6.3. Государственное стратегическое планирование в условиях России. Принципы реализации государственного стратегического плана

В современных условиях для нашей страны наиболее целесообразно ориентироваться на разработку государственного стратегического плана развития национальной экономики как трансформированную форму индикативного планирования. В соответствии с этим на федеральном уровне разрабатывается стратегический план, в котором формулируются важнейшие стратегические цели развития общества, реализация которых на практике позволит осуществить прорыв во всей экономической системе. В качестве важнейших преимуществ такого плана можно назвать:

1) возможность его совмещения и согласования с целями государственной структурной политики;

2) обоснование и разработка такого плана не требуют обеспечения материально-финансовой сбалансированности, которое в условиях переходной экономики не представляется возможным;

3) стратегический план не предполагает обеспечения оптимизации развития национальной экономики – это представляется нереальным в условиях неполной и недостоверной информации.

Необходимо отметить, что в условиях переходной экономики России стратегическое планирование может успешно сочетаться с административными методами государственного регулирования экономики. Главным образом это относится к предприятиям государственного сектора, а также к предприятиям частного сектора, которые принимают непосредственное участие в разработке и реализации государственных целевых программ.

Основной функцией государственного стратегического плана является обоснование и выработка способов и методов регулирующего воздействия государства на будущую траекторию развития национальной экономики.

Процесс обоснования и разработки

государственного стратегического плана

Главной задачей прогнозно-аналитической стадии (стадии стратегического анализа) развития национальной экономики является определение допустимого набора вариантов социально-экономического развития страны на основе анализа протекания исследуемого процесса в прошлом и прогнозирования его возможного протекания в будущем. На данном этапе разработки государственного стратегического плана реализуется на практике принцип вариантности планирования, формируются требования к развитию национальной экономики, которые позволят реализовать возможные социально-экономические цели.

Важнейшим требованием, которое должно соблюдаться на прогнозно-аналитической стадии, является поиск возможных вариантов развития экономики страны.

Стратегический анализ развития национальной экономики целесообразно проводить в два этапа:

– ретроспективный анализ и оценка текущего состояния национальной экономики.

– разработка прогнозов развития национальной экономики.

На первом этапе проведения стратегического анализа целесообразно использовать соответствующую информацию статистических органов, материалы отраслевых, общественных и других подобных учреждений и организаций. Главная цель этого этапа стратегического анализа заключается в оценке эффективности стратегии развития страны в прошлом периоде. В качестве основных аспектов проведения такого анализа можно назвать:

1) проведение комплексного анализа и оценки места и роли страны в мировой экономике и в системе международного разделения труда, а также оценка конкурентоспособности национальной экономики;

2) анализ и оценка степени фактического использования основных условий и факторов, которые можно отнести к числу преимуществ, которыми располагает страна;

3) выявление и оценка позитивных и негативных тенденций в развитии как национальной экономики в целом, так и ее отдельных элементов;

4) анализ и оценка структурных изменений в национальной экономике и соблюдение принципа пропорциональности ее развития;

5) анализ и оценка влияния институциональных и организационных изменений в национальной экономике как на эффективность ее функционирования и развития в целом, так и на важнейшие параметры социального развития;

6) анализ, выявление и оценка условий и факторов, сдерживающих развитие национальной экономики.

Второй этап проведения стратегического анализа развития национальной экономики связан с разработкой системы государственных прогнозов, а также с формированием концепции социально-экономического развития страны.

На основе концепции социально-экономического развития страны формируется собственно стратегия социально-экономического развития, то есть государственный стратегический план. Это документ, в котором отражается представление о будущем состоянии и тенденциях развития национальной экономики, а также дается характеристика системы мер, обеспечивающих на практике реализацию выбранной стратегии социально-экономического развития страны.

Необходимо отметить, что в условиях современной российской действительности государственное стратегическое планирование должно сочетаться с административными методами государственного регулирования экономики. Последнее относится главным образом к предприятиям государственного сектора экономики, а также предприятиям частного сектора экономики, которые вовлекаются в орбиту разработки и реализации государственных целевых программ.

В переходной экономике России с учетом неполноты и недостоверности существующей информации государственный стратегический план должен разрабатываться на трехлетний период на основе прогнозирования основных направлений развития науки и техники на 10-летний период и производства на 5-летний период. Данные прогнозные разработки могут включать прогнозный баланс по базовым товарам (нефть, газ, металл и т. п.), сводный прогнозный баланс рабочей силы и прогнозный баланс специалистов по важнейшим направлениям развития экономики.

Процесс разработки государственного стратегического плана предусматривает возможность осуществления постоянной его корректировки по мере необходимости. В этих условиях бюджетно-налоговая, денежно-кредитная, научно-техническая и т. п. политика государства должна соответствовать логике государственного стратегического плана.

Содержание конкретного механизма реализации государственного стратегического плана состоит в обеспечении целенаправленного воздействия организационных структур представительной и исполнительной власти на субъекты хозяйствования всех форм собственности для достижения намеченных целей стратегического плана. Последний может предусматривать разработку специального инструментария его реализации в виде государственных целевых программ, контрактной системы и экономических стимулов. Контрактная система может включать государственные задания и заказы, объем которых ограничивается возможностями государственного бюджета.

В процессе обоснования и разработки государственного стратегического плана решается ряд достаточно сложных проблем методологического и методического характера, основными из которых являются:

1) выявление и установление рационального соотношения между финансированием развития национальной экономики из различных источников, включая государственные централизованные и целевые капитальные вложения (в том числе средства из бюджетов регионов), собственные средства предприятий государственного и частного секторов национальной экономики;

2) выявление и достижение рационального соотношения между необходимостью развития национальной экономики и решением социальных, экологических и научно-технических задач в условиях ограниченности всех видов ресурсов;

3) обеспечение сопряжения между государственным стратегическим планированием и стратегическим планированием на региональном уровне национальной экономики.

Переход к стратегической форме индикативного планирования, которая опирается на обоснованные государственные прогнозы развития экономики, позволит решить ряд перспективных задач социально-экономи-ческого развития нашей страны.

1. В рамках государственного стратегического плана осуществляется выработка четкой и обоснованной системы стратегических приоритетов среднесрочного и долгосрочного развития национальной экономики. Представляется целесообразным, чтобы долгосрочные приоритеты структурно-инвестиционной политики формировались государством совместно с отечественными производителями при ориентации не только на текущие, но и на перспективные конкурентные преимущества национальной экономики. Следовательно, государственный стратегический план по своей сути является планом консолидированных действий государства и частного капитала.

2. Разработка государственного стратегического плана требует значительного повышения обоснованности государственных прогнозов развития экономики, которые должны опираться на конкретные производственные и инвестиционные цели отечественных производителей.

3. Осуществление мер государственного регулирования экономики, адекватных целям государственной экономической политики, которые направлены на привлечение капитала для реализации проектов структурно-инвестиционной перестройки производства, создание благоприятных условий для инновационно-технологического обновления отечественных предприятий, восстановление и повышение конкурентоспособности отраслей традиционной специализации экономики.

4. Усиление активной роли государства в обеспечении и поддержании благоприятного инвестиционного климата, аккумулирование финансовых ресурсов, необходимых для реконструкции отечественной промышленности.

Принципы реализации государственного стратегического плана

Разработка механизмов реализации государственного стратегического плана в условиях переходной экономики России опирается на инструменты государственного регулирования экономики, разработанные и апробированные мировой и отечественной практикой. Важнейшие из этих инструментов:

1. Разработка и последовательная реализация планов развития государственного сектора экономики, включая инвестиционные программы крупных корпораций с контрольным пакетом акций в руках государства.

2. Разработка и осуществление инвестиционных соглашений, предусматривающих взаимные обязательства государства и ведущих инвесторов по реализации крупных инвестиционных проектов и задач структурно-технологической перестройки отечественной экономики. В качестве обязательств государства по поддержке инвестиционного проекта могут использоваться, например: привлечение внешних инвестиций под государственные гарантии; инвестиционное финансирование проекта на долевой основе; меры по созданию благоприятного таможенного, налогового или амортизационного режима для инвестиционного проекта и т. п.

3. Разработка и реализация инновационных и инвестиционных государственных целевых программ. С учетом опыта промышленно развитых стран возможно, чтобы государство передало часть своих инвестиционных функций крупным производственно-финансовым структурам в целях повышения эффективности инвестирования и вовлечения в сферу производства дополнительных ресурсов накоплений.

4. Проведение согласованной ценовой политики на рынках, жесткое регулирование тарифов естественных монополий в целях сдерживания инфляции, повышение конкурентоспособности отечественного производства в период его технологической и научно-технической трансформации.

5. Обеспечение взаимной заинтересованности сторон в выполнении государственного стратегического плана и инвестиционных программ, формирование государством наиболее благоприятного режима экономической и инвестиционной деятельности. Последнее может быть обеспечено посредством снижения налогового бремени на деятельность инвесторов, которые финансируют государственные целевые программы и инвестиционные проекты, использования долевого государственно-коммерческого инвестирования программ и проектов, проведения в отношении инвесторов благоприятной амортизационной политики, реализации мер протекционистской политики и создания благоприятного режима конкуренции с аналогичной продукцией иностранного производства.

Важную роль в обеспечении выполнения государственного стратегического плана может сыграть бюджет развития, который аккумулирует государственные ресурсы инвестиционного назначения. Разработка такого бюджета позволит решить две важные задачи: во-первых, сократить, а затем ликвидировать недофинансирование инвестиционной части федерального бюджета; во-вторых, обеспечить значительное увеличение масштабов вовлечения в хозяйственный оборот капиталов частных инвесторов для осуществления инвестиционных проектов.

Положительный опыт разработки и использования такого рода бюджета накоплен в Японии, где, начиная с 1953 года, в дополнение к государственному бюджету разрабатывается специальная программа инвестиций и займов, которая является мощным инструментом обеспечения экономического роста и инвестирования производственного сектора национальной экономики. Кредиты (займы), предоставляемые в рамках этой программы, выступают в качестве своеобразного ориентира для государственной поддержки приоритетов с позиций развития национальной экономики, частных фирм и корпораций.

Необходимо отметить, что в нашей стране идея разработки специального инвестиционного бюджета, или бюджета развития, получила признание.

Первоочередным становится изменение механизма формирования и осуществления бюджетного процесса, в результате чего государственный бюджет должен превратиться в реальный инструмент для предотвращения спада в экономике и последующего обеспечения экономического роста. Для этого необходимо предусмотреть ряд изменений в бюджетном процессе.

Во-первых, государственный стратегический план на среднесрочную перспективу должен формироваться одновременно со среднесрочным бюджетом развития на соответствующий период, а не только на год, как это делается в настоящее время.

Разработка среднесрочного бюджета развития дает возможность решить три достаточно важные задачи:

– обеспечения реальной преемственности годового переходящего финансирования, что в настоящее время практически отсутствует;

– нацеливания годового бюджета на решение долгосрочных и среднесрочных задач развития национальной экономики;

– отказа от порочной практики первоочередного решения текущих задач экономического развития в ущерб стратегическим.

Во-вторых, представляется целесообразным провести четкое разделение бюджета развития (инвестиционного) и годового бюджета страны.

В-третьих, необходимо предусмотреть законодательное закрепление среднесрочного проектирования и годовых показателей бюджета развития.

В-четвертых, применить на практике разработку бюджета развития на принципах скользящего годового планирования для обеспечения преемственности среднесрочных и годовых проектировок, согласованности его со среднесрочным и годовым бюджетами страны.

В-пятых, сформировать целостную систему бюджетов развития, включающую федеральный и региональные бюджеты развития.

В-шестых, предусмотреть существенное расширение доходной части бюджета развития (например за счет: доходов от государственных инвестиционных займов; инвестиционных кредитов международных фондов и организаций; доходов, получаемых от деятельности страховых и лизинговых фондов, создаваемых с участием государства, и т. п.).

Ведущим инструментом восстановления отечественной экономики, включаемым в систему индикативного планирования в его стратегической форме, становится осуществление государственных целевых программ.