Материалы / Законы СМИ - 2017 / Контрольные, задания к практическим / История принятия Закона РФ - к практ.занятию

История принятия Закона РФ «О средствах массовой информации»

Массово-информационное право традиционно развивалось в России как «цензурное право».

В 1551 году Стоглавый собор учредил наблюдение за переписанием церковных и юридических книг. Это первый прототип предварительной цензуры в отечественной истории. Когда стала появляться рукописная раскольничья литература, родилась карательная цензура. Книги стали предаваться анафеме.

Светская пресса и светская цензура родились практически одновременно – при Петре. Случилось это через несколько лет после того, как в Великобритании цензура была отменена. В 1771 году вслед за созданием первой вольной типографии последовал Указ «О недозволении изданий, исполненных странными мудрствованиями» («сущими заблуждениями». – Ю.М. Батурин).

Вот как описывал ситуацию А.Н. Радищев: «Ценсура сделана нянькою рассудка, остроумия, воображения, всего великого и изящного. Но где есть няньки, то следует, что есть ребята, ходят на помочах, от чего нередко бывают кривые ноги».

Место закона о печати в досоветский период занимали Устав о цензуре (1804, 1826, 1828), Временные правила по цензуре (1862, 1865, 1882), Временные правила о повременных изданиях (1905), Временное положение о военной цензуре (1914).

Большевики тоже начали с запретов. На основании Декрета СНК РСФСР о печати от 27.10.1917 (9 ноября) до конца годы были закрыты 92 газеты, хотя в этом документе содержалось обещание: «Когда новый порядок упрочится, всякие административные воздействия на печать будут прекращены; для неё будет установлена полная свобода в пределах ответственности перед судом согласно широкому и прогрессивному в этом отношении закону».

Декрет был отменён в 1929 году, хотя фактически утратил силу раньше. Но обещанный большевиками нормативный правовой акт смог появиться только в 1990 году.

Известно несколько попыток создания советского закона о печати. Но поскольку в СССР были не СМИ, а СМИП, ничего не вышло: если пропаганду загнать в какие-то законные рамки, то она перестанет быть эффективной.

Отсутствие правового регулирования успешно компенсировалось средствами партийного регулирования. Нормативные документы КПСС определяли порядок, как создавать газеты и журналы, как назначать главных редакторов и т.д.

«Гласность» тоже появилась вне какой-либо связи с правом, а исключительно по воле тогдашних руководителей партии-государства. Она была дарована обществу (октроирована). Гласность рассматривалась не в качестве права, а в качестве привилегии, причём персонифицированной: крика, которая дозволялась «Московским новостям», абсолютно запрещалась «Московской правде». Предоставлялась привилегия обычно в пределах определённого периода, компании, темы или даже конкретного материала. «Свобода слова» носила больше декоративный характер – чтобы увидели на Западе, что в Советском Союзе есть свобода мнений. Правящая элита понимала: если свободу не дозировать, то вскоре вся система потерпит крах. Тем не менее, подвижки в сторону правового регулирования делались.

В середине 60-х велась подготовка проекта закона о печати, довольно демократичного по тем временам. Судьбу проекта определила реплика М. А. Суслова (в то время – главный идеолог) на заседании Политбюро ЦК КПСС: «Известно, что между отменой цензуры в Чехословакии и вводом советских танков прошло всего несколько месяцев. Я хочу знать, кто будет вводить танки к нам?».

Весной 1976 г. был подготовлен новый проект. Поводом для него послужило то, что вступил в силу Международный пакт о гражданских и политических правах (он был ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР). Нужно было на деле доказывать, что СССР собирался реализовывать нормы международного права. В качестве основы разработчики использовали чехословацкий (1966) и румынский (1974) законы о прессе.

Открывался закон пространной преамбулой из шести абзацев. Насколько содержание законопроекта соответствовало нормам международного права, можно судить хотя бы по такой формулировке: «Советская печать под руководством Коммунистической партии Советского Союза активно участвует в решении важных проблем жизни народа, преобразовании социалистических общественных отношений в коммунистические, в воспитании нового человека. Верность коммунистическим идеалам, партийность, боевой революционный дух, массовость и правдивость, тесная связь с миллионами трудящихся – отличительные черты советской печати, проявление её подлинного демократизма».

Пресса обязывалась организовывать трудящихся на решение задач коммунистического строительства, формировать коммунистическое отношение к труду, пропагандировать марксистко-ленинские идеи, достижения советского общества и т.п. Право на издание печатной продукции предоставлялось только партийным, государственным и общественным организациям (ДОСААФ, Красный крест и др.).

Пределы свободы печати определялись весьма туманно. Не допускалось использование печати: «в ущерб интересам государственной безопасности СССР и установленному общественному порядку… для публикации материалов, несовместимых с требованиями общественной нравственности; в ущерб охраняемым законом интересам государства, общества и граждан» (ст. 4). По сути дела любое критическое выступление можно было квалифицировать как противоправное злоупотребление свободой печати.

Государственный контроль за «правдой» возлагался на Государственный комитет Совета министров СССР по делам издательств, полиграфии и книжной торговли. Специальные уполномоченные органы должны были охранять тайны (государственную, военную и пр.). И в то же время в ст. 7 содержалась норма: «Цензура печати не допускается». То есть, в одном тексте – взаимоисключающие нормы.

Органы печати наделялись правом «получать», но не требовать информацию (обязанную сторону иметь не предполагалось). Если организация пожелает передать редакции какие-либо сведения, то редакция может их получить – те сведения, которые «соответствуют профилю её издательской деятельности» (допустим, «Литературная газета» – только от писательских организаций, по их желанию).

Предусматривалась в проекте возможность обжаловать в судебном порядке решение об отказе в регистрации органа печати, запрет распространять издание, изъятие печатной продукции (ст. 24).

На рубеже 1986-1987 г. был сформирован новый официальный проект закона о печати. Появление закона было запланировано на XII пятилетку. Причины, почему возникла необходимость в другом законе, называют разные. Например, то, что СССР подписал итоговый документ венской встречи государств-участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, взяв на себя обязательство «разрешать отдельным лицам, учреждениям и организациям при уважении прав на интеллектуальную собственность, включая авторское право, получать, обладать, воспроизводить и распространять информационные материалы всякого рода». М.А. Федотов появление законопроекта связывает ещё и с горбачёвской модернизацией социализма (перестройкой). Демонстративно ослабив контроль над СМИ, архитекторы перестройки надеялись, что журналисты покажут глупость и злоупотребления «строй гвардии» и расчистят дорогу новому поколению партфункционеров. Заодно удовлетворят свои творческие амбиции.

Рождён проект был в недрах аппарата ЦК КПСС и текстуально почти на две трети совпадал с проектом десятилетней давности. Правда, слово «коммунистический» встречалось реже – всего 4 раза. Но концепция сохранялась: руководство КПСС (ст.1), учреждение органов печати исключительно гос. и общественными организациями (ст. 6), контроль Главлита (ст. 5), крайне ограниченное и ни чем не гарантированное право на информацию. Но в проекте 1987 года впервые было сказано о правовом статусе журналиста (правах и обязанностях).

На журналистов возлагались обязанности: «верно служить интересам общества», «активно участвовать в осуществлении задач, поставленных перед советскими СМИ». А задачи перечислялись во второй статье: «мобилизация трудящихся на решение задач всестороннего совершенствования социалистического общества», «умелая и доходчивая пропаганда марксистско-ленинских идей, формирование в массах коммунистического мировоззрения», «разъяснение задач и целей и советского общества, миролюбивой внешней политики СССР, показ достижений советского государства и стран социалистического содружества» и пр. Только ради выполнения этих задач журналисты имели право получать информацию «с соблюдением установленного законодательством порядка».

Однако права обращаться в суд, чтобы оспорить отказ или запрет в регистрации, журналисты уже лишались. Нужно было обращаться в союзное или республиканское правительство. Куда-то подевалась и декларация о недопустимости цензуры.

«Рабочий материал» (проект) был представлен на обсуждение редакциям без права опубликования, и журналисты, уже глотнувшие свободы, дали свои официальные заключения:

«Известия»: проект «не отражает уже реально существующих изменений в работе средств массовой информации».

АПН (будущее РИА Новости): «слабо вяжется с задачами поддержки и развития гласности».

КП: «много норм, закрепляющих прописные истины (сегодня КП о них забыло).

Красноярская краевая организация Союза журналистов СССР: «не соответствует по духу требованиям времени».

В середине июля 1988 года появился альтернативный официальному инициативный авторский проект. Он был создан под эгидой Союза журналистов, т.е. общественной, а не партийной организации. Разработали его три правоведа: Михаил Александрович Федотов (будущий замминистра, а потом министр печати), Юрий Михайлович Батурин, Владимир Львович Энтин.

Концептуальная основа авторского проекта – безусловное запрещение цензуры, признание за гражданами права учреждать СМИ, обеспечение профессиональной и экономической независимости редакций, детальная регламентация права журналиста, осуществления права на информацию, защита источников доверительной информации.

Заседавшая в ЦК КПСС рабочая группа отказалась даже рассматривать этот проект как альтернативу официальному варианту. Более того, Главлиту (главному цензурному ведомству) было дано указание не допустить его публикацию. Но повернуть время вспять было уже невозможно. В Прибалтике, где Главлит уже утратил свои позиции, 14 октября 1988 года в спортивной газете «Spordileht» на эстонском языке впервые был опубликован этот вариант. Через неделю его опубликовали на русском языке в газете «Молодёжь Эстонии». После чего проект стали перепечатывать в других советских газетах и журналах, поскольку для перепечатки из других изданий разрешения Главлита не требовалось.

Голодная до демократии общественность тут же «заразилась» этим проектом. На съезде народных депутатов СССР проект обрёл уже статус законодательной инициативы (в депутатах тогда было 50 журналистов). Летом 1989 года рабочая группа по проекту закона о печати в Верховном Совете СССР, возглавляемая будущим президентом Чувашии Н. Фёдоровым, приняла за основу инициативный авторский проект. Правда 24 декабря 1989, перед первым чтением на совместном заседании палат союзного парламента была запущена «лоббистская продукция» – исправленный и дополненный текст, который с помощью едва заметных юридических деталей превращал свободу печати в фикцию.

Однако депутаты уже были «перестроечные», всё вскрылось, и на следующий день (25 декабря 1989 года) почти единогласно был поддержан проект рабочей группы. Во втором чтении все антидемократические поправки были отклонены, и 12 июня 1990 года был принят Закон СССР «О печати и других средствах массовой информации».

Союзный закон проработал около полутора лет. 27 декабря 1991 года его сменил Закон РФ «О средствах массовой информации». Этот закон также «вышел» из инициативного авторского проекта всё тех же трёх правоведов. Новый вариант оказался ещё радикальнее, во многом опередив время.