Глава II. Обстоятельства и порядок введения чрезвычайного положения

Статья 3. Обстоятельства введения чрезвычайного положения

Комментарий к статье 3

1. Комментируемая статья характеризует обстоятельства введения чрезвычайного положения как такие обстоятельства, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. При этом законодатель дает исчерпывающий перечень этих обстоятельств, которые подразделяет на две группы:

- обстоятельства политического и криминогенного характера (угрожающие в первую очередь конституционному строю государства, а затем уже и безопасности граждан). К ним относятся попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями;

- обстоятельства техногенно-экологического происхождения (угрожающие первоначально и в большей степени безопасности населения, но факультативным объектом которых является и государственная безопасность). Эту категорию составляют чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии; а также возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (и способные повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

При этом само по себе наличие данных обстоятельств не может повлечь введение чрезвычайного положения. Комментируемая статья предусматривает также условия, при которых указанные обстоятельства могут стать основанием для введения чрезвычайного положения, а именно они должны сопровождаться насильственными действиями, создающими непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, т.е. они должны нести общественно опасный характер.

2. Насильственным изменением конституционного строя Российской Федерации, захватом или присвоением власти следует считать действия тех или иных граждан и их объединений, направленные на неправомерный приход к власти не путем свободных и демократических выборов, а посредством применения различного рода насилия (психологического, физического, вооруженного) к законопослушным гражданам, государственным деятелям, служащим, подчинения их своей воле.

Вооруженным мятежом следует считать действия, направленные на открытое неповиновение государственной власти и существующему конституционному строю, связанные с применением оружия.

Массовыми беспорядками являются действия, направленные на неповиновение власти, сопровождающиеся незаконными массовыми собраниями, митингами людей, погромами, уничтожением либо повреждением чужого имущества.

Террористическими актами являются общественно опасные деяния, выражающиеся в совершении взрыва, поджога или иных действий, устрашающих население и создающих опасность гибели человека, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных тяжких последствий, осуществляемые в целях воздействия на принятие решения органами власти или международными организациями.

Блокированием особо важных объектов или отдельных местностей является незаконное воспрепятствование к ним свободному доступу граждан, должностных лиц, выносу или вывозу каких-либо предметов и имущества, а равно воспрепятствование выходу из них граждан, должностных лиц, выносу или вывозу каких-либо предметов и имущества. Блокирование может происходить путем создания искусственных препятствий и (или) своего рода патрулей, кордонов, "живых колец", перекрытием толпой людей транспортных (автомобильных, железнодорожных, водных) магистралей, трасс.

Под захватом подразумевается незаконное проникновение лиц на территорию особо важных объектов или отдельных местностей, парализующее их обычную повседневную деятельность, управление ими с целью установления над ними своего контроля и использования в определенных интересах.

Подготовка незаконных вооруженных формирований предполагает создание таких формирований, подбор в них кадров, обучение членов формирования владению оружием, совершению диверсий, террористических актов, разбойных нападений, пропаганду идеологии и целей, во исполнение которых создается вооруженное формирование и предоставление им оружия для выполнения поставленных перед ними задач.

Под деятельностью незаконных вооруженных формирований подразумевается совершение ими активных действий с применением оружия во исполнение поставленных перед ними задач, например по совершению террористических актов, захвату власти на определенной территории или в целом в государстве, физическому устранению политических деятелей, захвату заложников и иное.

Межнациональными следует считать конфликты, возникшие между какими-либо национальностями на почве межнациональной вражды, которая может быть обусловлена проявлениями расизма, шовинизма, территориальных или экономических споров.

Межконфессиональными следует считать конфликты, возникшие между какими-либо группами лиц на почве разных религиозных верований.

К региональным конфликтам относят конфликты, возникшие между населением соседних территорий по поводу принадлежности каких-либо территорий, земель.

3. Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера") дается понятие чрезвычайной ситуации как обстановки на определенной территории, сложившейся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" был принят в целях:

- предупреждения возникновения и развития чрезвычайных ситуаций;

- снижения размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций;

- ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- разграничения полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и организациями.

Как видно, цели и задачи этого Закона более узкие, чем цели и задачи комментируемого Закона, но в то же время в своей области они их конкретизируют и уточняют.

Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" в п. "в" ч. 1 ст. 8, так же как и исследуемый Закон, предусматривает полномочие Президента РФ на введение при чрезвычайных ситуациях в соответствии со ст. 56 и 88 Конституции РФ при обстоятельствах и в порядке, которые предусмотрены комментируемым Законом, на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения.

Природный характер явление носит, когда оно образовалось без непосредственного влияния человека в силу естественных причин окружающей среды.

Техногенный характер ситуация носит, когда события, аварии, катастрофы возникли в результате технической (производственной) деятельности человека.

Авария - это повреждение техники, оборудования, транспортного средства, здания, сооружения, принесшее убытки и чрезвычайные расходы, а также крушение, несчастный случай, неудача.

Катастрофа - внезапно произошедшее бедствие, событие, влекущие за собой тяжелые последствия.

Стихия (стихийное бедствие) - явление природы, обнаруживающееся как ничем не сдерживаемая сила (влекущее либо могущее повлечь причинение серьезного материального ущерба и человеческие жертвы).

Экологическая ситуация - обстановка взаимоотношения организма с окружающей средой.

Эпидемия - значительное распространение заразной болезни среди людей.

Эпизоотия - одновременное заболевание значительного числа животных какой-либо заразной болезнью.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 21 мая 2007 г. N 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" чрезвычайные ситуации классифицируются в зависимости от количества людей, у которых оказались нарушены условия жизнедеятельности, размера материального ущерба, а также границы зон распространения поражающих факторов чрезвычайных ситуаций. Чрезвычайные ситуации согласно указанному Постановлению подразделяются на локальные, муниципальные, межмуниципальные, региональные, межрегиональные, федеральные.

4. Отличия понятия чрезвычайного положения от понятия чрезвычайной ситуации состоят в следующем.

Во-первых, под обстановкой в определении чрезвычайной ситуации понимается положение, обстоятельства, условия существования чего-либо. Чрезвычайная ситуация складывается в результате объективных причин - аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, и ее наличие или отсутствие не зависит от принятия правового решения органом государственной власти или местного самоуправления о наличии чрезвычайной ситуации. Чрезвычайное положение же в отличие от чрезвычайной ситуации вводится только указом Президента РФ и представляет собой особый правовой режим деятельности (т.е. определенный порядок дел, условия деятельности, работы, существования) органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений.

Во-вторых, при чрезвычайном положении вводятся отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возлагаются на них дополнительные обязанности. При чрезвычайной ситуации такие ограничения не вводятся. Обязанности граждан в области регулирования вопросов, связанных с предупреждением чрезвычайной ситуации и ликвидации ее последствий, не ограничивают их права и свободы, а направлены на обеспечение безопасности людей, гарантий их прав и свобод.

В-третьих, за нарушение режима чрезвычайного положения для граждан и должностных лиц предусмотрена административная ответственность (на что указывает ст. 32 исследуемого Закона), предусмотренная ст. 20.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. За невыполнение же требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций предусмотрена административная ответственность ст. 20.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях только для должностных лиц (ч. 1 и 2 указанной статьи) и для юридических лиц (ч. 1 данной статьи).

В-четвертых, ликвидация чрезвычайной ситуации и ее последствий происходит за счет собственных средств организаций, бюджетов органов власти, на территории которых возникла такая ситуация. Ликвидация обстоятельств, повлекших введение чрезвычайного положения и их последствий, происходит, прежде всего, за счет средств федерального бюджета (что определено ст. 27 комментируемого Закона).

В-пятых, ст. 37 и 38 комментируемого Закона предусматривают обязательное уведомление и информирование Организации Объединенных Наций, Совета Европы, сопредельных государств и о введении чрезвычайного положения, и о прекращении периода его действия. При наличии же чрезвычайной ситуации и отсутствии при этом режима чрезвычайного положения такого уведомления не требуется.

В-шестых, целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации. Целями установления наличия чрезвычайной ситуации является ликвидация самой ситуации и ее последствий. Ликвидация чрезвычайных ситуаций - это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.

При этом наличие чрезвычайной ситуации может являться причиной для введения чрезвычайного положения, если возникли обстоятельства, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. Таким образом, чрезвычайная ситуация представляет собой причину, а чрезвычайное положение - следствие.

До настоящего времени в России часто возникали чрезвычайные ситуации. Так, одним из наиболее показательных примеров было объявление Указом Президента РФ от 2 августа 2010 г. N 966 чрезвычайной ситуации, связанной с обеспечением пожарной безопасности (вследствие масштабных лесных пожаров, перекинувшихся на населенные пункты) на территории семи субъектов РФ - в Марий-Эл, Мордовии, а также во Владимирской, Воронежской, Московской, Нижегородской и Рязанской областях. Однако ни разу в новейшей российской истории, за период действия указанных Законов, объявление чрезвычайных ситуаций не повлекло введения чрезвычайного положения.

Статья 4. Введение чрезвычайного положения

Комментарий к статье 4

1. Положения комментируемой статьи корреспондируют с нормой ст. 88 Конституции России, согласно которой Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, которые предусмотрены федеральным конституционным законом, вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Незамедлительность передачи указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения на утверждение Совету Федерации Федерального Собрания РФ обусловлена тем, что Совет Федерации Федерального Собрания РФ в срок, не превышающий 72 часа с момента обнародования указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, должен рассмотреть вопрос об утверждении этого указа - что определено в ч. 3 ст. 7 комментируемого Закона.

Данные строгие временные рамки передачи указа Президента РФ и его утверждения Советом Федерации объясняются исключительностью обстоятельств, служащих основанием для введения чрезвычайного положения, масштабностью угрозы, которые они представляют для государства и общества, необходимостью максимально оперативной и эффективной организации деятельности по их устранению.

Механизм утверждения президентского указа о введении чрезвычайного положения представительным органом государственной власти - Советом Федерации, сопровождаемый также контролем соответствующей инициативы главы государства со стороны Государственной Думы, незамедлительно извещаемой о содержании такого указа, предопределен созданной системой сдержек и противовесов разных ветвей власти, призванной наиболее полно обеспечивать права и свободы граждан, принципы демократии, федеративного устройства России.

2. Введение чрезвычайного положения каким-либо иным должностным лицом или органом государственной власти, кроме Президента РФ, противоречит требованиям настоящей статьи, а также ст. 88 Конституции РФ. Оно является незаконным и не должно исполняться, так как согласно требованиям ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 Основного Закона страны Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ.

Однако следует сказать, что на практике имели место случаи нарушения указанной нормы Закона, когда чрезвычайное положение вводилось Указами главы субъекта РФ. Так, Указом Президента Республики Тыва от 23 мая 1996 г. N 576 было введено чрезвычайное положение в целях принятия экстренных мер по предотвращению и ликвидации лесных пожаров, защите от огня населения, населенных пунктов, производственных и хозяйственных объектов. Также Постановлением Народного Хурала (парламента) Республики Калмыкия от 16 марта 1995 г. N 82-1 был утвержден Указ Президента Республики Калмыкия от 14 марта 1995 г. N 43 "О введении чрезвычайного положения на территории Лаганского района Республики Калмыкия" в связи с наводнением. Однако эти ситуации следует отнести к стихийным бедствиям, которые не представляют исключительной угрозы и потому не требуют введения чрезвычайного положения и соответствующих его условиям ограничений прав и свобод.

Несоответствие нормам комментируемой статьи стало одним из оснований для признания Верховным Судом РФ по заявлению заместителя Генерального прокурора РФ противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению ряда положений Конституции Республики Башкортостан (Определение Верховного Суда РФ от 14 июня 2002 г. по делу N 49-Г02-37) как неосновательно затрагивающих вопросы, отнесенные к предметам исключительного ведения Российской Федерации. Часть 2 ст. 69 Конституции Республики Башкортостан предусматривала возможность принятия закона Республики Башкортостан, устанавливающего основания и порядок введения чрезвычайного положения, а в соответствии с п. 16 ст. 86 Конституции Республики Башкортостан Президент Республики наделялся правом издания указов о чрезвычайном положении, которые подлежат утверждению Государственным Собранием Республики Башкортостан (п. 23 ч. 1 ст. 79 Конституции Республики Башкортостан).

Признав указанные нормы недействующими и не подлежащими применению, Верховный Суд РФ подчеркнул, что в Российской Федерации только Президент РФ уполномочен издавать указ о введении чрезвычайного положения, как на территории всей страны, так и в ее какой-либо отдельной местности.

Статья 5. Содержание указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения

Комментарий к статье 5

Статья 5 комментируемого Закона регламентирует содержание указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения. Это связано с необходимостью обеспечения соответствия Конституции РФ и комментируемому Закону текста подобного указа Президента РФ, а также обеспечения ясности в вопросах, которые должны в обязательном порядке находить отражение в этом нормативном акте.

Требования к содержанию соответствующего указа заключаются в следующем.

1. В указе о введении чрезвычайного положения должны предусматриваться обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения (их подробный перечень приведен в ст. 3 настоящего Закона). Данные обстоятельства, как уже отмечалось, подразделяются на две категории:

- обстоятельства политического и криминогенного характера (угрожающие в первую очередь конституционному строю государства) - попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, межнациональные конфликты и т.п.;

- обстоятельства техногенно-экологического происхождения (угрожающие в большей степени безопасности населения) - чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера.

2. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения должен быть мотивирован, содержать обоснование необходимости введения данного режима. Это объясняется тем, что введение чрезвычайного положения является крайней мерой, без применения которой создается реальная опасность для существования конституционного строя России, жизни и безопасности граждан, обеспечения их прав и свобод. Соответственно, в указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения необходимо определение, в чем заключается подобная опасность, насколько она существенна и почему ее невозможно преодолеть какими-либо иными способами, без установления чрезвычайных мер.

3. В указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения должны устанавливаться границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение. Данное требование закона обусловлено тем, что согласно ч. 2 ст. 56 Конституции РФ чрезвычайное положение может вводиться как на всей территории России, так и в отдельных ее местностях. В отдельной местности чрезвычайное положение может вводиться, например, когда возникшие в ее рамках обстоятельства угрожают территориальной целостности государства либо здоровью нации (например, при возникновении чрезвычайных ситуаций с достаточно широкой зоной распространения поражающих факторов - региональных, межрегиональных).

4. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения должен содержать в себе указание на силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения. То есть необходимо определить, каким министерствам и ведомствам поручается обеспечивать режим чрезвычайного положения, принимать прямое участие в устранении обстоятельств, послуживших основанием для его введения. Перечень соответствующих сил и средств приводится в ст. 16 - 17 настоящего Закона. Так, согласно ст. 16 комментируемого Закона, для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Часть 1 ст. 17 комментируемого Закона предусматривает, что в исключительных случаях на основании указа Президента РФ в дополнение к указанным силам и средствам для обеспечения режима чрезвычайного положения могут привлекаться Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы.

5. В указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения в обязательном порядке определяется перечень чрезвычайных мер и пределов их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений. При этом данный указ Президента РФ не может содержать отсылочных норм, которые бы делегировали полномочия по установлению перечня таких мер каким-либо иным органам власти. Все чрезвычайные меры, которые необходимо применять для устранения обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, а также пределы их действия должны быть полно и обстоятельно изложены в тексте указа. Упомянутые чрезвычайные меры и ограничения прав излагаются в ст. 11 - 15 настоящего Закона.

6. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения должен содержать указание на государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения. Это положение связано с необходимостью обеспечить действенное разграничение соответствующих полномочий, организовать контроль за эффективностью выполнения мер по устранению обстоятельств, послуживших причиной введения чрезвычайного положения управомоченными лицами, а при необходимости - в случаях ненадлежащего выполнения поставленных задач либо злоупотребления предоставленной компетенцией, привлечь их к ответственности.

7. Указ президента РФ о введении чрезвычайного положения должен предусматривать время вступления указа в силу, а также устанавливать срок действия чрезвычайного положения.

По смыслу данной нормы Закона вступление соответствующего указа в силу может определяться моментом его опубликования.

В этой связи стоит отметить, что, согласно п. 5 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней со дня их первого официального опубликования. Согласно же п. 7 данного Указа, в актах Президента РФ может устанавливаться и другой порядок вступления их в силу, например исходя из смысла ряда положений приведенного Указа, определяемый моментом их подписания. В то же время в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. На практике вставал вопрос о том, может ли указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения вступить в силу до его опубликования, с момента подписания (так, с момента подписания вступали в силу Указы Президента РФ "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" от 3 октября 1994 г. N 1970, от 2 декабря 1994 г. N 2145 и некоторые другие). Однако условие ст. 6 комментируемого Закона о немедленном опубликовании указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения в целом снимает возможные в этой связи противоречия, поскольку по его смыслу момент подписания и опубликования указа непосредственно следуют друг за другом.

В зависимости от конкретной ситуации необходимость немедленного вступления указа в силу может и отсутствовать. В то же время, определять иное время для его вступления в силу может быть не совсем целесообразно, поскольку действие указа о введении чрезвычайного положения зависит от его утверждения Советом Федерации, проводимого в кратчайшие сроки (что регламентируется ст. 7 комментируемого Закона). Так, после обнародования данного указа члены Совета Федерации обязаны прибыть к месту заседания Совета Федерации в возможно короткие сроки без специального вызова. Вопрос об утверждении указа о введении чрезвычайного положения рассматривается Советом Федерации в качестве первоочередного в срок, не превышающий 72 часов с момента его обнародования.

Согласно ч. 1 ст. 9 комментируемого Закона срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории РФ, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях - 60 суток. В зависимости от оценки сложности возникших обстоятельств, чрезвычайное положение может вводиться на любой срок, в рамках данных временных лимитов.

Статья 6. Обнародование указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения

Комментарий к статье 6

Статья 6 комментируемого Закона содержит требование о незамедлительном обнародовании по теле- и радиоканалам и незамедлительном официальном опубликовании указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения.

Стоит отметить, что по общему правилу, предусмотренному п. 2 и 2.1 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", акты Президента РФ подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания. Официальным опубликованием акта Президента РФ считается также первое размещение (опубликование) его полного текста на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru). Безусловно, что следование указанным срокам в условиях чрезвычайного положения выступает невозможным.

Необходимость специфических требований, содержащихся в комментируемой статье, объясняется задачами наиболее оперативного информирования граждан, должностных лиц, организаций, органов государственной власти и местного самоуправления о введении чрезвычайного положения, поскольку оно предполагает возможность применения ряда мер, связанных с ограничением прав и свобод граждан, прав организаций. При этом соответствующие меры могут непосредственно влиять на обычный режим жизни и деятельности соответствующих субъектов, например касаться ограничения свободы передвижения в определенное время, изменения режима въезда и выезда в рамках определенной территории, ограничений перемещения товаров, услуг, финансовых средств, установления особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости и т.д.

Незамедлительное извещение, соответственно, позволяет обеспечить предупреждение населения о предстоящей возможной опасности для жизни и здоровья, которая послужила основанием для введения чрезвычайного положения, информировать граждан, должностных лиц, организации, органы государственной власти и местного самоуправления об устанавливаемых в этой связи мерах и временных ограничениях, и тем самым достигнуть выполнения требований о соблюдении данного режима.

Незамедлительное опубликование указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения предопределяет и скорейшее принятие мер, которые будут способствовать устранению обстоятельств, обусловивших установление рассматриваемого режима.

Следует также отметить, что согласно ч. 4 ст. 7 комментируемого Закона указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации Федерального Собрания РФ, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население РФ или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения.

Статья 7. Утверждение Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения

Комментарий к статье 7

1. Статьей 7 комментируемого Закона регулируется порядок утверждения указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения Советом Федерации.

Полномочием по утверждению указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения Совет Федерации наделен п. "в" ст. 102 Конституции РФ.

Наделение Совета Федерации полномочиями по утверждению указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения реализует принцип разделения властей в РФ. Режим чрезвычайного положения затрагивает не только ту территорию, на которой он введен, но и другие территории, т.к. нарушаются политические, экономические, социальные связи между данными территориями на определенный период. В данной ситуации возложение полномочий по введению режима чрезвычайного положения на основании решения лишь главы государства может привести к необоснованному ограничению прав и свобод граждан, общественных объединений, ущемлению законных интересов организаций, расположенных на соответствующей территории. Закрепление требования о необходимости утверждения Советом Федерации указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения позволит сбалансировать политические, экономические, гражданские интересы.

После подписания указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения должен быть незамедлительно передан для утверждения в Совет Федерации.

В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи после обнародования указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения члены Совета Федерации обязаны прибыть к месту заседания Совета Федерации в возможно короткие сроки без специального вызова.

Обнародуется указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения на каналах телерадиовещательных организаций, а также путем его официального опубликования (ст. 6 комментируемого Закона).

Законодателем четко не установлен срок для прибытия членов Совета Федерации к месту заседания Совета Федерации. Однако данный срок должен рассчитываться исходя из требований ч. 3 комментируемой статьи, в соответствии с которой указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения должен быть утвержден в течение 72 часов с момента его обнародования, а также с учетом необходимости прохождения процедуры утверждения данного указа, установленной Регламентом Совета Федерации.

Исходя из этого, п. 2 ст. 155 Регламента Совета Федерации, утвержденного Постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 г. N 33-СФ (далее - Регламент Совета Федерации), установлено, что после обнародования указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения Председатель Совета Федерации обязан обеспечить сбор членов Совета Федерации к месту проведения заседания Совета Федерации в срок не более 48 часов.

2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи вопрос об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения рассматривается Советом Федерации в качестве первоочередного.

В соответствии со ст. 154 Регламента Совета Федерации Председатель Совета Федерации незамедлительно направляет текст указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения в Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности (головной) и Комитет Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике для подготовки заключений.

3. Согласно требованию ч. 3 комментируемой статьи Совет Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, рассматривает вопрос об утверждении этого указа и принимает соответствующее постановление.

Процедура рассмотрения вопроса об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения установлена ст. 156, 157 Регламента Совета Федерации.

Рассмотрение вопроса об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения на заседании Совета Федерации начинается с доклада Президента РФ либо по его поручению полномочного представителя Президента РФ в Совете Федерации, после чего оглашаются заключения Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности и Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике.

Обсуждение вопроса об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения осуществляется в порядке, установленном ст. 54 Регламента Совета Федерации.

Применительно к обсуждению указанного вопроса после доклада Президента РФ и оглашения заключений Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности и Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике устанавливается следующий порядок рассмотрения:

- вопросы к докладчику;

- выступления в прениях;

- заключительное слово докладчика;

- выступления по мотивам голосования по принятию проекта акта Совета Федерации за основу;

- голосование по принятию проекта акта Совета Федерации за основу;

- голосование по принятию акта Совета Федерации в целом.

Следует отметить, что Советом Федерации в данный указ не могут быть внесены какие-либо изменения. Совет Федерации вправе принять решение либо об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, либо об отказе в его утверждении.

Решение об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации.

Если за утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации, указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения не утверждается, что оформляется постановлением Совета Федерации.

Постановление Совета Федерации незамедлительно направляется Президенту РФ и в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел.

4. Частью 4 комментируемой статьи устанавливаются юридические последствия неутверждения указа Президента РФ. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население РФ или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения, т.е. путем обнародования на каналах телерадиовещательных компаний, а также путем официального опубликования.

Статья 8. Особенности деятельности Федерального Собрания Российской Федерации в период действия чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации

Комментарий к статье 8

Статьей 8 комментируемого Закона устанавливается особый режим работы Федерального Собрания РФ в период действия чрезвычайного положения на всей территории РФ.

Установлено, что при введении чрезвычайного положения на всей территории РФ Совет Федерации и Государственная Дума продолжают свою работу в течение всего периода действия чрезвычайного положения. Перерывы в работе Федерального Собрания РФ в данном случае не допускаются.

Из данного положения следует, что в случае введения чрезвычайного положения на части территории РФ режим работы Федерального Собрания РФ не изменяется. Вместе с тем, по мнению автора, целесообразно было бы установить особый режим работы Федерального Собрания РФ также в случае, если чрезвычайное положение введено на территории, превышающей 2/3 территории РФ.

Режим работы Совета Федерации, Государственной Думы устанавливается соответственно Регламентом Совета Федерации, Регламентом Государственной Думы.

В соответствии со ст. 41 Регламента Совета Федерации деятельность Совета Федерации осуществляется в форме сессий. Совет Федерации собирается на сессии, как правило:

- на весеннюю - с 25 января по 15 июля;

- на осеннюю - с 16 сентября по 31 декабря.

Во время сессии Совета Федерации проводятся:

- заседания палаты;

- заседания Совета палаты;

- заседания комитетов и комиссий Совета Федерации;

- парламентские слушания;

- Дни Совета Федерации в субъектах РФ, ведется работа членов Совета Федерации в субъектах РФ.

Заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц.

Заседание Совета Федерации проводится в один день или в течение нескольких дней подряд. Каждый день заседание Совета Федерации состоит из утреннего и вечернего заседаний. Утреннее заседание проводится с 10 до 14 часов с перерывом на 30 минут, вечернее - с 16 до 18 часов.

По решению Совета Федерации время проведения заседания может быть изменено.

Членам Совета Федерации ежемесячно предоставляется до десяти дней для работы в субъектах РФ, представителями от которых они являются, без учета времени, затраченного на проезд в субъект РФ и обратно.

В соответствии со ст. 40 Регламента Государственной Думы, утвержденного Постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД, Государственная Дума собирается на весеннюю и осеннюю сессии в соответствии с распорядком работы депутатов Государственной Думы на соответствующую сессию, утверждаемым постановлением Государственной Думы.

Во время сессии Государственной Думы проводятся:

- заседания палаты;

- заседания Совета Государственной Думы;

- заседания комитетов и комиссий Государственной Думы;

- парламентские слушания;

- работа депутатов Государственной Думы в комитетах и комиссиях, во фракциях, а также с избирателями.

Как правило, две недели каждого месяца в этот период предназначаются для проведения заседаний палаты, заседаний Совета Государственной Думы, одна неделя - для работы депутатов Государственной Думы в комитетах, комиссиях и во фракциях, одна неделя - для работы депутатов Государственной Думы с избирателями. В период проведения выборов депутатов Государственной Думы нового созыва (со дня назначения выборов до дня выборов) для работы депутатов Государственной Думы с избирателями предназначаются две недели каждого месяца.

Заседания Государственной Думы проходят по вторникам, средам и пятницам. При этом Государственная Дума может назначить дополнительное или внеочередное заседание.

Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 28 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 42 календарных дня.

В период действия чрезвычайного положения прерывание работы Совета Федерации, Государственной Думы не допускается. То есть не действуют положения о сессионном характере работы Совета Федерации, Государственной Думы, отменяются межсессионные "каникулы", члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы не вправе уйти в отпуск.

Данное требование позволяет обеспечить принятие в кратчайшие сроки необходимых в режиме чрезвычайного положения решений, направленных на устранение обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, соблюдение прав и свобод человека, обеспечение общественного порядка и общественной безопасности.

Статья 9. Срок действия чрезвычайного положения

Комментарий к статье 9

1. Статьей 9 комментируемого Закона устанавливается срок действия чрезвычайного положения. Установление конкретных ограниченных сроков действия чрезвычайного положения призвано способствовать скорейшему устранению обстоятельств, послуживших основанием для его введения, четкой и слаженной организации аварийно-спасательных работ, соблюдению прав и свобод человека и гражданина, недопущению возникновения случаев необоснованного продления режима чрезвычайного положения.

В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории РФ, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях - 60 суток.

Статьей 5 комментируемого Закона закреплено, что время вступления указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, а также срок действия чрезвычайного положения определяются указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения. Таким образом, срок действия чрезвычайного положения начинает течь с момента, указанного в указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения, независимо от того, утвержден ли данный указ Советом Федерации.

Совет Федерации, утверждая указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения, подтверждает его легитимность. В случае, если Советом Федерации указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения не утвержден, он утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования.

2. На основании ч. 2 комментируемой статьи по истечении срока действия чрезвычайного положения оно считается прекращенным. При этом издания какого-либо специального акта о прекращении действия чрезвычайного положения не требуется.

В случае, если в течение срока действия чрезвычайного положения цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, т.е. не были устранены обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения, срок его действия может быть продлен указом Президента РФ с соблюдением требований, установленных для введения чрезвычайного положения.

Таким образом, режим чрезвычайного положения может быть продлен путем издания соответствующего указа Президента РФ, который подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию, а также утверждению Советом Федерации.

Так, чрезвычайное положение, введенное в г. Москве Указом Президента РФ от 3 октября 1993 г. N 1575 с 16 часов 00 минут 3 октября 1993 г. до 16 часов 00 минут 10 октября 1993 года, было продлено до 5 часов 18 октября 1993 г. на основании Указа Президента РФ от 9 октября 1993 г. N 1615.

Статья 10. Отмена Президентом Российской Федерации чрезвычайного положения

Комментарий к статье 10

1. Статьей 10 комментируемого Закона регулируется порядок отмены Президентом РФ чрезвычайного положения.

Отмена чрезвычайного положения предполагает досрочное его прекращение. Законодатель устанавливает единственное основание для отмены чрезвычайного положения - устранение обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения. Иных оснований для отмены чрезвычайного положения не предусмотрено.

Отмену чрезвычайного положения следует отличать от прекращения действия чрезвычайного положения в связи с неутверждением Советом Федерации указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения. В соответствии с ч. 4 ст. 7 комментируемого Закона указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, в отличие от утраты силы указа Президента. При этом обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения, могут быть не устранены. Отмена чрезвычайного положения предполагает нормализацию ситуации, установление нормальной жизнедеятельности общества.

Еще одной особенностью отмены чрезвычайного положения является возможность отмены чрезвычайного положения как полностью, так и частично. Данная возможность обусловлена тем, что нет необходимости дальнейшего сохранения режима чрезвычайного положения на той части территории, на которой удалось устранить обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения.

2. Следует отметить, что комментируемая статья не закрепляет порядок отмены Президентом РФ чрезвычайного положения. По мнению авторов, чрезвычайное положение должно отменяться путем издания соответствующего указа Президента РФ. Вопрос же о необходимости утверждения данного указа Советом Федерации является спорным. С одной стороны, целесообразно, по аналогии с введением чрезвычайного положения, утверждать Советом Федерации указ Президента об отмене чрезвычайного положения. С другой стороны, ни ч. 1 ст. 102 Конституции РФ, ни комментируемым Законом данным полномочием Совет Федерации не наделен.

3. В целях обеспечения гласности и соблюдения прав и свобод человека и гражданина население РФ или соответствующих ее отдельных местностей должно быть оповещено о полной или частичной отмене чрезвычайного положения в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения, т.е. путем незамедлительного оповещения по каналам радио и телевидения, а также незамедлительного официального опубликования.

4. Отмена чрезвычайного положения влечет за собой наступление правовых последствий, предусмотренных ст. 33 комментируемого Закона, касающихся действия нормативных правовых актов, действующих в период действия чрезвычайного положения, в также прекращения административных процедур (подробнее см. комментарий к ст. 33 комментируемого Закона).