3.3. Эффективность администрирования бюджетных доходов бюджетной системы рф

Программный бюджет. В рамках решения проблемы повышения отдачи от использования государственных средств, сокращения дефицита федерального бюджета и, соответственно, подготовки к введению с 2015 года фискальных правил формирования основных характеристик федерального бюджета бюджет на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов планировался исходя из сохранения в основном сложившегося в 2011 году уровня расходов федерального бюджета (без учета компенсации выпадающих доходов государственных внебюджетных фондов РФ в связи со снижением тарифов страховых взносов) в процентах к ВВП и его снижения в 2014 году. Такой подход обеспечивает сокращение дефицита федерального бюджета, в том числе по сравнению с ранее утвержденными на 2012–2013 годы параметрами, некоторое сокращение ненефтегазового дефицита и сохранение части нефтегазовых доходов в Резервном фонде.

Для решения задачи по повышению эффективности государственных расходов в рамках реализации Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов в финансовой системе РФ проводится подготовительная работа по внедрению программно-целевого принципа организации деятельности органов государственной власти и подготовке к переходу начиная с 2013 года к «программному бюджету». Федеральными органами исполнительной власти проводится подготовка проектов государственных программ Российской Федерации, которая должна быть завершена в декабре 2011 года.

В рамках подготовки перехода к «программному бюджету» с 2012 года планируется ввести новую классификацию видов расходов федерального бюджета, обеспечивающую при сохранении всей необходимой бюджетной информации ее систематизацию в увязке с формируемыми государственными и ведомственными программами. При этом с 1 января 2012 года существенно меняются состав видов расходов классификации расходов федерального бюджета, структура их кодов и порядок применения (приказ Минфина России от 3 мая 2011 г. № 57н).

При подготовке федерального бюджета на 2011–2013 годы впервые было представлено аналитическое распределение расходов по государственным программам. В частности, в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете до 2014 года расходы по комплексу государственных программ «Инновационное развитие и модернизация экономики» будут составлять более 1,5 трлн руб. ежегодно. [3]

В качестве законодательной меры в Бюджетный кодекс были внесены изменения, касающиеся введения новой бюджетной классификации и перехода к программному бюджету. В частности, предоставлено право субъектам РФ и муниципальным образованиям, как и федеральному бюджету, переходить на программную структуру, что означает введение новых целевых статей расходов и группировку по государственным программам и одновременно введение одинаковых, единых для всей бюджетной системы видов расходов.

Одновременно осуществлена работа по формированию государственных программ Российской Федерации. Существует перечень таких программ, одобренных Правительством РФ, - 41 программа, по каждой государственной программе определены объемы расходов в рамках формирования долгосрочной бюджетной стратегии.

Важным элементом каждой государственной программы является взаимодействие с  субъектами РФ. И в методических рекомендациях, которые утверждены совместным приказом Минфина России и Минэкономразвития России, специально обращено внимание на то, что государственные программы по вопросам совместного ведения должны содержать блоки правового регулирования в этой сфере рамочного законодательства для субъектов РФ, общие требования к государственным программам, аналогичным программам субъектов Федерации.

Одновременно ведется работа по консолидации субсидий в рамках государственных программ для сокращения их количества. И в идеале преследуется цель иметь в рамках государственной программы только одну субсидию - на поддержку соответствующей программы субъекта РФ с очень существенным расширением самостоятельности субъекта в определении направлений, на которые данная субсидия может направляться.

Все эти решения требуют внесения изменений в нормативно-правовые акты. Такая идеология заложена в программе повышения эффективности бюджетных расходов. И сейчас она подтверждена всеми решениями Правительства РФ, которые на данный момент приняты. Кроме вышеназванных мер предполагается удлинить горизонт бюджетного планирования и составить прогноз социально-экономического развития на период не только до 2020-го, но и до 2030 года, а также прогноз долгосрочной бюджетной стратегии, которая будет определять объемы расходов по основным направлениям государственной политики. Пронина

В системе приоритетов бюджетно-налоговой политики все более существенное значение приобретает эффективность администрирования бюджетных доходов как функции государства и его институтов власти и управления. Между тем не только проблема эффективности администрирования, но и само содержание этой категории еще недостаточно определены ни в финансовой теории, ни в финансово-налоговом законодательстве. Устранение этих пробелов необходимо как для формирования нормативно-инструментальной системы администрирования, так и для практики, в которой участвует большая совокупность субъектов администрирования, наделенных теми или иными полномочиями [10].

Бюджетно-налоговое администрирование является более широким и системно более многообразными понятием, чем налоговое администрирование. Во-первых, бюджетно-налоговое администрирование отражает взаимодействие категории налогов и категории бюджета (бюджетной системы); во-вторых, указанное понятие расширяет сферу администрирования на всю доходную часть бюджетов, как федерального, так и территориальных; в-третьих, бюджетно-налоговое администрирование расширяет и конкретизирует целевую функцию, поскольку отражает не только задачу эффективного функционирования налоговых органов, но и эффективное функционирование всего механизма формирования бюджетно-налогового потенциала государства; в-четвертых, в понятии "бюджетно-налоговое администрирование" более содержательно раскрывается социальная направленность государственного администрирования доходов, поскольку налоги и доходы администрируются с целью формирования бюджета государства как социально-политического и экономического института гражданского общества, выражающего его интересы в их концентрированном, общем содержании. Таким образом, бюджетно-налоговое администрирование обеспечивает ресурсами реализацию всего комплекса функций государства, включая функции государственного управления и регулирования, обороны и безопасности, развития национальной экономики, социальные функции [10].

В Бюджетной классификации Российской Федерации содержится новое определение - администраторы поступлений в бюджеты Российской Федерации (приложение 11 к Федеральному закону "О Бюджетной классификации Российской Федерации"). Администраторами поступлений в бюджеты Российской Федерации в 2007 г. являются 62 ведомства, министерства, службы, агентства, а также Центральный банк РФ, Генеральная прокуратура РФ, Пенсионный фонд РФ, территориальные фонды обязательного медицинского страхования и др.

Таким образом, в нормативно-правовом отношении в понятии "администратор поступлений в бюджет" объединены как налоговые органы Федеральной налоговой службы, так и органы исполнительной власти принципиально иного функционального назначения, но которым также вменена функция администрирования бюджетных доходов (например, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Служба внешней разведки РФ, Министерство обороны РФ и т. д.).

Эффективность администрирования доходов бюджетной системы зависит от необходимости взаимодействия всех органов и участников бюджетного процесса - налоговых инспекций, органов МВД, таможенных органов, судов, прокуратуры. Так, в Арбитражном суде Москвы сосредоточены налоговые дела всех крупнейших компаний, состоящих на учете в специализированных межрегиональных налоговых инспекциях. В Москве, по определению экспертов, действует своего рода центральный налоговый суд для всей страны. Это способствует обсуждению предложения о выделении из системы общего арбитража гражданских дел специальной судебной системы, в ведении которой находились бы только дела о налоговых спорах и нарушениях налогового законодательства.

Повышение эффективности администрирования бюджетных доходов осуществляется как в масштабе системы администраторов доходов, так и в локальном аспекте, на уровне отдельных налоговых инспекций, органов власти субъектов Федерации, муниципальных образований, бюджетных учреждений.

Ведущим институтом, разрабатывающим и применяющим новации администрирования налоговых бюджетных доходов, является Федеральная налоговая служба. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. "Об утверждении положения о Федеральной налоговой службе" она является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством страны, а также за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, а также функции агента валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов.

Согласно отчетным данным, Федеральная налоговая служба обеспечивает мобилизацию около 70% доходов консолидированного бюджета, 60% - федерального бюджета, а также практически все поступления в государственные внебюджетные фонды.

Современными направлениями совершенствования администрирования бюджетных доходов, которые будет реализовывать Федеральная налоговая служба, являются:

1. переход от проведения "тотального" налогового контроля к концепции управления рисками, а именно выявления как видов деятельности, так и налогоплательщиков, которые могут стать категориями повышенного риска совершения налоговых правонарушений;

2. создание мощного информационно-аналитического аппарата налоговых органов (информационные ресурсы, аналитическое, методическое и программное обеспечение и организационные структуры), способного исследовать и анализировать различные виды информации, поступающей в налоговые органы с минимальным привлечением налогоплательщиков к проведению налоговых процедур, обеспечивать формирование сигнальной информации и реализовывать процедуры поддержки принятия решений;

3. совершенствование функций прогнозирования вероятностной налоговой базы определенных налогоплательщиков и поступлений налогов и сборов на основе интегрированных информационных ресурсов комплексных налоговых сведений;

4. мониторинг деятельности и налоговых обязательств крупнейших и основных налогоплательщиков, включая организации в сфере естественных монополий, на основе формализованных результатов автоматизированного налогового контроля и системы планирования, организации и проведения единовременных налоговых проверок, синхронизированных по всем звеньям налоговой системы и включающих проверку как головных субъектов, так и вертикально интегрированных групп;

5. исполнение требований законодательства о налогах и сборах в части реализации функций камеральных и выездных налоговых проверок, реализация мероприятий, обеспечивающих функционирование камерального и выездного контроля (организационно-методических, информационных, программно-технических);

6. стимулирование субъектов предпринимательской деятельности к использованию бесконтактных способов представления документов для государственной регистрации с исключением в дальнейшем возможности непосредственного представления документов для государственной регистрации. Это позволит свести к минимуму непосредственные контакты с заявителями, оптимизировать работу регистрирующих подразделений налоговых органов, а также увеличить количество сотрудников налоговых органов, занимающихся анализом представленных документов для государственной регистрации, проведением контрольных мероприятий, как на этапе государственной регистрации, так и после осуществления регистрационных процедур;

7. повышение налоговой информированности субъектов предпринимательской деятельности и граждан, расширение спектра услуг, оказываемых налоговыми органами, в том числе налогоплательщикам. Внедрение во всех субъектах Федерации технологии организации доступа налогоплательщика к персональным данным информационных ресурсов налоговых органов и технологии бесконтактной сверки по расчетам с бюджетом, что позволит исключить нарекания на работу налоговых органов, уменьшить количество судебных исков со стороны налогоплательщиков, улучшить информационную работу по вопросам налогового законодательства и, как следствие, увеличить долю налогоплательщиков, удовлетворительно оценивающих качество налогового администрирования.

Общее направление совершенствования администрирования доходов бюджетной системы определяется Министерством финансов РФ, в ведении которого находятся Федеральная налоговая служба и Федеральное казначейство. В "Докладе о результатах и основных направлениях деятельности на 2012-2014 гг." Министерство финансов РФ определило, что администрирование налоговых платежей должно исходить из минимизации связанных с ним издержек хозяйства за счет совершенствования налогового учета и отчетности, устранения неопределенности, пробелов и внутренних противоречий налогового законодательства, регламентации, повышения прозрачности, упрощения процедур взаимодействия налогоплательщиков с налоговыми органами. Решение задачи повышения собираемости налогов обеспечивается как регулированием налоговой системы, так и администрированием налоговых отношений.

Регулятивная детальность Минфина РФ при решении задачи повышения собираемости налогов будет направлена на ликвидацию пробелов, создающих возможности ухода от налогообложения, снижение рисков, связанных с неоднозначной трактовкой налогового законодательства, четкое разграничение правомерной практики налоговой оптимизации от случаев противоправного уклонения от уплаты налогов, сближение систем налогового и бухгалтерского учета, сближение налоговой базы, указанной в декларациях налогоплательщиков, с налоговой базой, рассчитанной по уровню экономической активности, упрощение процедуры государственной регистрации организаций и индивидуальных предпринимателей.

Министерством финансов РФ определены функции администрирования Федеральной налоговой службой в соответствии с ее полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации. При этом важной новацией, вводимой с 2008 г., является выполнение Федеральной налоговой службой полномочий главного администратора бюджетных доходов не только федерального бюджета, но и региональных и местных бюджетов.

Другим актуальным направлением повышения эффективности администрирования бюджетных доходов, которое находится под контролем Министерства финансов РФ и подведомственных ему федеральных служб, является обеспечение экономически обоснованной налоговой нагрузки. Это решается стабильностью налогового законодательства, предсказуемостью и открытостью подготовки предложений по его совершенствованию, участием Минфина РФ в подготовке проектов федеральных законов и нормативных актов правительства по вопросам налоговой политики и налогового администрирования, координацией деятельности ведомств и служб экономического блока, анализом и прогнозированием налоговой нагрузки на функционирование отраслей экономики. При этом необходимо снижать издержки, связанные с налоговым администрированием и неопределенностью трактовки налогового законодательства. Налоговое администрирование не должно являться барьером для развития предпринимательской деятельности. Конечным результатом решения данной задачи должно стать увеличение доли налогоплательщиков, положительно оценивающих работу налоговых органов.

При этом регулятивная и административная деятельность Министерства финансов РФ и Федеральной налоговой службы ориентирована непосредственно на экономические субъекты. Исходя из этого в качестве индикаторов для достижения цели могут использоваться результаты опросов, в частности рост на 10 процентных пунктов к 2010 г. доли налогоплательщиков, удовлетворительно оценивающих налоговое регулирование и администрирование.

Конкретные направления повышения эффективности бюджетно-налогового администрирования разрабатываются и реализуются в отношении отдельных налогов и в их взаимосвязи и зависимости с целью увеличения доходного потенциала и оптимизации налоговой нагрузки на экономику с учетом отраслевой специфики. Так, темп развития промышленности ниже на 2-3% общего роста ВВП, однако именно промышленность обеспечивает 55% всех налоговых платежей в бюджетную систему страны.

Механизм налога на добавленную стоимость стимулирует экспорт стратегических товаров (нефти, газа, нефтепродуктов, удобрений, леса), поскольку применяется посредством возмещения НДС из бюджета нулевая ставка налогообложения. В 2011 г. общая сумма возмещений составила 706 млрд. руб., общая сумма НДС, начисленного по декларациям, 1452,4 млрд. руб. По нашему мнению, следует поддержать предложение ряда ученых об отказе стимулирования с помощью нулевой ставки НДС абсолютно конкурентоспособных товаров, к которым относятся энергоносители. Это позволит также уравнять заинтересованность производителей в более полном насыщении внутреннего рынка и сдерживать инфляционные тенденции.

Существуют, в том числе на нормативно-законодательном уровне, нерешенные вопросы с администрированием взимания акцизов с продукции винно-водочной промышленности; регулирования внутреннего трансфертного ценообразования в крупных холдингах и естественных монополиях; распределения налоговых поступлений между субъектами Федерации, муниципальными образованиями с учетом фактора территориальной регистрации налогоплательщиков и др.

Бюджетно-налоговое администрирование, таким образом, стало реальным инструментом реализации бюджетной и налоговой политики. Оно способствует повышению конкурентоспособности национальной экономики.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Бюджетная система Российской Федера­ции - это основанная на экономических от­ношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая законода­тельством РФ совокуп­ность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных вне­бюджетных фондов1, которую составляют бюджеты следующих уровней:

1. федеральный бюджет и бюджеты го­сударственных внебюджетных фондов;

2. бюджеты 85 субъектов Российской Фе­дерации и бюджеты территориальных госу­дарственных внебюджетных фондов;

3. местные бюджеты (свыше 1500), в том числе:

• бюджеты муниципальных районов;

• бюджеты городских округов;

• бюджеты внутригородских муниципаль­ных образований городов федерального зна­чения Москвы и Санкт-Петербурга;

• бюджеты городских и сельских поселе­ний.

Налоговые и неналоговые поступления аккумулируются в виде доходов бюджетной системы, распределяются, а затем использу­ются в качестве бюджетных расходов. Фор­мирование доходов бюджета, играющих ве­дущую роль в финансовых ресурсах, являет­ся необходимым элементом финансовой де­ятельности государства.

Администраторами доходов бюджета являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы управления государственными внебюджетными фондами, ЦБ РФ, а также бюджетные учреждения, созданные органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляющие в соответствии с законодательством РФ контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы РФ.

Современными направлениями совершенствования администрирования бюджетных доходов, которые будет реализовывать Федеральная налоговая служба, являются:

- переход от проведения тотального налогового контроля к концепции управления рисками;

- создание мощного информационно-аналитического аппарата налоговых органов, способного исследовать и анализировать различные виды информациий;

- совершенствование функций прогнозирования вероятностной налоговой базы определенных налогоплательщиков и поступлений налогов и сборов на основе интегрированных информационных ресурсов комплексных налоговых сведений;

- мониторинг деятельности и налоговых обязательств крупнейших и основных налогоплательщиков;

- исполнение требований законодательства о налогах и сборах в части реализации функций камеральных и выездных налоговых проверок, реализация мероприятий, обеспечивающих функционирование камерального и выездного контроля;

- стимулирование субъектов предпринимательской деятельности к использованию бесконтактных способов представления документов для государственной регистрации с исключением в дальнейшем возможности непосредственного представления документов для государственной регистрации;

- повышение налоговой информированности субъектов предпринимательской деятельности и граждан, расширение спектра услуг, оказываемых налоговыми органами, в том числе налогоплательщикам.

Подводя итог рассмотрению вопроса регламентирования процессов администриро­вания доходов бюджетов, можно сказать, что бюджетным законодательством Российской Федерации жестко закреплены процессы раз­граничения полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 17 июля 1998 г. (в ред. от 16.10.2012 N 175-ФЗ) // СПС КонсультантПлюс

2. Федеральный закон 30 ноября 2011 года «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» (в ред. от 28.07.2012 N 127-ФЗ) // СПС КонсультантПлюс

3. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 28.06.2012 "О бюджетной политике в 2013 - 2015 годах"// СПС КонсультантПлюс

4. Постановление Правительства Российской Федерации от 29.12.2007 г. № 995 "О порядке осуществления федеральными органами государ­ственной власти, органами управления государствен­ными внебюджетными фондами Российской Фе­дерации и (или) находящимися в их ведении бюд­жетными учреждениями, а также Центральным бан­ком Российской Федерации бюджетных полномо­чий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. // СПС КонсультантПлюс

5. Постановление Правительства Амурской области от 4 февраля 2009 года N 17 «Об утверждении порядка осуществления органами государственной власти Амурской области и (или) находящимися в их ведении казенными учреждениями бюджетных полномочий главных администраторов доходов областного и местных бюджетов» (в ред. от  09.08.2012 N 431) // СПС Референт

6. Афанасьев Мст.П. Бюджет и бюджетная система: учебник. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт, 2011. – 777 с.

7. Иванова Н.Г. Бюджетная система Российской Федерации - Учебное пособие. – СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2010. – 103 с.

8. Поляк Г.Б. Бюджетная система России. Учебник – 3 изд. М.: Юнити, 2010. – 703 с.

9. Гарнов И. Администрирование поступлений в бюджет // Финансовая газета. – 2010. - № 42. - С. 12-14.

10. Журавлев А. Эффективность бюджетно-налогового администрирования http://institutiones.com/general/1097-effektivnost-byudzhetno-nalogovogo-administrirovaniya.html

11. Давыдов М.Д. Государственное регулирование процессов администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации // Вестник Самарского государственного экономического университета. – 2011. -№ 8 (82). – С. 24-27.

12. .Кузьмичева Н.И. Государственное администрирование и бюджетная эффективность// Бюджет. – 2010. - № 12. – С. 26-28.

13. Максимова Л. Администраторы доходов: порядок отражения в бюджетном учете поступлений // Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. – 2012. - № 1. – С. 5-8.

14. Петренко Е.А. Сущность и содержание бюджета, управление доходами бюджета //Аудит и финансовый анализ. – 2010. - № 5. – С. 22-27.

15. Пронина Л.И. Федеральный бюджет на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов 16.01.2012 // Материалы статьи сайта «Бюджет.ru»

16. Понятие и полномочия администраторов доходов бюджетов Министерство финансов РФ 16 МАЯ 2011 // Информационный портал «Управление финансами». Режим доступа: http://geoims.com/administratory/ponyatie-i-polnomochiya-administratorov-doxodov-byudzhetov

17. Структура и динамика доходов федерального бюджета РФ //Официальный сайт Министерства финансов РФ. Режим доступа: http://info.minfin.ru/fbdohod.php

18. http://www.council.gov.ru Комитет Совета Федерации по бюджету – Официальный сайт

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

Приложение 4 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов"