Глава 10. Управление сетями связи в чрезвычайных ситуациях и в условиях чрезвычайного положения

Статья 65. Управление сетью связи общего пользования

Комментарий к статье 65

1. Частью 1 комментируемой статьи регулируется порядок управления сетью связи общего пользования в чрезвычайных ситуациях.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

При возникновении чрезвычайной ситуации все силы направляются на ее ликвидацию, т.е. проводятся аварийно-спасательные и другие неотложные работы, направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.

Закономерно, что для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в случае возникновения чрезвычайной ситуации используется сеть связи общего пользования.

Особенностью управления сетью связи общего пользования в чрезвычайной ситуации является то, что она управляется федеральным органом исполнительной власти в области связи во взаимодействии с центрами управления сетями связи специального назначения и имеющими присоединение к сети связи общего пользования технологическими сетями связи.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 320 федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере электросвязи и почтовой связи, в том числе в области создания, развития и использования сетей связи, спутниковых систем связи, систем телевизионного вещания и радиовещания является Федеральное агентство связи (Россвязь).

Федеральное агентство связи уполномочено на управление сетью связи общего пользования в чрезвычайных ситуациях также в соответствии с п. 15 Положения о приоритетном использовании, а также приостановлении или ограничении использования любых сетей связи и средств связи во время чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 895.

В соответствии со ст. 16 комментируемого Закона сети связи специального назначения предназначены для нужд государственного управления, обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка.

Специальной связи и специальной информации традиционно присущ комплекс базовых специфических параметров. Основные из них:

а) государственный статус систем специальной связи и информации, действующих согласно правовым актам высших органов власти;

б) нахождение в ведении федерального органа, входящего в структуру сил обеспечения безопасности государства;

в) конфиденциальность передаваемой, принимаемой, обрабатываемой и хранимой информации, обеспечиваемая с использованием отечественных криптографических методов и средств, а также комплекса организационных мер защиты информации;

г) организационная и технологическая обособленность (отсутствие сопряжения с сетями связи общего пользования, другими выделенными сетями) <22>.

--------------------------------

<22> URL: http://www.digit.ru/telecom.

Указанные специфические параметры приобретают особую актуальность при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с Указом Президента РФ от 7 августа 2004 г. N 1013 функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специальной связи и информации, предоставляемых федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ и другим государственным органам осуществляет Федеральная служба охраны России. В этих целях в структуре Федеральной службы охраны России создаются подразделения связи специального назначения.

К полномочиям Федеральной службы охраны России, в частности, относится осуществление оперативного планирования и организации применения подразделений связи специального назначения и средств специальной связи и информации в интересах управления государством при чрезвычайных ситуациях, участвует в проведении мероприятий по обеспечению готовности к работе пунктов управления государством и Вооруженными Силами РФ в части, касающейся обеспечения специальной связью и информацией при чрезвычайных ситуациях.

В соответствии со ст. 15 комментируемого Закона технологические сети связи предназначены для обеспечения производственной деятельности организаций, управления технологическими процессами в производстве.

Таким образом, законодателем предусматривается, что при возникновении чрезвычайных ситуаций задействуются все максимально возможные сети связи, что позволяет оперативно передавать необходимую информацию, а также привлекать силы и средства как федеральных органов, органов специального назначения, так и силы и средства предприятий и организаций (в т.ч. материально-технические).

2. Частью 2 комментируемой статьи регулируется порядок управления сетью связи общего пользования в случаях введения чрезвычайного положения.

В соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 года N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" чрезвычайным положением признается вводимый на всей территории РФ или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Обстоятельствами, которые могут повлечь за собой введение чрезвычайного положения, являются:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Как видно из вышеизложенного, введение чрезвычайного положения является более серьезным случаем по сравнению с возникновением чрезвычайной ситуации, требующим привлечения значительных сил и средств, проведения масштабных мероприятий в целях устранения обстоятельств, повлекших за собой введение чрезвычайного положения.

Для координации указанных последствий чрезвычайного положения согласно Федеральному конституционному закону "О чрезвычайном положении" и принятым в соответствии с ним Указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения могут быть образованы временные специальные органы управления, которым передаются соответствующие полномочия Федерального агентства связи.

В соответствии со ст. 22 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" на территории, на которой введено чрезвычайное положение, может вводиться особое управление этой территорией путем создания:

а) временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. В случае создания временного специального органа управления ему могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение;

б) федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Создание федерального органа управления предполагает обязательно приостановление осуществления полномочий органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, действующих на указанной территории, и передачу их функций на указанный федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Таким образом, законодательно возможна передача полномочий Федерального агентства связи по управлению сетью связи общего пользования в период действия чрезвычайного положения как временному специальному органу управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, так и федеральному органу управления такой территорией. Однако, по мнению авторов, целесообразно сохранять уровень власти, т.е. передавать полномочия одного федерального государственного органа другому. То есть передавать полномочия Федерального агентства связи по управлению сетью связи общего пользования в период действия чрезвычайного положения следовало бы лишь в случае создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Кроме того, при решении вопроса о передаче указанных полномочий следует учитывать протяженность территории, на которой введено чрезвычайное положение. Очевидно, что указанная передача полномочий целесообразна лишь в случае, если чрезвычайное положение введено на значительной территории РФ либо на всей ее территории.

Статья 66. Приоритетное использование сетей связи и средств связи

Комментарий к статье 66

1. Пунктом 1 ст. 66 комментируемого Закона уполномоченным государственным органам предоставляется право на приоритетное использование любых сетей связи и средств связи, а также приостановление или ограничение использования этих сетей связи и средств связи во время чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, определенных законодательством РФ, в частности Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

В соответствии со ст. 1 вышеуказанного Федерального закона под чрезвычайной ситуацией природного и техногенного характера понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Очевидно, что при возникновении чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера основной целью уполномоченных органов является ликвидация последствий чрезвычайной ситуации, т.е. проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ, проводимых при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.

Однако в целях недопущения произвола, превышения полномочий, злоупотребления ими, использование уполномоченными органами сетей связи и средств связи в соответствии с комментируемой статьей должно осуществляться в соответствии с определенным порядком.

В этих целях порядок приоритетного использования, а также приостановления или ограничения использования любых сетей связи и средств связи во время чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера установлен Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 895.

В соответствии с указанным Постановлением право на приоритетное использование любых сетей связи и средств связи, а также приостановление или ограничение использования этих сетей связи и средств связи имеют:

- Министерство обороны РФ;

- Министерство внутренних дел РФ;

- Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

- Федеральная служба безопасности РФ;

- Федеральная служба охраны РФ;

- Служба внешней разведки РФ;

- Министерство юстиции РФ;

- находящиеся в их ведении службы и агентства, а также координационные органы всех уровней единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Под приоритетным использованием любых сетей связи и средств связи понимается первоочередное по отношению к другим пользователям право на использование любых сетей связи и средств связи.

Организации, в том числе операторы связи, в ведении которых находятся сети электросвязи, при наличии технической возможности предоставляют приоритетным пользователям в пользование:

а) линии связи;

б) каналы связи;

в) средства связи, включая пользовательское оборудование (оконечное оборудование);

г) действующие маршруты почтовой связи либо специально созданные такие маршруты.

Любые сети связи и средства связи для приоритетного использования во время чрезвычайных ситуаций предоставляются в первую очередь для обеспечения связью:

а) правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности;

б) комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности федеральных органов исполнительной власти;

в) территориальных и местных комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности;

г) оперативных групп органов, уполномоченных на решение задач по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, осуществляющих руководство ликвидацией чрезвычайных ситуаций;

д) аварийно-спасательных служб и формирований, действующих в зонах чрезвычайных ситуаций.

При приостановлении использования сетей связи и средств связи предусматривается полное прекращение их использования другими пользователями на время проведения работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций.

При ограничении использования любых сетей связи и средств связи предусматривается сокращение их использования другими пользователями (изменение режимов работы средств связи, объемов оказываемых услуг связи и т.д.) на время проведения работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Решение о приостановлении или ограничении использования сетей связи и средств связи во время чрезвычайных ситуаций принимается в случаях:

а) отсутствия свободных средств связи для удовлетворения потребностей приоритетных пользователей;

б) необходимости ограничения трафика в целях предотвращения перегрузки в сетях связи;

в) необходимости обеспечения электромагнитной совместимости при работе радиоэлектронных средств, привлекаемых к работе в зонах чрезвычайных ситуаций;

г) необходимости открытия операторами почтовой и специальной связи дополнительных маршрутов.

Таким образом, принятие решения о приостановлении или ограничении использования сетей связи является исключительной мерой, направленной на обеспечение связью приоритетных пользователей.

Решение о приостановлении или ограничении использования любых сетей связи и средств связи принимается Федеральным агентством связи во взаимодействии с приоритетными пользователями на основании анализа состояния любых сетей связи и средств связи в зоне чрезвычайной ситуации, обоснованных предложений соответствующего координационного органа единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи операторы связи должны предоставлять абсолютный приоритет всем сообщениям, касающимся безопасности человека на воде, на земле, в воздухе, в космическом пространстве, а также сообщениям о крупных авариях, катастрофах, об эпидемиях, эпизоотиях и о стихийных бедствиях, связанным с проведением неотложных мероприятий в области государственного управления, обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка.

Данное положение основывается на положении ст. 40 Устава Международного союза электросвязи (принятого в г. Женеве 22 декабря 1992 г.), в соответствии с которой международные службы электросвязи предоставляют абсолютный приоритет всем сообщениям электросвязи, касающимся безопасности человеческой жизни на море, на суше, в воздухе и в космическом пространстве, а также эпидемиологическим сообщениям исключительной срочности Всемирной организации здравоохранения, конкретизирует и уточняет его.

При этом следует отметить, что в данном случае законодателем не указывается, что данные сообщения должны быть сделаны какими-то уполномоченными органами. В связи с этим можно сделать вывод, что комментируемая норма распространяется на указанные сообщения независимо от их источника.

Статья 67. Утратила силу. - Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ.