6.2.2 Этап 1996—1999гг.-российский вариант модели американского федерализ­ма ,

Главная особенность этапа состоит в повсеместном переходе к губернаторским выборам. Россий­ская модель отношений «центр — регионы» в значительной степени начинает напоминать американскую: сильная президентская власть в условиях президентской республики сбалансирована влиянием на местах избираемых народом губернаторов. Однако возможности для централизованного контроля в России ока­зались большими, чем в США. Российскую политическую систему часто характеризуют в терминах суперпрезидентской республики, отмечая особенно большие полномочия президента. Также в России про­должал функционировать такой институт президентского контроля за ситуацией в регионах, как полпре­ды.

Введение повсеместных губернаторских выборов в 1996 г. стало результатом внедрения «отло­женной» инновации, предусмотренной еще в 1991 г. Политико-исторические факторы краткосрочного ха­рактера не позволили этой инновации стать широко распространенной на первом сроке правления Б Ель­цина .⁸ В условиях снижения популярности Б. Ельцин принял решение опираться на выборах 1996 г. именно на назначаемых губернаторов (одновременно договариваясь на особых условиях с выборными ре­гиональными лидерами в наиболее важных республиках, таких как Татарстан и Башкирия). Во второй по­ловине 1995 г. выборы проходили в «экспериментальном» порядке в регионах, специально отобранных центром (11 областей). Заме­тим, что к началу 1996 г. число регионов с выборными главами превысило одну треть и составило 34 субъекта федерации. Качественное изменение ситуации с региональным самоуправлением происходит в России в конце 1996 г. С сентября 1996 г. по январь 1997 г. выборы проходят почти во всех оставшихся регионах (из республик они впервые состоялись в Хакасии). По итогам 1996 г. число регионов с выбор­ными главами составило уже 78. В 1997 г. проводятся последние выборы из этой серии: к выборности гу­бернаторов перешли Амурская область (повторно), Кемеровская, Тульская области, Агинский Бурятский и Эвенкийский АО [Политические процессы в регионах России, 1998]. Дольше всех — до октября 1997 г. институт назначаемого губернатора сохранялся в Кемеровской области. Что касается республик, в кото­рых региональное самоуправление существовало изначально, но по модели парламентской республики, то они переходят к модели выборного главы постепенно, в зависимости от местных условий. В 1997 г. выборы прошли в Республике Алтай, в 1998 г. — в Мордовии (повторно), в 1999 г. — в Карачаево-Черкесии и уже в 2000 г. — в Удмуртии. Модель выборного губернатора была закреплена в качестве обяза­тельной федеральным законом об общих принципах организации региональной власти, который впервые, после долгих проволочек был принят в октябре 1999 г.⁹

Переход к всенародным губернаторским выборам и одновременное формирование Совета Феде­рации из губернаторов (см. ниже) означали бы значительное смещение баланса отношений «центр — ре­гионы» в сторону последних на всей территории страны. В новой ситуации центр принимает решение о создании противовесов усилившейся губернаторской власти.

Первым и уже естественным противовесом является институт представителей президента в регио­нах. В 1997—1998 гг. центр предпринял первую попытку усилить этот институт. 9 июля 1997 г. выходит президентский указ «О полномочном представителе Президента РФ в регионе Российской Федерации». Этот указ и утвержденное указом положение определили задачи, функции и права полпредов. Центр стремится упорядочить деятельность федеральных структур в регионах и вывести их (в том числе сам ин­ститут полпредов) из-под неформального влияния губернаторов, под которым они оказались на предыду­щем этапе в связи со слабым контролем центральной власти за своими же представителями на местах и широким распространением клиентельных отношений между губернаторами и полпредами. С этой целью формируются региональные коллегии федеральных органов исполнительной власти, в которых полпред оказывается координатором. В мае 1998 г. президент подписывает указ о региональных коллегиях феде­ральных органов исполнительной власти, подтверждающий линию на расширение полномочий предста­вителей президента в регионах. Ранее федеральные структуры, если не управлялись, то хотя бы отчасти курировались местными администрациями (например, председатель комитета по управлению имущест­вом обычно являлся вице-губернатором и назначался Госкомимуществом по согласованию с губер­наторами, правоохранительные органы в ряде регионов курировал специальный вице-губернатор). Инсти­туты полпредов и коллегий были призваны упорядочить деятельность всех агентов центральной админи­страции в регионе и усилить контроль центра за этой деятельностью.

Также внимания заслуживает изменившаяся кадровая политика при назначении полпредов. Функция идеологического контроля за губернаторами к тому времени потеряла актуальность. Новыми крите­риями при назначении полпредов стали их собственное политическое влияние в регионе и принадлеж­ность к другой группе интересов, чем губернаторская. Закономерно, что в основном такая смена предста­вителей президента произошла в регионах, где к власти в результате выборов 1996 г. пришли гу­бернаторы, поддержанные оппозицией, и требовался более жесткий контроль со стороны центра.

Наконец, третьим изменением стало расширение географии деятельности полпредов, которая к 1998 г. захватывала уже почти все республики (последнее назначение произошло весной 1998 г. в Каре­лии). В результате только в трех российских республиках — наиболее активных лидерах борьбы за ре­гиональную самостоятельность (Татарстан, Башкирия, Якутия) полпреды не назначались никогда.

Вторым противовесом губернаторам стало качественное изменение ситуации на уровне местной власти. Ранее почти во всех регионах главы местных администраций назначались губернатором. После введения повсеместной выборности региональных руководителей (выборы обычно проходили в один день с губернаторскими) центр принимает закономерное решение сбалансировать политико-административную власть между тремя уровнями, поддерживая местное самоуправление (в 1997—1998 гг. отмечался пик внимания центральной власти к муниципальным элитам). В таком виде российский ба­ланс начинает еще больше напоминать американский, где власть выборных губернаторов также сбалан­сирована снизу выборными органами местного самоуправления.

В то же время не во всех регионах местная исполнительная власть формируется с помощью всена­родных выборов и после 1996 г. Действительно, наиболее распространенной оказывается «либеральная» модель местного самоуправления, при которой население избирает глав местных администраций. Но в ряде регионов возникла ситуация внутренней асимметрии, связанной с так называемой поселенческой моделью местного самоуправления. Здесь главы администраций избирались в населенных пунктах, а в районах — назначались губернатором. В результате на первом субрегиональном уровне города с выбор­ными мэрами соседствовали с районами, где глава администрации назначался ¹⁰ . Наибольшие ограниче­ния местного самоуправления были характерны, как ни парадоксально, в тех регионах, в которых выборы глав прошли одними из первых. Одна группа примеров связана с национальными республиками, где за­частую все главы местных администраций назначались республиканским президентом (Татарстан, Баш­кирия и др.)- Другие примеры связаны с городами федерального значения, где городские власти стреми­лись создать собственную вертикаль, минимизировав самоуправление на уровне районов (для этого в рос­сийское законодательство был введен тезис о сохранении единства городского хозяйства). Наиболее сильная и самостоятельная власть формировалась в России на региональном уровне и не была сбаланси­рована снизу, со стороны местного самоуправления.

Попытки сбалансировать отношения между центром и регионами оказались на том этапе мало­продуктивными. Как и на предыдущем этапе, политическая практика не способствовала укреплению цен­тра. Реформа института полпредов была половинчатой, и клиентельные отношения полпредов, так же как и других представителей федеральной власти на местах, с губернаторами остались чрезвычайно распро­страненным явлением. Ограничением для местного самоуправления стал очень малый объем эко­номической власти (см. ниже). Причиной недостаточно активной и последовательной политики центра во многом была пассивная политика российского президента. В реальности отношения «центр — регионы» были построены не столько на формальном политико-административном балансе, сколько на сложной системе вертикальных клиентельных связей, включающих федеральных и региональных чиновников.

Не слишком удачные попытки ограничить власть губернаторов на региональном уровне обусло­вили на этом этапе развитие дискуссии о перспективах института выборного губернатора. В центре рож­дается ряд инициатив, направленных на ослабление регионального самоуправления. Например, Е. Прима­ков в бытность свою премьер-министром России на рубеже 1998—1999 гг. предлагал перейти к назначе­нию губернаторов президентом или к их избранию региональными законодательными собраниями по представлению президента (последний вариант предполагает участие региона, но все же остается «мяг­кой» формой назначения губернатора). За переход к назначению губернаторов выступали и некоторые ре­гиональные лидеры, в частности новгородский губернатор М. Прусак. В феврале 2000 г. появилось пись­мо трех губернаторов «О реформе системы государственной власти и основных направлениях экономиче­ской политики» (его подписали М. Прусак, губернатор Белгородской области Е. Савченко и губернатор Курганской области О. Богомолов). Авторы письма предложили, чтобы губернаторов назначал президент, но с использованием процедуры согласования кандидатуры с регионом. Предполагалось, что регион дает согласие на назначение решением собрания представителей, включающего депутатов представительных органов власти, представителей профсоюзов, ассоциаций товаропроизводителей, ветеранских и других общественных организаций, а также партий, общественно-политических движений и трудовых коллекти­вов. Более простой вариант — согласие регионального законодательного собрания. Одновременно губер­наторы предлагали ликвидировать в регионе ключевого агента центральной администрации в лице пол­номочного представителя президента. Подчеркивая, что таким агентом в данной ситуации становится сам губернатор, выполняющий функции прямого федерального администрирования, они считали, что полно­мочия полпредов должны перейти губернаторам, назначенным в соответствии с данной процедурой.