все депутаты покидают зал заседания и возвращаются через различ­ные двери в зависимости от того, как они голосуют — "за", "про­тив" или воздерживаются.

Преодоление разногласий между палатами

В двухпалатных парламентах после принятия законопроекта одной из палат он передается в другую, где обычно рассматрива­ется в том же порядке. Эта палата может принять предложенный законопроект полностью, внести в него поправки, дополнения или вообще отвергнуть.

Если права нижней палаты шире, чем верхней, возражения или поправки последней могут быть преодолены при повторном голосовании нижней палатой. Причем в одних странах (Испания) для этого требуется абсолютное большинство ее членов, в дру­гих — квалифицированное (Польша, Япония). В Великобритании для преодоления разногласий между палатами достаточно про­стого большинства членов Палаты общин, но такое голосование можно провести не ранее чем через год после ее первого реше­ния. Во Франции для преодоления разногласий создается смешан­ная комиссия на паритетных началах. Но если с ее помощью уда­ется прийти к согласованному решению, то правительство может потребовать, чтобы окончательное решение приняло Националь­ное собрание. В Румынии, если согласительная процедура не дала результатов, вопрос решается на совместном заседании палат.

Как правило, в тех странах, где палаты обладают равными правами в области законодательства, для преодоления разногла­сий между ними применяются два метода. Метод "челнока" зак­лючается в последовательной передаче законопроекта из одной палаты в другую, пока не будет принят идентичный текст либо отвергнут законопроект. Другой метод состоит в том, что создает­ся согласительная комиссия, которая вырабатывает согласован­ный текст законопроекта и передает его палатам. Они могут при­нять предложенный комиссией текст, отвергнуть законопроект либо вновь вернуть его в комиссию.

В большинстве стран бюджет считается законом, и в силу этого его обсуждение и принятие осуществляется в соответствии с законодательной процедурой. В некоторых же странах (ВеликоБритания, Канада, Финляндия, Норвегия) он таковым не призна­ется, и для его прохождения в парламенте установлена иная про­цедура. Так, в финляндской Эдускунте бюджет рассматривается только в одном чтении, не передается для обсуждения в большую комиссию, предложения депутатов по увеличению расходов дол­жны содержать указания на источники финансирования. Они рас­сматриваются как "условная часть бюджета". Президент Респуб­лики должен в течение двух месяцев решить вопрос об их подпи­сании. Неодобрение Президента парламент может преодолеть повторным голосованием. В Норвегии законопроекты рассматрива­ются в обеих частях Стортинга, а бюджет — на объединенном заседании, и решение должно быть принято не менее чем 2/3 депутатов.

Внесение проекта государственного бюджета является обя­занностью правительства (президента) даже в тех странах, где оно не наделено правом законодательной инициативы. Так, в США Президент официально получил право бюджетной инициативы в 1921 г. Проект государственного бюджета вносится в нижнюю па­лату, а после принятия ею передается в верхнюю. Но, как прави­ло, окончательное решение остается за нижней палатой.

Поскольку бюджет затрагивает все стороны деятельности го­сударства, то его обсуждение в парламенте превращается обыч­но в рассмотрение различных направлений деятельности испол­нительной власти, и отчет об исполнении бюджета является важ­ной формой контроля парламента за правительством и его администрацией.

Утверждение и опубликование закона

Принятый парламентом законопроект направляется на под­писание главе государства. В парламентарных монархиях и рес­публиках главы государств обладают правом вето в отношении принятых парламентами законов, но на практике это право по­чти не используют. Оно как бы остается резервным оружием в руках исполнительной власти. Что же касается президентских и полупрезидентских республик, то там президенты прибегают к праву вето достаточно часто, тем самым активно вмешиваясь в законодательный процесс.

Право вето может быть абсолютным, когда неподписанный главой государства законопроект считается непринятым. Обычно оно вводилось в монархических государствах. Относительное вето означает, что в случае отказа главы государства в подписании законопроекта он возвращается в парламент и может быть повторно им принят. В таких случаях вето главы государства преодолевает­ся по-разному. Так, в некоторых странах законопроект считается принятым, если при повторном обсуждении за него проголосова­ло не менее 2/3 присутствующих депутатов (при этом присут­ствовать должно не менее половины депутатов), а в Венгрии, Болгарии и Румынии — большинство депутатов; в Болгарии и Польше требуется большинство от всего состава парламента. До подписания президент может направить законопроект в орган кон­ституционного надзора для получения заключения о его консти­туционности.

В случае согласия с законопроектом или после повторного его принятия парламентом глава государства должен опублико­вать закон в официальном издании (промульгироватъ).

Срок вступления закона в силу колеблется в разных странах от 1 до 28 дней. Но в самом законе может быть установлен иной срок вступления его в силу.

Парламенты осуществляют очень активную законодательную деятельность. В некоторых из них часто принимается до 200—300 законов или поправок к ним за одну сессию.

Парламенты осуществляют ратификацию международных договоров или дают согласие на них в форме закона. Поэтому речь так же идет о законодательном процессе, но он отличается от обычного.

Особенность этой процедуры заключается в том, что парламентарии не могут предлагать поправки к текстам ратифицируемых международных договоров: это запрещено международным правом. Можно голосовать только за или против.

лекция 11

Правительство в зарубежных странах

Правительство – это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (административной) деятельностью в стране.

Для того чтобы определить место правительства в системе государственных органов необходимо проанализировать его отношения с парламентом, главой государства, органом конституционного надзора и политическими партиями.

1. отношения правительства с парламентом зависят т формы правления. В президентских республиках правительство формируется внепарламентским путем и не несет за свою деятельность ответственность перед парламентом. Юридически в этих странах правительство должно только исполнять законы, принимаемые парламентом. Поэтому само правительство как исполнительный орган не может ни как воздействовать на законодательную ветвь власти лишь имеет право отлагательного вето. Президентская форма правления предполагает создание такой системы, при которой обе ветви власти - законодательная и исполнительная – действуют независимо друг от друга, но имеют возможность уравновешивать одна другую. Так называемая система сдержек и противовесов она исходит из равенства парламента и правительства.

В парламентарных странах правительства занимают еще более сильные позиции, чем в президентских республиках.

В этих странах правительство несет поли­тическую ответственность перед парламентом, формируется парла­ментским путем и обязано уйти в отставку в случае выражения ему вотума недоверия, оно фактически контролирует дея­тельность парламента. В тех странах, где у власти находятся коалицион­ные правительства, парламенты обладают большей самостоятельностью по отношению к правительству. Чем слож­нее парламентская коалиция, тем она менее устойчива, тем она бо­лее зависима от соотношения партийных сил в парламенте.

Отношения правительства с главой государства можно рассматри­вать только применительно к странам с парламентарной формой правления так как в президентских республиках президент лично возглав­ляет правительство. В этих странах глава государства осуществляет свою компетенцию только через правительство или с его санкции. Такие важнейшие полномочия главы государства, как право роспуска парламента, досрочного перерыва сессии, изда­ние указов, право вето и т.д., осуществляются только по прямому ука­занию правительства. Участие главы государства в формировании правительства носит чисто номинальный характер. В еще меньшей степени он может оказывать влияние на его практическую деятель­ность.

Отношения правительства и органа конституционного надзора в оп­ределенной степени зависят от способа формирования такого органа и от объема его полномочий. Известную роль играет и партийный со­став органа конституционного надзора.

В тех странах, где орган конституционного надзора формируется при прямом (Япония, США) или косвенном (Франция, Индия) участии правительства в тех странах правительство имеет большие возмож­ности для контроля над этим органом. Объем компетенции органа конституционного надзора и степень силы его решений также оказывают определенное вли­яние на его отношения с правительством. Практика показывает, что в тех странах, где орган конституционного надзора наделен широкой компетенцией, а решения его имеют окончательный характер, возможны конфликты между этими высшими органами госу­дарственной власти.

Отношения правительства с политическими партиями зависят преж­де всего от формы правления.

В парламентарных странах правительство тесно связано с поли­тическими партиями, так как оно опирается на партийное большин­ство в парламенте. В этих странах правительство осуществляет жесткий контроль над своей фракцией, всеми доступными способами под­держивая партийную дисциплину. Система парламентской ответ­ственности создает условия, при которых правительство формирует­ся только из влиятельных представителей победившей партии (в дан­ном случае речь идет об однопартийных правительствах). Таким образом, правительство представляет собой одновременно и руко­водство партии.

В британском Парламенте партийные фракции как лейборис­тов, так и консерваторов дисциплинированны и находятся в под­чинении у лидеров партии даже тогда, когда партия пребывает в оппозиции.

Коалиционное правительство лишено возможности контролиро­вать деятельность партийных фракций. Коалиционное правительство вынуждено идти на компромиссы. При такой ситуации правительственный контроль над партиями ослабевает. Этим проявляется слабость правительства.

В президентских республиках взаимоотношения правительства с парти­ями носят иной характер по той причине, что исполнительный орган вла­сти не зависит от парламентского большинства. В свою очередь, парла­мент в этих станах не подвержен угрозе роспуска, что укрепляет его пози­ции по отношению к правительству. Пра­вительство в президентских республиках осуществляет контроль над пар­ламентом не через партийные фракции, а непосредственно, даже в тех случаях, когда правительство и парламентское боль­шинство принадлежат к различным партиям.

Анализ выше изложенного позволяет сделать следующие выводы:

1.правительство занимает цен­тральное место в системе высших органов государственной власти, хотя это положение не закрепляется конституциями;

2. правительство является основным инструментом осуществления как внутренней, так и внешней политики.

В развивающихся странах правительство повсеместно занимает центральное положение в системе высших органов государственной власти. Особенно важную роль оно играет в тех странах, которые в качестве формы правления приняли президентскую республику. Гла­ва правительства в этих странах (президент) не только осуществляет полномочия главы государства, но и является, как правило, лидером единственной партии, которая представляет собой фактически ин­тегральную часть государственного аппарата.

2. виды правительств в з.с.

Осуществление правительственной (исполнительной) власти может находиться в руках одного лица (в президентских рес­публиках) или коллеги­ального органа. Правовой статус правительства как органа в этих случаях неодинаков. Различны процедуры формирования правительства, источники и объем полномочий. Когда правитель­ственная власть является прерогативой одного лица, правительство выступает как совокупность ближайших помощников главы государства, а их полномочия являются производными от власти главы государства. В странах, где носителем исполнительной власти выступает правительство как коллегиальный орган, оно формируется на основе специальной процедуры с участием парламента. Весьма важное значение для характеристики правительственной политики имеет классификация прави­тельств по их структуре и составу. Во многих стра­нах наблюдается процесс выделения в правительстве своего рода внутреннего кабинета, который и является зачастую действи­тельным носителем правительственной власти. Наиболее типичен в этом отношении пример Великобритании. Правительство этой страны, насчитывающее примерно 100 членов, практически не собирается в полном составе. Все важнейшие вопросы обсуждают­ся и решаются на заседаниях кабинета, который объединяет под руководством премьер-министра ведущих членов правительства (примерно около 20 человек), или еще более узкого по составу внутреннего кабинета.

По партийному составу различают однопартийные и коали­ционные правительства. Однопартийные правительства форми­руются, как правило, в тех парламентарных странах, где одна политическая партия располагает большинством в парламенте (Великобритания, Канада и др.).

Коалиционные правительства создаются обычно там, где ни одна политическая партия не имеет абсолютного большинства в парла­менте или в нижней палате. Например, коалиционные правитель­ства формируются и функционируют в Италии, странах Бени­люкса и др. В освободившихся странах коалиционные правитель­ства сравнительно редки, хотя они встречаются в таких странах, как Индия, Малайзия и ряде других.

В некоторых странах известны случаи формирования прави­тельства меньшинства. Оно возникает ког­да отсутствует одна доминирующая партия, а создание коалиции в силу межпартийных противоречий оказывается невозможным. Та­кое правительство не должно принимать принципиально важ­ные решения. Законодательство и практика устанавливают, что правительство, оказавшееся в меньшинстве (например, получив вотум недоверия в парламенте), занимается лишь текущими де­лами и продолжает свою деятельность до тех пор, пока не сфор­мировано новое правительство. Подобное правительство именуют "служебным" или "переходным", иногда используется термин "де­ловой кабинет". Государственно-правовая практика ряда стран знает также существование института временного правительства. Оно создается обычно в условиях смены режима, когда отменяется ранее действовавшая и разрабатывается новая конституция. Та­кое правительство функционировало, например, во Франции в 1944—1946 годах и в 1958 году. Временное правительство может наделяться зачастую весьма обширными и даже чрезвычайными полномочиями.

3. Порядок формирования правительства

В современных странах в зависимости от формы правления правительства формируются двумя основными способами.

Внепарламентский способ формирования правительства применя­ется в президентских республиках. Формирует правительства в этих странах и парламент, а избирательный корпус, так как правительство формируется президентом, избираемым посредством непарламентских выборов. Роль парламентов невелика.

В США назначение глав исполнительных департаментов осуще­ствляется Президентом «по совету и с согласия» Сената, но факти­чески представляет собой его личную прерогативу. Сенат, который в соответствии с Конституцией одобряет назначения Президента на высшие государственные должности большинством в две трети го­лосов, редко отказывает ему в своей санкции. В новейшей истории США имели место отдельные случаи, когда некоторые предложения Президента, касающиеся замещения высших государственных по­стов, встречали возражение в Сенате, но это обычно объяснялось чисто партийными противоречиями или даже личными отношения­ми. Внепарламентский способ формирования правительства приме­няется и в странах, имеющих смешанную форму правления, наибо­лее типичным примером которых является V Республика Франции. Хотя Конституция 1958 г. и говорит об ответственности правитель­ства перед Парламентом (ст. 20), правительство формируется внепар­ламентским путем и не из членов Парламента. В ст. 8 Конституции сказано: «Президент Республики назначает Премьер-министра. По представлению Премьер-министра Президент назначает других членов Правитель­ства и прекращает исполнение их функций. Таким образом, Прези­дент лично определяет кандидатуру премьер-министра, однако в со­ответствии со сложившейся практикой он должен учитывать расстановку политических сил в Национальном собрании. Парламентский способ формирования правительства применяется в странах с парламентарными формами правления. Полномочие на формирование правительства в этих странах получает та партия или партийная коалиция, которая победила на выборах и получила боль­шинство мест в парламенте (точнее, в нижней палате). В конститу­циях многих стран это положение либо отсутствует, либо изложено в крайне расплывчатой форме. Например, ч. 2 ст. 92 итальянской Кон­ституции содержит положение, согласно которому «Президент Рес­публики назначает Председателя Совета министров и, по его пред­ложению, министров». Подбор кандидатур ми­нистров и председателя Совета министров осуществляют политичес­кие партии, победившие на выборах. В Великобритании глава государства имеет право назначения премьер-министра, но это право сугубо номинально. Корона лишена возможности выбора даже в пределах узкого круга партийных лидеров, так как нежелательное партийному руковод­ству лицо никогда не сможет сформировать правительство. Только раскол в руководстве партии может предоставить Короне ограни­ченную возможность выбора премьер-министра, но такие случаи крайне редки.

4. Состав и структура правительства

В состав правительства помимо его главы входят обычно го­сударственные министры, министры, министры без портфеля, статс-секретари, а также младшие министры и парламентские секретари. В одних странах ранг государственного министра выше обычного (Франция, Португалия), в других — считается более низким (Великобритания); в Японии государственными министра­ми именуются все члены правительства. Очень редко во главе министерства стоят сразу два или более министров (случай, изве­стный в практике Финляндии). Значительно чаще наряду с мини­стром для руководства департаментом назначается статс-секре­тарь, который либо выполняет функции заместителя министра, либо ведает определенным участком работы внутри данного ве­домства. Парла­ментские секретари включаются в состав правительства в сравни­тельно небольшом числе государств (Великобритания и некото­рые другие). Их основное назначение — поддержание контактов и связей с парламентом и оказание давления на парламентариев.

В большинстве зарубежных стран численный состав правительства отсут­ствуют. Они определяются всякий раз при создании нового пра­вительства или его реорганизации. Преобладающей тенденцией остается рост числа министерств и ведомств, связанный с усложнением функций государства. Но, конечно, этот рост имеет есте­ственные пределы. Определенное влияние оказывают нацио­нальные традиции, соглашения между различными политически­ми силами, особенно при формировании коалиционных прави­тельств. Иног­да распределение мест и постов в правительстве между группами фиксируется в официальном акте, как это имело место, напри­мер, в Ливане. В соответствии с так называемым Национальным пактом 1946 года они были распределены между основными поли­тико-религиозными общинами.

В отдельных странах, например в США и Швейцарии, зако­нодательство устанавливает строго лимитированное число мини­стров — членов кабинета. В США за более чем 200-летний период количество министерств выросло с 3 до 13. Кроме того, имеются три военных департамента (армии, военно-морского флота, воен­но-воздушных сил).

Законодательство ряда стран устанавливает некоторые фор­мальные требования, предъявляемые к членам правительства. Наиболее важные из них связаны с осуществлением депутатско­го мандата. В США, Франции, Норвегии и некоторых других странах установлено, что участие в правительстве несовмес­тимо с осуществлением парламентского мандата. Подобное правило способствует усилению независимости правительства от парламента. В странах, где решающую роль в формировании правительства играет руководство партии применяется обычно прямо проти­воположное правило. В Великобритании, например, премьер-министр и большинство ведущих министров должны быть депу­татами Палаты общин.

Сравнительно редко встречаются возрастные ограничения. В Габоне, в частности, действовало правило, согласно которому членом правительства не может быть назначено лицо моложе 28 и старше 55 лет.

Персональный отбор членов правительства законодательство большинства стран относит к ведению главы исполнительной вла­сти. На практике подбор членов правительства в решающей сте­пени связан с тем, какая политическая партия или блок партий являются в данный момент правящими. Так, в Великобритании и других странах, где существует двухпартийная система, лидер победивший партии, занимая пост премьер-министра, назначает членами правительства представителей руководства своей партии. Аналогично положение в тех странах, где полностью доминирует в парламенте одна партия. Более сложен партийный состав при создании коалиционных правительств.

Срок полномочий правительства определяется на основе раз­личных критериев. В президентских республиках оно назначается в принципе на срок полномочий самого главы исполнительной вла­сти. В парламентарных странах правительство остается у власти до тех пор, пока пользуется поддержкой большинства в парла­менте. Практика свидетельствует, однако, о гораздо большей мо­бильности. Так, в США, где президент избирается на 4 года, сред­ний срок пребывания в должности члена кабинета не превышает 2,5—3 лет. В Италии после окончания второй мировой войны сме­нилось почти полсотни правительств. В президентских республи­ках смена главы государства влечет за собой создание нового пра­вительства. В парламентарных странах аналогичные последствия порождает смена премьер-министра. Однако смена премьер-мини­стра при сохранении парламентского большинства той же партией не обязательно приводит к существенным персональным измене­ниям. Об этом свидетельствует, в частности, опыт Японии и других стран. Сравнительно часто персональные изменения в составе правительства осуществляются путем его реорганизации без замены премьер-министра. Удобство такой процедуры состоит в том, что она не требует санкции парламента или новой инвеституры.

5. Компетенция правительства и его функции

Определить фактический объем полномочий правительства можно при исследовании реальной деятельности правительства. Для всех стран характерен разрыв между юридическим и фактическим статусом правительства.

По общему правилу в унитарных государствах компе­тенция правительства не определяется, так как законодатель исходит из предположения о том, что границы между исполнительной, зако­нодательной и судебной властями совершенно очевидны. Более того, многие конституции все исполнительные полномочия вручают главе государства, хотя фактически они всегда осуществляются правитель­ством. Некоторые конституции наделяют правительство чисто сове­щательными функциями. Так, Конституция Дании 1953 г. ус­танавливает: «Король обладает в пределах, установленных настоящей Конституцией, верховной властью по всем вопросам Королевства и осуществляет такую верховную власть через министров». В ряде конституций кратко определяется компетенция правитель­ства. Так, ст. 20 Конституции V Французской Республики гласит: «Правительство определяет и проводит политику нации. В его рас­поряжении находится администрация и вооруженные силы». Одна­ко в современной Франции реальная государственная власть может быть сосредоточена в руках Президента, если глава государства и пре­мьер-министр принадлежат к партии (или коалиции) парламентс­кого большинства.

В некоторых странах (например, в Панаме) конституции содержат статьи, устанавливающие предметную компетенцию правительства, но приводимые ими перечни носят сугубо фор­мальный характер.

В государствах с федеративной формой государственного устрой­ства полномочия правительства также не определяются. Конституции этих стран ограничи­ваются разграничением компетенции между союзом и субъектами федерации.

.

Рассмотрим важнейшие функции правительства.

Управление государственным аппаратом — одна из основных фун­кций правительства. Правительство не только играет решающую роль в деле комплектования всего государственного аппарата, но и руко­водит его деятельностью. Правительство направляет и координирует деятельность государственного аппарата через министерства, департаменты, шта­бы и другие ведомства. По отношению к государственному аппарату правительство выступает в качестве центра, который на основании полученной им информации принимает решения, осуществляемые различными звеньями этого аппарата.

Исполнение законов по букве конституции — важнейшая функ­ция правительства. Подобное утверждение — аксиома для класси­ческого государствоведения, строго придерживавшегося принци­па разделения властей. Согласно традиционной теории правитель­ству вверяется исполнительная власть, т.е. ему вменяется в обязанность заботиться о должном исполнении законов, принима­емых парламентом.

Контроль над законодательной деятельностью парламента факти­чески превратился в самостоятельную функцию правительства. Этот контроль осуществляется по двум главным направлениям.

Во-первых, правительство является главным источником законо­дательной инициативы. В президентских республиках возможности правительства ограничены. В США, например, Президент, не обладающий по Конституции пра­вом законодательной инициативы, обращается к Конгрессу с посла­ниями, содержащими законодательные предложения, разработанные в аппарате исполнительной власти. Затем кто-нибудь из членов Кон­гресса вносит предложение в форме билля от своего имени. Во-вторых, правительство оказывает решающее воздействие на законодательный процесс. В президентских республиках правитель­ство осуществляет этот контроль в меньшей степени чем в парламентарных странах. По общему правилу в президентских республиках пра­вительство использует для этого право вето и партийные фракции при этом играют зна­чительно меньшую роль, в то время как в парламентарных странах именно фракции являются главным средством, с помощью которо­го правительство контролирует законодательный процесс.

Правительство является автором большей части нормативных актов, действующих в любом государстве.

В рамках нормоустанавливающей деятельности правительства можно выделить три основные направления.

1. Правительство издает различного рода нормативные акты на ос­нове и во исполнение парламентских законов. Пра­вительственные акты этой группы носят подзаконный характер.

2. Правительство издает нормативные акты по прямому или кос­венному уполномочию парламента. Соответствующее уполномочие может быть прямо выражено в парламентском законе либо оно под­разумевается, если закон сформулирован неопределенно. Во Фран­ции и Италии такие законы называются «законами-рамками», в ан­глосаксонских странах — «скелетным законодательством». Парламент в данном случае делегирует правительству свои полномочия прямо либо косвенно,

3. Правительство издает нормативные акты, содержащие общие правила поведения по вопросам, входящим в исключительную ком­петенцию парламента, без какого бы то ни было уполномочия со сто­роны последнего. Однако в ряде стран эти акты впоследствии долж­ны быть одобрены парламентом.

Второй и третий виды нормоустанавливающей деятельности пра­вительства — делегированное законодательство —являются главными формами его нормоустанавливающей де­ятельности.

В Великобритании делегированное законодательство получило широкое распространение и осуществляется всеми звеньями прави­тельственного аппарата. К субъектам делегированного законодательства принадлежат и орга­ны местного управления.

Акты делегированного законодательства в Великобритании по своей численности намного превосходят парламентские законы. Пар­ламентский и судебный контроль над делегированным законодатель­ством, юридически существующий в Великобритании, на практике применяется слабо.

В США делегированное законодательство осуществляется как Президентом, так и главами исполнительных департаментов, мно­гочисленных федеральных агентств. Издаваемые в этом порядке ука­зы, приказы, прокламации, военные приказы, директивы, регламен­ты и т.д. обладают такой же юридической силой, как и акты Конг­ресса. Пределы делегированного законодательства не установлены.

Составление и исполнение бюджета — чисто правительственное полномочие, поскольку роль парламента в этом процессе фактичес­ки номинальна. Составление доходной и расходной частей бюджета осуществляется различными административными ведомствами, а окончательный проект представляется на утверждение правительства министерством финансов. Прохождение проекта бюджета через пар­ламент иногда представляет собой чисто формальную процедуру, так как принятие поправок и дополнений к нему — явление достаточ­но редкое. Парламент лишь утверждает бюджет, составленный

правительством. После утверждения бюджет полностью выходит за сферу деятельности парламента, его исполнение целиком сосредо­точено в руках правительства. Формально принадлежащее парламенту право конт­роля за исполнением бюджета не всегда эффективно.

Осуществление внешней политики входит прежде всего в компе­тенцию правительства. Глава государства в парламентарных странах в сфере международных отношений заметной роли не играет. Что касается парламента, то на его долю остаются лишь некоторые кон­трольные функции, поскольку он не имеет возможности воздейство­вать на внешнеполитический аппарат, полностью подчиненный пра­вительству. Даже самые сильные парламенты могут оказывать извес­тное влияние лишь на разработку внешнеполитических доктрин, но не на их практическое применение.

Правительство контролирует и направляет деятельность всех ор­ганов и институтов, с помощью которых осуществляются внешне­политические функции государства. Оно комплектует дипломатичес­кий и консульский аппарат, руководит деятельностью органов внешней разведки, ведет меж­дународные переговоры и заключает международные договоры и со­глашения.

Полномочия правительства весьма велики и их осуществление даже в обычных условиях мало подвержено законодательной регла­ментации. В условиях же чрезвычайного положения, которое вводит­ся приказом главы государства, эти полномочия приобретают жесткий характер.

Чрезвычайное положение имеет своим последствием приоста­новление действия конституционных прав и свобод. Поводом для введения чрезвы­чайного положения являются войны, забастовки, внутренние бес­порядки и т.д.

Условия применения правительством чрезвычайных полномочий подробно регламентируются. Например, по Конституции Индии

Президент Индийской Республики может ввести чрезвычайное по­ложение в следующих случаях: если безопасности Индии или части ее территории угрожает война, внешняя агрессия или внутренние беспорядки; если он получил от властей штата сообщение о том, что управление этим штатом не может осуществляться в соответствии с Конституцией. Правительство Индии неоднократно прибегало к ис­пользованию чрезвычайных полномочий в локальных масштабах. В общенациональных масштабах чрезвычайное положение было вве­дено после возникновения индо-китайского пограничного конфлик­та, во время военных действий на индо-пакистанской границе в 1965 г., а также в 1971—1972 гг.

Правительства развивающихся стран, возглавляемые в зависимо­сти от формы правления либо президентами, либо премьер-мини­страми, обладают обширными полномочиями во всех сферах осуще­ствления государственной власти. Власть правительства особенно значительна в тех странах, где существуют однопартийные системы.

Управление национальным государственным аппаратом являет­ся важнейшей функцией правительств развивающихся стран. Под непосредственным руководством правительства действуют многочис­ленные центральные исполнительные органы, управляющие отдель­ными отраслями промышленности, сельским хозяйством, образова­нием, здравоохранением и различными социальными службами. Правительство в развивающихся странах осуществляет руководство местной администрацией.

Полномочие правительства по исполнению законов, принима­емых парламентом, организационно не обособлено, так как прави­тельство зачастую является автором и инициатором всех законов. Разделения труда законодательного и исполнительного во многих развивающихся государствах (это прежде всего относится к стра­нам Тропической Африки) практически не существует. Нормоустанавливающая деятельность правительства в этих странах весьма зна­чительна.

Правительства развивающихся стран сосредоточивают в своих руках полномочия по осуществлению бюджета. Долгосрочное перспективное планирование осуществляется специальными орга­нами, и затем, как правило, соответствующие проекты утверждают­ся представительными учреждениями.

Осуществление всех внешнеполитических функций в развиваю­щихся странах полностью сосредоточено в руках правительств и под­чиненного ему аппарата.