Глава 8. Универсальные услуги связи

Статья 57. Универсальные услуги связи

Комментарий к статье 57

1. Положениями комментируемой статьи определяется содержание термина "универсальные услуги связи", а также основы регламентации порядка оказания универсальных услуг связи и порядка регулирования тарифов на универсальные услуги связи.

Так, исходным принципом регламентации данного рода услуг связи является принцип их гарантированности государством.

Универсальные услуги связи относятся к одному из направлений деятельности операторов связи сети общего пользования, регулируемого государством, в том числе посредством регулирования тарифов на универсальные услуги связи, определения источников и порядка возмещения убытков операторам универсального обслуживания (подробнее см. ст. ст. 59, 60, 61 комментируемого Закона).

В современном глобальном информационном обществе эффективность государственной политики в сфере развития информационно-коммуникационных технологий зависит во многом от обеспечения равных возможностей для доступа граждан к услугам связи. В этой связи принцип универсального обслуживания или универсального доступа является одним из центральных направлений государственной телекоммуникационной политики во многих странах мира. Развитие механизма универсальных услуг связи призвано учитывать интересы всех слоев населения, но, прежде всего, оно направлено на обеспечение доступности услуг связи для людей, проживающих в сельской местности, в удаленных и труднодоступных районах. По информации Россвязи по состоянию на 1 сентября 2010 г. на территории РФ всего установлено 148302 таксофонов и 20847 ПКД <4>.

--------------------------------

<4> URL: http://www.rossvyaz.ru/activity/uus.

Универсальные услуги связи в соответствии с п. 30 ст. 2 комментируемого закона определяются как услуги связи, оказание которых любому пользователю услугами связи на всей территории РФ в заданный срок, с установленным качеством и по доступной цене является обязательным для операторов универсального обслуживания.

В настоящее время к универсальным услугам связи в соответствии комментируемой статьей относятся 2 вида услуг связи:

- услуги телефонной связи с использованием таксофонов;

- услуги по передаче данных и предоставлению доступа к информационно-телекоммуникационной сети Интернет с использованием пунктов коллективного доступа.

Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 53801-2010 "Связь федеральная. Термины и определения", утвержденный Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 26 июня 2010 г. N 126-ст, определяет универсальные услуги связи как услуги связи, перечень, качество и цены, которых регулируются законодательством РФ.

Либерализация сферы телекоммуникации, повышение уровня конкуренции и выбор коммуникационных услуг идут рука об руку с параллельным действиями, направленными на создание согласованной регулирующей структуры, которая гарантирует предоставление универсальных услуг (параграф 1 Директивы Европейского парламента и Совета Европейского союза 2002/22/EC от 7 марта 2002 г. об универсальных услугах и правах пользователей в отношении сетей электронных коммуникаций и услуг (Директива об универсальных услугах) <5>. Концепция универсальных услуг должна приспосабливаться к технологическому прогрессу, развитию рынка и изменению пользовательского спроса.

--------------------------------

<5> В РФ данный документ не действует.

Так, ЕС и государства-члены ЕС принимают на себя обязательства в отношении регулирующей структуры телекоммуникационных сетей и услуг в рамках соглашения Всемирной торговой организации (ВТО) по базовым телекоммуникациям. Каждое государство - член ВТО вправе определить категорию обязательств по универсальной услуге, которую он желает использовать. Причем такие обязательства не могут рассматриваться как антиконкурентные per se, при условии их применения прозрачным, недискриминационным и нейтральным образом, с учетом конкуренции, а также если они не будут обременительными более чем это необходимо для определенной соответствующим государством - членом ВТО универсальной услуги (параграф 3 Директивы Европейского парламента и Совета Европейского союза 2002/22/EC от 7 марта 2002 г. об универсальных услугах и правах пользователей в отношении сетей электронных коммуникаций и услуг).

Согласно параграфу 4 Директивы Европейского парламента и Совета Европейского союза 2002/22/EC от 7 марта 2002 г. об универсальных услугах и правах пользователей в отношении сетей электронных коммуникаций и услуг обеспечение предоставления универсальной услуги (то есть предоставление определенного минимального набора услуг всем конечным пользователям по доступным ценам) может включать предоставление некоторых услуг определенным конечным пользователям по ценам, отличающимся от цен, сложившихся при обычных рыночных условиях.

Основным условием предоставления универсальных услуг является подключение пользователей по их заявкам к телефонной сети фиксированной связи общего пользования по доступным ценам (отступление от соблюдения этого условия возможно при наличии однонаправленного узкополосного сетевого соединения, предоставление которого конечным пользователям по их основному месту проживания может быть ограничено государством - членом ЕС). Подключение к телефонной сети фиксированной связи общего пользования должно обеспечивать наличие голосовой связи и возможность передачи данных на скорости, необходимой для доступа к интерактивным услугам, таким, как те, что предоставляются через сеть Интернет.

Параграфом 10 Директивы Европейского парламента и Совета Европейского союза 2002/22/EC от 7 марта 2002 г. об универсальных услугах и правах пользователей в отношении сетей электронных коммуникаций и услуг предусмотрено требование доступной цены, то есть цены, определяемой государством - членом ЕС на национальном уровне с учетом национальных условий, которая может включать в себя установление общих тарифов, не зависящих от места расположения, либо установление специальных параметров тарифов для пользователей с низким уровнем доходов. Доступная цена с точки зрения пользователей связана с их возможностью отслеживать и контролировать свои расходы. Применяется положение о том, что государства - члены ЕС должны принять необходимые меры для гарантированного предоставления и обеспечения наличия доступных цен на все общедоступные услуги фиксированной телефонной связи для пользователей с ограниченными возможностями и пользователей с особыми социальными потребностями.

На территории ЕС положениями Директивы Европейского парламента и Совета Европейского союза 2002/22/EC от 7 марта 2002 г. об универсальных услугах и правах пользователей в отношении сетей электронных коммуникаций и услуг установлены требования к универсальным услугам, в частности:

- пользователи и абоненты должны иметь исчерпывающие телефонные справочники и получать услуги телефонной справки, включающие полный перечень абонентов и их номера (в том числе стационарные и мобильные номера)(параграф 11);

- для гражданина является существенным наличие достаточного количества телефонов-автоматов, а для пользователя - возможность звонить по телефону на бесплатные номера экстренной связи и, в частности, на единый европейский номер экстренной помощи ("112") с любого телефона, включая телефоны-автоматы, без необходимости использования каких-либо платежных средств (параграф 12);

- государства - члены ЕС должны принять необходимые меры для гарантированного предоставления и обеспечения наличия доступных цен на все общедоступные услуги фиксированной телефонной связи для пользователей с ограниченными возможностями и пользователей с особыми социальными потребностями (параграф 13);

- обязательства по предоставлению универсальных услуг могут в некоторых случаях быть распределены между операторами, использующими наиболее экономически эффективные средства предоставления услуг и доступа к сети, в том числе указанные обязательства могут быть распределены между операторами при помощи конкурентных и сравнительных методик отбора (параграф 14);

- абоненты должны быть защищены от немедленного отключения от сети на основании неуплаченного счета и, в частности, при наличии спора относительно больших счетов за услуги, оказываемые за дополнительную плату (параграф 16);

- необходимость обеспечения непрерывного применения существующих положений, связанных с предоставлением минимального набора услуг по выделенным линиям в соответствии с законодательством Сообщества в сфере телекоммуникации, в частности, в отношении услуг, указанных в Директиве 92/44/ЕЭС Совета ЕС от 5 июня 1992 г. об обеспечении открытого доступа к сети по выделенным линиям, до тех пор пока национальные регулирующие органы не установят, в соответствии с процедурами исследования рынка, установленными в Директиве 2002/21/ЕС Европейского парламента и Совета ЕС от 7 марта 2002 г. об общих рамках регулирования электронных коммуникационных сетей и услуг (Рамочная директива), что ввиду достаточного развития конкурентного рынка на данной территории отсутствует необходимость в дальнейшем применении таких положений. Уровень конкуренции, вероятно, будет отличаться на различных рынках выделенных линий, а также на различных частях территории (параграф 28) и др.

Отметим, что структура универсальных услуг на территории ЕС включает:

- предоставление доступа к услугам фиксированной телефонной связи (необходимо поддерживать голосовую и факсимильную связь и передачу данных на скорости, достаточной для наличия функционального доступа к сети Интернет, учитывая технологии, используемые большинством абонентов, и технологическую возможность доступа);

- услуги телефонной справки и телефонные справочники, предполагающие доступность по крайней мере, одного исчерпывающего телефонного справочника конечным пользователям в форме, одобренной в соответствующем порядке, в печатном и (или) электронном виде, регулярно обновляемого, по крайней мере, раз в год; доступность по крайней мере одной исчерпывающей услуги телефонной справки всем конечным пользователям, включая пользователей телефонов-автоматов;

- телефоны-автоматы и переговорные пункты (в том числе государства - члены ЕС обеспечивают возможность совершать срочные звонки по телефонам-автоматам на единый европейский номер экстренной помощи ("112") и любые другие национальные телефонные номера экстренной связи без необходимости использования каких-либо платежных средств).

Предоставление потребителям универсальных услуг связи гарантируется законодательством практически всех государств - участников СНГ. При этом под универсальными услугами связи, как правило, понимается минимальный набор услуг нормированного качества, доступный всем потребителям на всей территории государства (см. Доклад о состоянии конкуренции на рынке телекоммуникаций государств - участников СНГ, Протокольное решение Экономического совета СНГ от 18 ноября 2010 г. "О состоянии конкуренции на рынке телекоммуникаций государств - участников СНГ").

Перечень универсальных услуг связи либо установлен соответствующим законом, либо во исполнение закона определяется правительством государства.

Причем на территории СНГ, перечни универсальных услуг связи существенно различаются как по количеству, так и типу услуг.

Тарифы на универсальные услуги связи подлежат государственному регулированию, которое осуществляется уполномоченным органом в сфере связи. Тарифы рассчитываются при принятии решения о проведении конкурса на оказание универсальных услуг связи и включаются в договор об условиях оказания этих услуг.

Операторы, предоставляющие универсальные услуги связи, определяются по результатам конкурса, проводимого национальным отраслевым органом. В случае отсутствия заявок на участие в конкурсе оказание универсальных услуг телекоммуникаций возлагается на доминирующего оператора связи, предоставляющего услуги сети телекоммуникаций общего пользования на этой территории. Решение о возложении принимается либо правительством государства, либо уполномоченным органом в сфере связи.

Предусмотрена компенсация убытков оператора связи, предоставляющего универсальные услуги связи. Применяются различные механизмы компенсации убытков. Например, в России создан резерв универсального обслуживания. При этом все операторы сети связи общего пользования делают в данный резерв отчисления, которые в соответствии с НК РФ относятся к прочим расходам на производство и (или) реализацию продукции (услуг). В Республике Казахстан компенсация убытков осуществляется за счет и в пределах средств, предусмотренных в республиканском бюджете по программе 017 "Компенсация убытков операторов сельской связи по предоставлению универсальных услуг связи" на соответствующий год.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 год и плановый период 2013 - 2014 годов (разработан Минэкономразвития РФ) предполагает, что в рассматриваемый период продолжится оказание универсальной услуги связи на всей территории РФ, предусматривающее оказание услуг в поселениях путем использования таксофонов и пунктов коллективного доступа. В рамках реализации механизма универсального обслуживания услуги оказывают более 20,8 тыс. пунктов коллективного доступа в сеть Интернет и более 148 тыс. единиц установленных таксофонов. Дальнейшей задачей станет расширение перечня универсальных услуг. Государственная поддержка в 2012 - 2014 годы будет направлена, в частности, на субсидирование операторов, оказывающих универсальные услуги.

В прогнозный период развитие сектора информационных технологий будет ориентировано на реализацию Стратегии развития информационного общества, утвержденной Президентом РФ 7 февраля 2008 г., и Государственной программы "Информационное общество (2011 - 2020 годы)". Так, к 2014 году рост рынка информационных технологий прогнозируется почти в 1,34 раза по сравнению с 2010 годом.

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, предусматривает в качестве приоритетных направлений развития информационно-коммуникационных технологий в долгосрочной перспективе, в частности, формирование современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, обеспечение высокого уровня ее доступности, предоставление на ее основе качественных услуг, в том числе:

- формирование единого информационного пространства;

- развитие единой сети электросвязи страны, в том числе сетей связи третьего и последующих поколений;

- обеспечение оказания универсальных услуг связи на всей территории РФ, расширение состава универсальных услуг;

- обеспечение равной доступности к современным информационным технологиям жителей всех регионов РФ;

- развитие инфраструктуры широкополосного доступа на всей территории страны;

- повышение доступности для населения и организаций современных услуг в сфере информационных и телекоммуникационных технологи и др.

Утвержденные Правительством РФ стратегии социально-экономического развития федеральных округов РФ предусматривают развитие информационно-коммуникационных технологий, в том числе рынка универсальных услуг связи. Так, Стратегия социально-экономического развития Центрального федерального округа на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 6 сентября 2011 г. N 1540-р, в целях развития информационно-коммуникационных технологий предусматривает, в частности, следующие мероприятия:

- разработку и утверждение комплекса мер по повышению доступности для граждан и некоммерческих организаций услуг сети Интернет;

- разработку и утверждение комплекса мер по развитию механизма предоставления универсальных услуг связи, обеспечивающего доступность конвергентных телекоммуникационных услуг населению за счет модернизации оконечного оборудования и снижения тарифов;

- введение льготных тарифов услуг связи при предоставлении доступа к ресурсам сети Интернет в учебных целях для общеобразовательных учреждений;

- создание и развитие единой информационно-коммуникационной сети органов государственной власти;

- создание архитектуры региональных электронных правительств субъектов РФ, входящих в состав Центрального федерального округа;

- перевод служебных документов в электронный вид;

- разработка и принятие в эксплуатацию единых информационно-аналитических порталов Центрального федерального округа;

- реализация мероприятий по переходу на оказание в электронном виде государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также услуг, предоставляемых учреждениями субъектов Российской Федерации и муниципальными учреждениями в электронном виде;

- массовое внедрение мультисервисных услуг (на основе широкополосного доступа) и др.

Основными механизмами реализации указанных мероприятий являются:

- совершенствование нормативной правовой базы и методов государственного регулирования развития информационно-коммуникационных технологий;

- опережающее инновационное развитие научной, технической и технологической базы информационно-коммуникационных технологий на основе передовых мировых достижений и технологий;

- развитие обеспечения отрасли трудовыми ресурсами.

В Стратегии социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 18 ноября 2011 г. N 2074-р, отмечено, что к 2010 г. в области информационных и телекоммуникационных технологий за счет внедрения универсальных услуг связи с использованием таксофонов обеспечен повсеместный доступ к услугам связи (установлено 26 тыс. таксофонов универсального обслуживания в Северо-Западном федеральном округе). Кроме того, между Федеральным агентством связи и федеральным государственным унитарным предприятием "Почта России" как оператором универсального обслуживания заключены 18 договоров на оказание универсальных услуг связи по передаче данных и предоставлению доступа к сети Интернет с использованием пунктов коллективного доступа на территории Северо-Западного федерального округа (всего функционирует 2253 пункта коллективного доступа).

Смотрите также Стратегию социально-экономического развития Приволжского федерального округа на период до 2020 года, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. N 165-р, План мероприятий по реализации Стратегии, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 5 сентября 2011 г. N 1535-р, Стратегию социально-экономического развития Уральского федерального округа на период до 2020 года, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 6 октября 2011 г. N 1757-р, Стратегию социально-экономического развития Сибири до 2020 года, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 5 июля 2010 г. N 1120-р, Стратегию социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 года, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 5 сентября 2011 г. N 1538-р.

Необходимо отличать понятие "универсальные услуги почтовой связи", то есть услуги почтовой связи по удовлетворению нужд пользователей услуг почтовой связи в обмене письменной корреспонденцией в пределах территории РФ и по доступным ценам (ст. 2 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ "О почтовой связи"). Несмотря на сходство терминологии, универсальные услуги почтовой связи не считаются универсальными услугами связи в соответствии с п. 1 комментируемой статьи.

Следует отметить, что в Перечне наименований услуг связи, вносимых в лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 18 февраля 2005 г. N 87, отсутствуют наименования услуг, относящихся к универсальным услугам почтовой связи как они сформулированы в п. 1 комментируемой статьи.

Вместе с тем Перечни лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания соответствующих услуг связи, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 18 февраля 2005 г. N 87, содержат указания о выполнении лицензиатом обязательств по оказанию универсальных услуг связи по следующим видам деятельности:

- оказание услуг местной телефонной связи с использованием таксофонов;

- оказание услуг местной телефонной связи с использованием средств коллективного доступа;

- оказание услуг связи по передаче данных, за исключением услуг связи по передаче данных для целей передачи голосовой информации;

- оказание услуг связи по передаче данных для целей передачи голосовой информации;

- оказание телематических услуг связи.

Так, например, п. 11 разд. V Перечня лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания услуг местной телефонной связи с использованием таксофонов предусматривает выполнение лицензиатом обязательств по оказанию универсальных услуг связи в соответствии с договорами об условиях оказания универсальных услуг связи, заключенными с уполномоченным органом исполнительной власти (для операторов универсального обслуживания).

Такие расхождения в наименованиях услуг связаны с определенными сложностями правоприменения, поскольку в комментируемом Законе упоминаются услуги, не включенные в Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 18 февраля 2005 г. N 87, а также отсутствующие в Перечне лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания соответствующих услуг связи, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 18 февраля 2005 г. N 87.

В соответствии с п. 1 ст. 29 комментируемого Закона, деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по возмездному оказанию услуг связи осуществляется только на основании лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи. Следовательно, услуги, указанные в п. 1 комментируемой статьи, должны подлежать лицензированию. Так, на практике возникают вопросы, связанные с перечнем лицензионных условий для услуг телефонной связи с использованием таксофонов и услуг по передаче данных и предоставлению доступа к сети Интернет с использованием пунктов коллективного доступа, распространением или не распространением телематических услуг связи, посредством которых осуществляется доступ в Интернет, предполагающих передачу факсимильных сообщений и сообщений электронной почтой, на универсальные услуги связи и ряд других.

Указанные вопросы подлежат разрешению посредством согласования норм комментируемого Закона и Постановления Правительства РФ от 18 февраля 2005 г. N 87.

В настоящее время рассматриваются предложения по расширению перечня универсальные услуги связи. Так, операторы сотовой связи могут стать операторами универсальных услуг (по информации на заседании экспертного совета по вопросам связи при Федеральной антимонопольной службе (ФАС) <6>. Так, по мнению заместителя главы Федеральной антимонопольной службы Анатолия Голомолзина, необходимо изменить подход в оказании универсальных услуг связи, в частности универсальная услуга должна иметь персонифицированный доступ, предоставляться по принципу технологической нейтральности. В этой связи, по его мнению, необходимо отказаться от понятия существенного оператора связи, ввести понятие "доминирующий оператор" и налагать какие-либо обязательства только на доминирующего оператора, который может злоупотреблять своим положением.

--------------------------------

<6> URL: http://www.digit.ru.

Федеральная антимонопольная служба сообщила о создании рабочей группы по разработке предложений по совершенствованию нормативно-правового регулирования рынка услуг связи с целью оценки возможности его перехода из состояния естественной монополии в конкурентное с введением технологической нейтральности регулирования рынка услуг телефонной связи <7>.

--------------------------------

<7> Российская бизнес-газета N 830 (1). URL: http://www.rg.ru/

Минкомсвязь России предложит включить услуги сотовой связи в пакет универсальных услуг связи <8>. Таким образом, мобильная связь и широкополосный доступ в Интернет (ШПД) могут быть внесены в список универсальных услуг.

--------------------------------

<8> Об этом заявил министр связи и массовых коммуникаций РФ Игорь Щеголев 3 октября во время рабочего визита на Дальний Восток. URL: http://minsvyaz.ru.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи определены принципы, основываясь на которых, Правительство РФ определяет:

- порядок и сроки начала оказания универсальных услуг связи;

- порядок регулирования тарифов на универсальные услуги связи.

К указанным принципам относятся следующие требования:

- время, в течение которого пользователь услугами связи достигает таксофона без использования транспортного средства, не должно превышать 1 часа;

- в каждом поселении должно быть установлено не менее чем 1 таксофон с обеспечением бесплатного доступа к экстренным оперативным службам;

- в поселениях с населением не менее чем 500 человек должен быть создан не менее чем 1 пункт коллективного доступа к информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Указанные правовые акты разрабатываются с учетом представления федерального органа исполнительной власти в области связи (см. Положение о Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 2 июня 2008 г. N 418). Так, в соответствии с п. 5.2.9 Положения о Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 2 июня 2008 г. N 418, Министерство связи и массовых коммуникаций РФ утверждает требования к оказанию услуг связи, в том числе универсальных.

Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2005 г. N 241 "О мерах по организации оказания универсальных услуг связи" установлены следующие требования:

- оказание универсальных услуг связи осуществляется оператором связи, который оказывает услуги связи в сети связи общего пользования, на основании договора об условиях оказания универсальных услуг связи, заключаемого с Федеральным агентством связи по результатам конкурса или на основании решения Правительства РФ;

- оператор связи, который оказывает услуги связи в сети связи общего пользования и с которым заключен договор об условиях оказания универсальных услуг связи, обязан приступить к оказанию универсальных услуг связи не позднее 6 месяцев с даты заключения договора;

- количество таксофонов и пунктов коллективного доступа, предназначенных для оказания универсальных услуг связи, определяется в договоре об условиях оказания универсальных услуг связи с учетом требований комментируемой статьи;

- оператор универсального обслуживания вправе использовать средства связи, предназначенные для оказания универсальных услуг связи, в целях оказания других услуг связи, если такое использование не ограничивает права пользователей универсальными услугами связи и не снижает доступности этих услуг.

Кроме того, Федеральное агентство связи ежегодно, не позднее 1 августа, обязано размещать на официальном сайте Министерства связи и массовых коммуникаций РФ <9> отчет о результатах оказания универсальных услуг связи в Российской Федерации за прошедший год, в том числе отчет о формировании и расходовании средств резерва универсального обслуживания. Об отчетах по оказанию универсальных услуг связи в Российской Федерации смотрите информацию на официальном сайте Федерального агентства связи <10>.

--------------------------------

<9> URL: http://minsvyaz.ru/ru.

<10> URL: http://www.rossvyaz.ru.

К числу правовых актов, регламентирующих оказание универсальных услуг связи, помимо комментируемого Закона можно отнести:

- Постановление Правительства РФ от 21 апреля 2005 г. N 241 "О мерах по организации оказания универсальных услуг связи";

- Постановление Правительства РФ от 21 апреля 2005 г. N 242 "Об утверждении Правил государственного регулирования тарифов на универсальные услуги связи";

- Постановление Правительства РФ от 21 апреля 2005 г. N 243 "Об утверждении Правил формирования и расходования средств резерва универсального обслуживания";

- Постановление Правительства РФ от 21 апреля 2005 г. N 246 "Об утверждении Правил возмещения операторам универсального обслуживания убытков, причиняемых оказанием универсальных услуг связи";

- Постановление Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248 "Об утверждении Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи";

- Постановление Правительства РФ от 7 июля 2011 N 551 "О некоторых мерах по обеспечению оказания универсальных услуг связи";

- Приказ Мининформсвязи России от 6 декабря 2005 г. N 137 "Об утверждении требований к построению, управлению, нумерации, организационно-техническому обеспечению устойчивого функционирования, условиям взаимодействия и эксплуатации сети связи при оказании универсальных услуг связи";

- Приказ Минкомсвязи России от 16 сентября 2008 г. N 41 "Об утверждении Порядка предоставления сведений о базе расчета обязательных отчислений (неналоговых платежей) в резерв универсального обслуживания";

- Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 28 февраля 2011 г. N 21 "О раскрытии информации субъектами естественных монополий, осуществляющими деятельность в области оказания услуг связи"; и др.

Правила оказания универсальных услуг связи утверждены Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2005 г. N 241. Необходимо учитывать, что оператор связи, который оказывает услуги связи в сети связи общего пользования и с которым заключен договор об условиях оказания универсальных услуг связи (оператор универсального обслуживания), оказывает универсальные услуги связи с соблюдением:

- правил оказания соответствующих видов услуг связи, утверждаемых Правительством РФ;

- дополнительных требований, устанавливаемых Правилами оказания универсальных услуг связи.

Также необходимо учитывать Правила применения таксофонного оборудования, утвержденные Приказом Министерства информационных технологий и связи РФ от 21 декабря 2006 г. N 176, Правила оказания услуг связи по передаче данных, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 23 января 2006 г. N 32, Правила оказания телематических услуг связи, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2007 г. N 575, Правила оказания услуг телеграфной связи, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2005 г. N 222.

Итак, Правила оказания универсальных услуг связи, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2005 г. N 241, определяют дополнительные требования к оказанию видов услуг связи, относящихся к категории универсальных услуг связи.

Деятельность оператора универсального обслуживания по оказанию универсальных услуг телефонной связи с использованием таксофонов должна обеспечивать предоставление пользователю универсальными услугами связи:

- местных телефонных соединений для передачи голосовой информации по сети фиксированной телефонной связи;

- доступа к услугам связи, оказываемым другим оператором связи в сети связи общего пользования;

- доступа к системе информационно-справочного обслуживания;

- возможности бесплатного круглосуточного вызова экстренных оперативных служб.

Деятельность оператора универсального обслуживания по оказанию универсальных услуг связи по передаче данных и предоставлению доступа к сети Интернет с использованием пунктов коллективного доступа должна обеспечивать предоставление пользователю универсальными услугами связи:

- возможности передачи сообщений электронной почтой;

- доступа к информации с использованием инфокоммуникационных технологий со скоростью не менее 33 Кбит/с, а с 1 июля 2008 г. - не менее 256 Кбит/с.

Установка таксофонов, используемых для оказания универсальных услуг связи, производится оператором универсального обслуживания с соблюдением следующих требований:

- в местах, определенных договором об условиях оказания универсальных услуг связи;

- с учетом необходимости обеспечения круглосуточного свободного доступа пользователей универсальными услугами связи к таксофонам.

Обязанности операторов универсального обслуживания предусмотрены п. п. 5, 7, 8 Правил оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2005 г. N 241.

В обязанности операторов универсального обслуживания входит:

- обеспечение пользователям универсальными услугами связи свободного доступа в помещение пункта коллективного доступа;

- установление режима работы пункта коллективного доступа не менее 5 дней в неделю и не менее 8 часов в сутки (один из таких дней должен приходиться на субботу или воскресенье, а время работы пункта коллективного доступа должно определяться с учетом предложений органов местного самоуправления);

- обеспечение в каждом пункте коллективного доступа возможности одновременного оказания универсальных услуг не менее чем двум пользователям;

- создание условий для беспрепятственного доступа инвалидов к местам оказания универсальных услуг связи (таксофонам, пунктам коллективного доступа);

- информирование пользователей универсальными услугами связи о номерах из ресурса нумерации, присвоенных таксофонам, предназначенным для оказания универсальных услуг телефонной связи.

В соответствии с п. 2 ст. 46 Федерального закона "О связи", п. 7 Правил оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2005 г. N 241, на оператора связи возложена обязанность создавать условия для реализации инвалидам своих прав на услуги связи путем обеспечения доступа к местам оказания услуг связи и местам их оплаты на объектах связи.

Согласно ст. 46 Федерального закона "О связи" оператор связи обязан оказывать пользователям услугами связи услуги связи в соответствии с законодательством РФ, национальными стандартами, техническими нормами и правилами, лицензией, а также договором об оказании услуг связи.

Данное положение направлено на социальную защиту инвалидов и обеспечение для них возможностей пользоваться услугами связи наряду с другими гражданами. На оператора связи возлагается обязанность создавать условия для реализации инвалидами своих прав на услуги связи путем обеспечения доступа к местам оказания услуг связи и местам их оплаты на объектах связи. Указанная норма по своей сути декларативна и без ее детализации в других нормативных правовых актах не реализуется, поскольку текст Закона не дает представления, что следует понимать под созданием условий для беспрепятственного доступа и каковы критерии, по которым можно определить достаточность созданных условий (наличие специальных съездов, близость к остановкам общественного транспорта, ширина проходов и т.д.).

В этой связи отметим, что ст. 15 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" регулируются вопросы обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры.

В частности, предусмотрено, что организации, независимо от организационно-правовых форм, создают условия инвалидам для беспрепятственного доступа к объектам социальной инфраструктуры. Между тем государственные и муниципальные расходы на разработку и производство транспортных средств с учетом нужд инвалидов, приспособление транспортных средств, средств связи и информации для беспрепятственного доступа к ним инвалидов и использования их инвалидами, создание условий инвалидам для беспрепятственного доступа к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур осуществляются в пределах ассигнований, ежегодно предусмотренных на эти цели в бюджетах всех уровней. Расходы на проведение указанных мероприятий, не относящиеся к государственным и муниципальным расходам, осуществляются за счет других источников, не запрещенных законодательством РФ.

Федеральное законодательство предусмотрело отнесение расходов на проведение указанных мероприятий за счет бюджетов всех уровней.

Например, рассматривая дело о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, в соответствии с которым на общество возлагалась обязанность по созданию условий для беспрепятственного доступа инвалидов, суд удовлетворил требования общества о признании недействительным предписания управления о нарушении обществом требований п. 7 Правил оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2005 г. N 241, поскольку возложенная на общество обязанность по созданию условий для беспрепятственного доступа инвалидов к услугам связи является невыполнимой (см. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 1 июня 2010 г. по делу N А22-2693/2009). Суд указал, что под предписанием следует понимать обязательный для исполнения письменный документ установленной формы, составленный и направленный (врученный) от имени государственного органа юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю, должностному лицу или гражданину, содержащий законные требования по устранению выявленных нарушений в области связи, информационных технологий и массовых коммуникаций в установленный срок. Характерными признаками предписания является его законность и исполнимость. Под исполнимостью понимается наличие реальной возможности и обязанности у правонарушителя устранить в указанный срок выявленное нарушение. В своем предписании управление возложило на общество обязанность по устранению нарушения, выразившегося в отсутствии условий для беспрепятственного доступа инвалидов к местам оказания услуг связи и местам их оплаты на объектах связи. Однако в предписании не содержится конкретного вида нарушения, которое должно быть устранено в установленный срок, и не исследован вопрос о наличии реальной возможности осуществления такого доступа.

Отметим, что оплата универсальных услуг телефонной связи с использованием таксофонов осуществляется с использованием карт оплаты услуг связи, а при наличии технической возможности также за счет наличных средств (п. 6 Правил оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2005 г. N 241). Кроме того, пользователю универсальными услугами связи должна быть предоставлена возможность оплаты входящих телефонных соединений за счет вызывающего пользователя и (или) абонента.

Реализация карт оплаты услуг связи организуется оператором универсального обслуживания в каждом поселении, на территории которого он оказывает универсальные услуги телефонной связи с использованием таксофонов.

Регулирование тарифов на универсальные услуги связи осуществляется в целях обеспечения доступности универсальных услуг связи для пользователей этими услугами, а также баланса интересов пользователей универсальными услугами связи и операторов универсального обслуживания.

О Правилах государственного регулирования тарифов на универсальные услуги связи см. Постановление Правительства РФ от 21 апреля 2005 г. N 242. См. также Приказ Минсвязи РФ от 5 января 2004 г. N 1 "Об утверждении Регламента ценообразования на реализуемые товары (работы, услуги)".

Правила государственного регулирования тарифов на универсальные услуги связи, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2005 г. N 242, регламентируют порядок и принципы регулирования тарифов на универсальные услуги связи. Необходимо отличать услуги связи, предоставляемые оператором связи, который оказывает услуги связи в сети связи общего пользования и с которым заключен договор об условиях оказания универсальных услуг связи, вне договора об условиях оказания универсальных услуг связи, тарифы на которые не подлежат регулированию в соответствии с Правилами государственного регулирования тарифов на универсальные услуги связи, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2005 г. N 242.

Основными принципами регулирования тарифов на универсальные услуги связи в п. 5 Правил государственного регулирования тарифов на универсальные услуги связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2005 г. N 242, признаны:

- обеспечение равенства в доступе к услугам связи для пользователей услугами связи на всей территории РФ;

- удовлетворение спроса населения на универсальные услуги связи с учетом его платежеспособности;

- обеспечение добросовестной и эффективной конкуренции на рынке услуг связи;

- оптимизация размера возмещения убытков, причиняемых операторам универсального обслуживания в связи с оказанием универсальных услуг связи.

Тарифы на универсальные услуги связи рассчитываются Федеральным агентством связи при принятии решения о проведении конкурса на оказание универсальных услуг связи и включаются в договор об условиях оказания универсальных услуг связи. Так, например, при проведении открытого конкурса на право оказания универсальных услуг связи по передаче данных и предоставлению доступа к сети Интернет с использованием пунктов коллективного доступа на территории Амурской области тариф на 1 мегабайт информации при оказании услуг связи по передаче данных и предоставлению доступа к сети Интернет с использованием ПКД был определен как 5,69 руб./Мб <11>.

--------------------------------

<11> URL: http://www.rossvyaz.ru.

Единицей тарификации универсальных услуг связи является (п. 7 Правил государственного регулирования тарифов на универсальные услуги связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2005 г. N 242):

- для услуг телефонной связи с использованием таксофонов - 1 минута телефонного соединения;

- для услуг связи по передаче данных и предоставлению доступа к сети Интернет с использованием пунктов коллективного доступа - 1 мегабайт информации.

Причем тариф на 1 минуту местного телефонного соединения с использованием таксофона определяется как отношение суммы минимальных из установленных в субъекте РФ тарифов (платы) за базовый объем местных телефонных соединений при тарифном плане с комбинированной системой оплаты и за предоставление в постоянное пользование абонентской линии к соответствующему базовому объему местных телефонных соединений.

Тариф на 1 мегабайт информации при оказании услуг по передаче данных в пунктах коллективного доступа к сети Интернет определяется как произведение тарифа на 1 минуту местного телефонного соединения на время, необходимое для передачи 1 мегабайта информации при скорости передачи данных, равной 24 Кбит/с.

Пунктом 10 Правил государственного регулирования тарифов на универсальные услуги связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2005 г. N 242, определены основания изменения тариф на указанные услуги. Так, изменение тарифа производится по инициативе любой из сторон договора об условиях оказания универсальных услуг связи в случае изменения минимального размена абонентской платы более чем на 10%.

По информации Федерального агентства связи (Россвязи) существующий уровень тарифов на универсальные услуги связи существенно превышает среднерыночные <12>.

--------------------------------

<12> URL: http://www.rossvyaz.ru.

Причиной такого неравенства признан действующий порядок расчетов тарифов, установленный Правилами государственного регулирования тарифов на универсальные услуги связи, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2005 г. N 242.

Например, тарифы, применяемые в соответствии с Правилами операторами универсального обслуживания на территории Центрального федерального округа, составляют от 3,82 до 10,04 руб./Мб, в то время как рыночные тарифы для физических лиц, применяемые различными операторами связи на данной территории, колеблются в пределах от 0,13 до 0,81 руб./Мб.

Максимальный на сегодня действующий тариф для физических лиц на территории Дальневосточного федерального округа (в Магаданской области) в 2 раза ниже минимального тарифа на универсальные услуги связи в Центральном федеральном округе.

Россвязью признано, что фактически существующие тарифы на универсальные услуги связи по предоставлению доступа к сети Интернет являются сегодня заградительными и делают доступ к информации с помощью ПКД (пункта коллективного доступа) практически недоступным для широких слоев населения, в первую очередь в сельской местности. В настоящее время Россвязью подготовлены предложения по изменению существующего порядка расчетов тарифов на универсальные услуги связи по предоставлению доступа к сети Интернет. Предлагаемая корректировка Правил позволит снизить тарифы более чем в 10 раз по отношению к существующим тарифам и довести их до уровня среднерыночных.

Изменения в Правила направлены в Минкомсвязь России для дальнейшего согласования с заинтересованными ведомствами и внесения в Правительство РФ. Однако до настоящего времени в Правила государственного регулирования тарифов на универсальные услуги связи, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2005 г. N 242, рассматриваемые изменения не внесены.

В этой связи отметим, что на территории ЕС действует требование доступности цены на универсальные услуги связи. Так, параграф 15 Директивы Европейского парламента и Совета Европейского союза 2002/22/EC от 7 марта 2002 г. об универсальных услугах и правах пользователей в отношении сетей электронных коммуникаций и услуг предусматривает, что государства - члены ЕС должны осуществлять мониторинг ситуации с абонентами в отношении их пользования общедоступными услугами телефонной связи и, в частности, в отношении возможности получения таких услуг по доступной цене. Возможность получения услуг телефонной связи по доступной цене связана с получением пользователями информации о расходах на пользование телефоном, равно как и информации о соответствующих расходах на пользование телефоном по сравнению с расходами на пользование другими услугами, а также связана с возможностью пользователей контролировать свои расходы. Таким образом, возможность получения услуг телефонной связи по доступной цене означает предоставление пользователям полномочий посредством возложения обязательств на назначенные организации, оказывающие универсальные услуги. Эти обязательства включают:

- установленный уровень детализации счетов по оплате услуг;

- предоставление пользователям возможности избирательно блокировать определенные звонки (например, дорогостоящие звонки по услугам, предоставляемым за дополнительную плату);

- предоставление пользователям возможности контролировать расходы путем внесения предоплаты, а также возможности вносить авансовые платежи.

В соответствии с требованиями параграфа 19 - 24 Директивы Европейского парламента и Совета Европейского союза 2002/22/EC от 7 марта 2002 г. об универсальных услугах и правах пользователей в отношении сетей электронных коммуникаций и услуг расчет себестоимости универсальных услуг должен быть проведен согласно расчету затрат и доходов, таких как косвенные доходы, являющиеся результатом предоставления универсальных услуг, но при этом не должен препятствовать общей цели обеспечения того, чтобы ценовая структура отражала расходы. Себестоимость обязательств по предоставлению универсальных услуг должна быть рассчитана на основе открытых и ясных процедур. Если выполнение обязательств по предоставлению универсальных услуг связано с непосильными расходами для организации, предоставляющей универсальные услуги, государство - член ЕС вправе установить механизм для эффективного покрытия их себестоимости. Одним из способов покрытия себестоимости обязательств по предоставлению универсальных услуг является возмещение через государственные фонды.

3. Отметим, что нарушение требований Правил оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2005 г. N 241, относится к числу административных правонарушений, предусмотренных ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ.

Так, например, в ходе проверки установлено и зафиксировано в акте, что в трех пунктах коллективного доступа в отделении почтовой связи Архангельской области Онежского района, расположенных по адресам: с. Покровское, д. Анциферовский Бор, с. Порог, пользователю универсальными услугами не обеспечены возможность передачи сообщений электронной почтой и доступ к информации с использованием инфокоммуникационных технологий, что является нарушением п. 3 Правил оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2005 г. N 241 (см. Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 марта 2011 г. N 14АП-1090/2011). В рассматриваемой ситуации, как установлено судом первой инстанции предприятием (оператором) с Федеральным агентством связи заключен договор, предметом которого является оказание оператором универсального обслуживания универсальных услуг связи по передаче данных и предоставлению доступа к сети Интернет с использованием пунктов коллективного доступа на территории Архангельской области сроком на 5 лет, в силу которого оператор при оказании таких услуг обязан обеспечить предоставление пользователю универсальными услугами связи: возможность передачи сообщений электронной почтой; доступ к информации с использованием инфокоммуникационных технологий. Между тем в ходе проверки административным органом установлено, что в указанных в договоре пунктах коллективного доступа отсутствуют возможность передачи сообщений электронной почтой и доступ к информации с использованием инфокоммуникационных технологий.

Часть 3 ст. 14.1 КоАП РФ устанавливает административную ответственность юридических лиц за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией) в виде наложения административного штрафа в размере от 30 до 40 тысяч рублей. Данный вид административного наказания применяется по решению суда.

Деятельность юридических лиц по возмездному оказанию услуг связи осуществляется только на основании лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи. При этом перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и соответствующие перечни лицензионных условий устанавливается Правительством РФ и ежегодно уточняется в соответствии с п. 1 ст. 29 комментируемого Закона.

В п. 16 Перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 18 февраля 2005 г. N 87, содержится указание на телематические услуги связи, состоящие в том числе:

- в обеспечении предоставления абоненту и (или) пользователю доступа к сети связи лицензиата, доступа к информационным системам информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе к сети Интернет, приема и передачи телематических электронных сообщений;

- в оказании услуг связи в соответствии с правилами оказания услуг связи, утвержденными Правительством РФ;

- в выполнении лицензиатом обязательств по оказанию универсальных услуг связи в соответствии с договорами об условиях оказания универсальных услуг связи, заключенными с уполномоченным органом исполнительной власти (для операторов универсального обслуживания) (разд. 16 Перечня).

Смотрите также Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 13 ноября 2010 г. N 09АП-26289/2010, Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 21 октября 2010 г. N 07АП-9183/10, Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 21 октября 2010 г. N Ф07-10907/2010 по делу N А05-4621/2010, Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 1 июня 2010 г. по делу N А22-2693/2009, Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 25 января 2010 г. по делу N А32-16796/2009-63/252-45АП, Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 20 августа 2010 г. N Ф07-8315/2010 по делу N А05-21509/2009, Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 13 января 2010 г. N 02АП-6068/2009, Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 19 января 2012 г. N 09АП-32622/11, Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 июня 2011 г. N 16АП-1453/11, Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 июня 2011 г. N 15АП-4615/11, Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 31 мая 2011 г. N 09АП-10926/11, Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 17 мая 2011 г. N 02АП-2132/11, Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 14 декабря 2010 г. N 09АП-28920/2010, Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 22 сентября 2010 г. N 07АП-7687/10.

Статья 58. Оператор универсального обслуживания

Комментарий к статье 58

1. Комментируемая статья посвящена регламентации правового статуса операторов универсального обслуживания, а также порядка их отбора.

Комментируемый Закон выделяет понятия (п. п. 11 - 13 ст. 2):

- оператор связи - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, оказывающие услуги связи на основании соответствующей лицензии;

- оператор универсального обслуживания - оператор связи, который оказывает услуги связи в сети связи общего пользования и на которого в порядке, предусмотренном комментируемым Законом, возложена обязанность по оказанию универсальных услуг связи;

- оператор, занимающий существенное положение в сети связи общего пользования, то есть оператор, который вместе с аффилированными лицами обладает в географически определенной зоне нумерации или на всей территории РФ не менее чем 25% монтированной емкости либо имеет возможность осуществлять пропуск не менее чем 25% трафика.

Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 53801-2010 "Связь федеральная. Термины и определения", утвержденный Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 26 июня 2010 г. N 126-ст, содержит аналогичное определение оператора связи универсального обслуживания.

О лицензировании деятельности в области оказания услуг связи и оценка соответствия в области связи см. гл. 6 комментируемого Закона, Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Приказ Министерства информационных технологий и связи РФ от 4 марта 2005 г. N 24 "Об организации работы по лицензированию деятельности в области оказания услуг связи", Постановление Правительства РФ от 18 февраля 2005 г. N 87 "Об утверждении перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и перечней лицензионных условий", Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере связи по исполнению государственной функции по осуществлению лицензирования деятельности в области оказания услуг связи, а также контроля за соблюдением установленных лицензионных требований и условий, утвержденный Приказом Министерства информационных технологий и связи РФ от 25 мая 2006 г. N 68, Рекомендации Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций от 1 декабря 2011 г. "По оформлению заявлений по вопросам лицензирования деятельности в области оказания услуг связи".

Так, например, разд. V Перечней лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания соответствующих услуг связи, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 18 февраля 2005 г. N 87, предусматривает лицензионные условия осуществления деятельности в области оказания услуг местной телефонной связи с использованием таксофонов:

- соблюдение срока, в течение которого лицензиат вправе оказывать услуги;

- соблюдение даты начала оказания услуг, указанной в лицензии;

- оказание услуг на территории, указанной в лицензии;

- обеспечение предоставления пользователю: местных телефонных соединений для передачи голосовой информации; доступа к телематическим услугам связи и услугам внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи, а также к услугам связи по передаче данных, за исключением услуг связи по передаче данных для целей передачи голосовой информации; доступа к системе информационно-справочного обслуживания; возможности бесплатного круглосуточного вызова экстренных оперативных служб;

- оказание услуг в соответствии с Правилами оказания услуг местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2005 г. N 310;

- соблюдение правил присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия при присоединении сети (сетей) местной телефонной связи;

- выполнение обязательств, которые он принял при участии в торгах (аукционе, конкурсе) на получение соответствующей лицензии;

- выполнение в процессе оказания услуг условий, установленных при выделении полос радиочастот и присвоении (назначении) радиочастоты или радиочастотного канала;

- наличие системы управления сетью связи;

- обеспечение реализации требований к сетям и средствам связи для проведения оперативно-розыскных мероприятий;

- выполнение обязательств по оказанию универсальных услуг связи в соответствии с договорами об условиях оказания универсальных услуг связи, заключенными с уполномоченным органом исполнительной власти (для операторов универсального обслуживания);

- представление сведений о базе расчета обязательных отчислений (неналоговых платежей) в резерв универсального обслуживания.

Раздел XVI Перечней лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания соответствующих услуг связи, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 18 февраля 2005 г. N 87, предусматривает лицензионные условия осуществления деятельности в области оказания телематических услуг связи:

- соблюдение срока, в течение которого лицензиат вправе оказывать услуги;

- соблюдение даты начала оказания услуг, указанной в лицензии;

- оказание услуг на территории, указанной в лицензии;

- обеспечение предоставления абоненту и (или) пользователю: доступа к сети связи лицензиата; доступа к информационным системам информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе к сети Интернет; приема и передачи телематических электронных сообщений;

- оказание услуг в соответствии с Правилами оказания телематических услуг связи, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2007 г. N 575;

- соблюдение правил присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия при присоединении сети (сетей) местной телефонной связи;

- выполнение обязательств, которые он принял при участии в торгах (аукционе, конкурсе) на получение соответствующей лицензии;

- выполнение в процессе оказания услуг условий, установленных при выделении полос радиочастот и присвоении (назначении) радиочастоты или радиочастотного канала;

- обеспечение реализации требований к сетям и средствам связи для проведения оперативно-розыскных мероприятий;

- выполнение обязательств по оказанию универсальных услуг связи в соответствии с договорами об условиях оказания универсальных услуг связи, заключенными с уполномоченным органом исполнительной власти (для операторов универсального обслуживания);

- представление сведений о базе расчета обязательных отчислений (неналоговых платежей) в резерв универсального обслуживания.

Об адресах установки таксофонов и ПКД со сведениями об операторах см. информацию на сайте Федерального агентства связи <13>.

--------------------------------

<13> URL: http://www.rossvyaz.ru.

Отбор операторов универсального обслуживания для оказания универсальных услуг связи осуществляется для каждого субъекта РФ. Количество операторов универсального обслуживания, действующих на территории субъекта РФ с учетом его особенностей. Основным принципом определения количества операторов универсального обслуживания для оказания универсальных услуг связи для каждого субъекта РФ является необходимость обеспечения универсальными услугами связи всех потенциальных пользователей указанными услугами (п. 2 комментируемой статьи).

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи отбор операторов универсального обслуживания для оказания универсальных услуг связи осуществляется 2 способами:

- по результатам конкурса;

- в порядке назначения в соответствии с п. 2 комментируемой статьи.

2. Организация и проведение конкурса на право оказания универсальных услуг связи осуществляются Федеральным агентством связи (см. п. 2 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248, Положение о Федеральном агентстве связи, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 320).

Предметом конкурса является право на оказание универсальных услуг связи на конкурсной территории. Причем в один лот не может включаться право на оказание нескольких видов универсальных услуг связи (п. 4 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248).

Конкурс на право оказания универсальных услуг связи является открытым.

Проведение конкурса организуется на территории (конкурсная территория):

- одного города федерального значения;

- одного или нескольких муниципальных районов и (или) городских округов, находящихся на территории одного субъекта РФ.

Организация конкурсов производится на основе планирования на соответствующий год. Так, ежегодно (до 1 ноября) организатором конкурса утверждается план проведения конкурсов в следующем году. Кроме того, информация о плане организации конкурсов помещается организатором конкурса в сети Интернет в течение 30 дней с даты утверждения плана (п. 5 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248).

План проведения конкурсов является основанием определения перечня лотов, выставляемых на конкурс, а также назначения места, даты и времени проведения конкурса.

Непосредственно проведение конкурса обеспечивается постоянно действующей конкурсной комиссией, которая формируется организатором конкурса, принимающим решение о создании комиссии и утверждении ее персонального состава.

К функциям комиссии относятся (п. 8 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248):

- принятие решений по итогам приема заявок на участие в конкурсе;

- рассмотрение и оценка конкурсных предложений участников конкурса;

- определение победителя конкурса и подведение итогов конкурса.

В соответствии с п. 6 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248, в состав комиссии включаются представители Министерства связи и массовых коммуникаций РФ, Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций, Федерального агентства связи и Министерства экономического развития РФ. Кроме того, орган исполнительной власти субъекта РФ, право на оказание универсальных услуг связи на территории которого будет выставлено на конкурс, вправе направить для участия в работе комиссии одного представителя с правом совещательного голоса.

Процедура проведения заседания комиссии и принятые на нем решения оформляются протоколом, который подписывается всеми членами комиссии, участвовавшими в заседании. Если член комиссии имеет замечание по процедуре проведения конкурса или не согласен с принятым решением, он вправе изложить (в письменной форме) свое особое мнение, которое прилагается к протоколу проведения конкурса. Для кворума на заседании комиссии должны присутствовать не менее 2/3 общего числа ее членов. Решения комиссии принимаются большинством голосов общего числа ее членов, участвовавших в заседании. При равенстве голосов решающим является голос председателя комиссии.

Организатор конкурса осуществляет организационно-техническое обеспечение деятельности комиссии.

Информационное сообщение о проведении конкурса помещается организатором конкурса в сети Интернет на сайте организатора конкурса не менее чем за 60 дней до даты окончания приема заявок. Дополнительно указанное сообщение может быть размещено в иных средствах массовой информации, в том числе электронных.

О содержании информационного сообщения о проведении конкурса см. п. 11 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248.

Отметим, что срок действия договора, заключаемого с победителем конкурса, равен 5 годам. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 7 июля 2011 г. N 551 в случае, если срок действия договоров об условиях оказания универсальных услуг связи, заключенных Федеральным агентством связи по результатам конкурсов, истекает в 2011 - 2012 гг., он может быть продлен по соглашению сторон на срок не более 2 лет.

Конкурсная документация, разработанная и утвержденная организатором конкурса, содержит (п. 12 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248):

- перечень лотов, выставляемых на конкурс;

- тарифы на универсальные услуги связи по каждому лоту;

- количество таксофонов или пунктов коллективного доступа, подлежащих установлению на территории каждого из поселений, указанных в лоте;

- периодичность возмещения убытков, причиняемых оператору связи в результате оказания им универсальных услуг связи;

- требования к участникам конкурса;

- проект договора об условиях оказания универсальных услуг связи и др.

Организатор конкурса по обращению оператора связи обязан бесплатно предоставлять ему конкурсную документацию.

Требования к участнику конкурса предусматривают, что:

- заявитель не находится в процессе ликвидации;

- в отношении заявителя не возбуждено дело о банкротстве;

- на имущество заявителя не наложен арест и (или) его экономическая деятельность не приостановлена.

Для участия в конкурсе оператор связи представляет лично (направляет по почте) организатору конкурса заявку по форме, установленной конкурсной документацией (см. п. п. 16, 17 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248).

Конкурсные предложения по каждому лоту подаются в отдельных запечатанных конвертах.

Конкурсное предложение должно содержать (п. 19 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248):

- размер ежегодного возмещения убытков;

- срок, в течение которого оператор связи планирует начать оказание универсальных услуг связи по каждому лоту.

Участник конкурса вправе изменить свою заявку в любое время до истечения срока приема заявок. Кроме того, участник конкурса вправе отозвать свою заявку до даты вскрытия конвертов с конкурсными предложениями, направив организатору конкурса соответствующее заявление.

В течение 20 дней с даты окончания приема заявок организатор конкурса осуществляет проверку представленных заявителем документов на предмет наличия в них недостоверных сведений в соответствии с п. 24 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248. Допускается истребование разъяснений положений заявок у участника конкурса, которые должны быть представлены в комиссию в 3-дневный срок с даты получения такого запроса, но не позднее даты заседания комиссии. По окончании проверки заявок организатор конкурса представляет в комиссию реестр поступивших заявок и сведения о результатах такой проверки.

В течение 10 дней с даты поступления в комиссию реестра поступивших заявок и сведений о результатах проверки комиссия рассматривает соответствие участников конкурса и представленных ими заявок требованиям, установленным конкурсной документацией (п. 26 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248).

По итогам рассмотрения заявок комиссия принимает решение о признании участника конкурса и представленной им заявки соответствующими или несоответствующими требованиям, установленным конкурсной документацией.

В случае признания участника конкурса и (или) представленной им заявки несоответствующими требованиям, установленным конкурсной документацией, конверт с конкурсными предложениями этого участника конкурса не вскрывается.

Вскрытие конвертов с конкурсными предложениями производится публично на заседании комиссии в порядке и сроки, которые предусмотрены конкурсной документацией.

Участники конкурса или их представители вправе присутствовать при вскрытии указанных конвертов.

Победителем конкурса признается участник, конкурсное предложение которого содержит наименьший размер ежегодного возмещения убытков (п. 30 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248).

В случае если в двух и более конкурсных предложениях содержится равный размер ежегодного возмещения убытков, победителем признается участник, предложение которого содержит наименьший срок, в течение которого участник конкурса планирует начать оказание универсальных услуг связи на конкурсной территории.

В том случае, когда невозможно определить победителя конкурса, комиссия принимает решение об отсутствии победителя по соответствующему лоту.

По итогам заседания комиссией в 5-дневный срок с даты определения победителя конкурса или принятия решения о невозможности его определения оформляется протокол проведения конкурса, оформляемый в соответствии с требованиями п. 32 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248.

В течение 5 дней с даты подписания протокола проведения конкурса организатор конкурса направляет победителю уведомление о признании его победителем конкурса.

Информация о результатах проведения конкурса с указанием наименования победителей конкурса по каждому лоту публикуется организатором конкурса в издании, в котором было опубликовано информационное сообщение о проведении конкурса. Срок опубликования - 10 дней с даты подписания протокола проведения конкурса.

Порядок и сроки заключения с победителем конкурса договора об условиях оказания универсальных услуг связи определены п. п. 35 - 37 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248.

Срок заключения организатором конкурса с победителем договора об условиях оказания универсальных услуг связи составляет 20 дней с даты подписания протокола проведения конкурса.

Существенными условиями договора об условиях оказания универсальных услуг связи являются, в частности:

- перечень поселений, входящих в состав конкурсной территории, в которых должны оказываться услуги;

- наименование универсальных услуг связи, которые должны оказываться;

- тарифы на универсальные услуги связи;

- адреса мест, на которых должны быть установлены таксофоны или созданы пункты коллективного доступа для оказания универсальных услуг связи;

- дата начала оказания универсальных услуг связи по каждому поселению, расположенному на конкурсной территории;

- условие о необходимости наличия у победителя конкурса лицензии на осуществление деятельности в области оказания соответствующего вида услуг связи, выданной до начала оказания им универсальных услуг связи;

- размер ежегодного возмещения убытков и периодичность их возмещения;

- ответственность сторон за нарушение условий договора;

- порядок досрочного расторжения договора, в том числе срок завершения в связи с этим оказания универсальных услуг связи.

В соответствии п. 37 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248, комиссия признает победителем участника конкурса, занявшего 2-е место в случае отказа участника конкурса заключить в предусмотренный конкурсной документацией срок (не более 20 дней) договор об условиях оказания универсальных услуг связи в отношении лотов, по которым он признан победителем. Данное решение оформляется протоколом комиссии.

3. Последствия признания конкурса по одному или нескольким лотам несостоявшимся либо принятия решения об отсутствии победителя по некоторым лотам определены п. п. 25, 38 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248.

Так, в случае, если по истечении срока приема заявок по отдельному лоту (либо к моменту вскрытия конвертов с конкурсными предложениями) заявок не имеется или имеется только одна заявка, комиссия признает конкурс по такому лоту несостоявшимся. В таком случае единственному участнику конкурса в 5-дневный срок с даты принятия этого решения организатором конкурса направляется уведомление о признании конкурса несостоявшимся.

В случае признания конкурса по одному или нескольким лотам несостоявшимся либо принятия решения об отсутствии победителя по некоторым лотам организатор конкурса в течение 5 дней с даты подписания протокола комиссии направляет этот протокол в Министерство связи и массовых коммуникаций РФ. К протоколу прилагаются предложения организатора конкурса в отношении операторов связи, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования, на которых Правительством РФ может быть возложена обязанность по оказанию универсальных услуг связи в соответствии п. 2 комментируемой статьи.

Необходимо отличать случаи, когда по итогам рассмотрения заявок комиссия принимает решение о признании участника конкурса и представленной им заявки несоответствующими требованиям, установленным конкурсной документацией (п. 27 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248). В указанных обстоятельствах конверт с конкурсными предложениями этого участника конкурса не вскрывается.

Отметим также, что в соответствии с п. 31 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2005 г. N 248, комиссия принимает решение об отсутствии победителя в случае невозможности определения победителя конкурса.

В соответствии с абз. 3 п. 2 комментируемой статьи в случае отсутствия заявок на участие в конкурсе или невозможности выявления победителя оказание универсальных услуг связи на определенной территории возлагается Правительством РФ по представлению федерального органа исполнительной власти в области связи (Минкомсвязь России) на оператора, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования.

Оператором, занимающим существенное положение в сети связи общего пользования, является оператор связи, который вместе с аффилированными лицами обладает в географически определенной зоне нумерации или на всей территории РФ не менее чем 25% монтированной емкости либо имеет возможность осуществлять пропуск не менее чем 25% трафика (ст. 2 комментируемого Закона).

Реестр операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования, размещен на сайте Минкомсвязи России <14>.

--------------------------------

<14> URL: http://www.rsoc.ru.

Причем оператор, занимающий существенное положение в сети связи общего пользования, не вправе отказаться от возложенной на него обязанности по оказанию универсальных услуг связи (абз. 4 п. 2 комментируемой статьи).

Следует отметить, что положения абз. 3 и 4 п. 2 комментируемой статьи являлись предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ по запросу Думы Корякского автономного округа (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2006 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О связи" в связи с запросом Думы Корякского автономного округа"). Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые законоположения Конституции РФ. Так, по мнению заявителя, указанные нормы, предусматривающие в определенных ими случаях возложение Правительством РФ обязанности оказания универсальных услуг связи на оператора, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования, который не вправе отказаться от этой обязанности, следует рассматривать как необоснованно ограничивающих свободу экономической деятельности, что не согласуется с принципом свободы договора и тем самым противоречит ст. ст. 8, 34, 55 Конституции РФ.

Признавая соответствующими Конституции РФ положения абз. 3, 4 п. 2 комментируемой статьи Конституционный Суд РФ исходил из следующего.

Гарантируемые в Российской Федерации единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности предполагают равный доступ к средствам связи для всех граждан независимо в том числе от их социально-экономического положения. Кроме того, исходя из ч. 1 ст. 7 Конституции РФ во взаимосвязи со ст. ст. 19, 20, 29, 41, 42 любому пользователю услугами связи должна быть обеспечена реальная возможность на всей территории РФ в заданный срок, с установленным качеством и по доступной цене пользоваться универсальными услугами связи - услугами телефонной связи с использованием таксофонов и услугами по передаче данных и предоставлению доступа к сети Интернет с использованием пунктов коллективного доступа.

Государственное регулирование отношений между пользователями универсальных услуг связи и операторами универсального обслуживания, с одной стороны, призвано обеспечить доступность таких услуг пользователям, нуждающимся в них, а с другой - не должно нарушать право собственности и право на осуществление предпринимательской деятельности оператора связи. Законодатель, регулируя посредством гражданского законодательства предпринимательскую деятельность коммерческих организаций, обязан учитывать, что, по смыслу положений ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, возможные ограничения федеральным законом прав владения, пользования и распоряжения имуществом, а также свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров, исходя из общих принципов права, должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты основных конституционных ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, а государственное вмешательство должно обеспечивать частное и публичное начала в сфере экономической деятельности.

Конституционный Суд РФ отметил, что оказание универсальных услуг связи осуществляется, как правило, на конкурсной основе, но для случаев отсутствия заявок на участие в конкурсе или невозможности выявления победителя механизмом реализации установленных в данном Федеральном законе гарантий по оказанию универсальных услуг связи населению является возложение оказания таких услуг на определенной территории на оператора, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования (и, следовательно, имеющего большие возможности по сравнению с другими операторами), который не вправе отказаться от возложенной на него обязанности. При этом убытки, причиняемые оказанием универсальных услуг связи, возмещаются операторам из резерва универсального обслуживания (ст. 59). Данная мера направлена на перспективное развитие отрасли связи и расширение возможностей операторов по оказанию не только универсальных услуг связи в отдаленных районах, но и иных услуг связи, получению прибыли, реализации свободы предпринимательской деятельности.

Кроме того, как следует из абз. 3 п. 2 комментируемой статьи и абз. 1 п. 1 ст. 5 комментируемого Закона, при наличии в определенном регионе нескольких коммерческих организаций - операторов связи общего пользования, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования, возложение Правительством РФ на одну из них оказания универсальных услуг связи должно осуществляться на условиях, обеспечивающих добросовестную конкуренцию на данном рынке услуг во избежание нарушения требований ч. 2 ст. 34 Конституции РФ о запрете деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Если изложенные обстоятельства соблюдены, вводимые в конституционно значимых целях ограничения свободы предпринимательской деятельности и свободы договора не могут рассматриваться как нарушающие требования справедливости, пропорциональности и соразмерности, а сами указанные положения противоречащими Конституции РФ.

По рассматриваемому вопросу следует учитывать также Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ М.И. Клеандрова "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О связи".

Как указал судья Конституционного Суда РФ М.И. Клеандров для решения проблемы обеспечения связью 43 тысяч населенных пунктов федеральный законодатель вкупе с федеральной исполнительной властью должен был решить триединую задачу:

а) найти (сформировать) организатора работ по решению данной проблемы;

б) найти (определить) непосредственных исполнителей этих работ;

в) найти источники финансирования этих работ.

Данная проблема могла решаться разновариантно, например методами, больше присущими плановой экономике (создание государственных унитарных предприятий), либо методами рыночной экономики, возложив на федеральный орган исполнительной власти в области связи функцию организатора (заказчика) работ, или сформировав для этой функции соответствующую саморегулируемую организацию из предпринимательских структур, оказывающих услуги связи, непосредственных же исполнителей работ, отбираемых по конкурсу, заинтересовать серьезными экономическими, налоговыми и иными преференциями, а финансирование работ обеспечить предоставлением льготных кредитов.

В реалии же федеральные законодатель и Правительство РФ, по мнению судьи Конституционного Суда РФ М.И. Клеандрова, пошли по странному пути, который можно, видимо, охарактеризовать как симбиоз отрицательных черт обоих названных методов решения проблемы:

- организатором (заказчиком) работ оказались одновременно федеральное Правительство, федеральное Министерство информационных технологий и связи, Федеральное агентство связи и Госкомиссия по радиочастотам с не во всем сбалансированной между ними компетенцией;

- исполнителей работ определяют по результатам конкурса, но это если был конкурс и были желающие в нем участвовать, в противном же случае (и именно об этом здесь идет речь) исполнителей работ прямо назначают из числа экономически сильных в конкретном регионе операторов связи, невзирая на их несогласие, а финансирование работ обеспечивается принудительным получением средств от всех региональных операторов связи.

В тех случаях, когда не был выявлен победитель в конкурсе прямо или конкурс вообще не состоялся, своеобразным "победителем" в конкурсе назначается оператор, занимающий существенное положение в сети связи общего пользования, который должен будет создавать материальную базу и оказывать универсальные услуги связи на определенной территории, и от этой роли он, как прямо предусмотрено законом, не вправе отказаться. Однако, как указал судья Конституционного Суда РФ М.И. Клеандров:

- сам факт неучастия этого оператора связи в конкурсе означает, что он считает возложение на себя функции универсального оператора неприемлемым;

- всю свою предпринимательскую деятельность он осуществляет в полном соответствии со своими учредительными документами, которые, естественно, соответствуют гражданскому законодательству, базирующемуся, в свою очередь, на Конституции РФ;

- то обстоятельство, что он назначен универсальным оператором по единственному основанию - занятие им "существенного положения в сети связи общего пользования", не означает, что для выполнения функции универсального оператора у него есть объективные возможности;

- будучи назначенным универсальным оператором связи, он вынужден будет серьезно скорректировать свою программу развития, расторгнуть ряд договоров (а значит, уплатить неустойки), набрать дополнительный штат специалистов, получить дополнительный банковский кредит, но уже под повышенные проценты и, не исключено, понести иные обременения, и то обстоятельство, что убытки, причиненные оператору оказанием универсальных услуг связи, по закону подлежат возмещению из резерва универсального обслуживания, ситуации не меняет, поскольку законоположение о создании этого резерва рассматриваемым Постановлением Конституционного Суда РФ призвано не соответствующим Конституции РФ и с 1 января 2007 г. оно и основанные на нем положения нормативных правовых актов (Правила возмещения операторам универсального обслуживания убытков, причиняемых оказанием универсальных услуг связи, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2005 г. N 246) утратили юридическую силу и не подлежат применению.

Также, как отметил судья Конституционного Суда РФ М.И. Клеандров, следует обратить внимание и на то обстоятельство, что, признав соответствующими Конституции РФ нормы Федерального закона "О связи", Конституционный Суд РФ в определенном смысле сохранил противоречие между оспариваемой нормой и базовыми положениями кодифицированного законодательного акта, небезосновательно именуемого экономической конституцией, - ГК РФ. В соответствии со ст. 1 ГК РФ гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав; граждане и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе, они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.

Допуская возможность ограничения гражданских прав, ГК РФ исходит из того, что гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В рассматриваемой ситуации нет нарушителей прав и самого нарушения прав. Речь идет только о защите законных интересов жителей 43 тыс. населенных пунктов, которые заключаются в необходимости с помощью соответствующих средств связи свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию. Но для обеспечения этого интереса совершенно не обязательно ограничивать кого-либо, в том числе региональных операторов связи, в гражданских (и конституционных) правах. Это больше организационно-техническая проблема, легко решаемая множеством законных способов, органически присущих государству с рыночной экономикой.

Статья 59. Резерв универсального обслуживания

Комментарий к статье 59

1. Комментируемая статья посвящена правовой регламентации отчислений производимых в резерв универсального обслуживания с целью возмещения убытков оператора, понесенных им в результате оказания универсальных услуг. Оператор связи является коммерческой организацией, основная цель которой получение прибыли, в связи с чем осуществлять убыточную деятельность без соответствующей компенсации недопустимо. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи для возмещения оператору убытков, причиняемых оказанием универсальных услуг связи, формируется резерв универсального обслуживания. Назначение данного резерва носит исключительно целевой характер, а именно возмещение убытков от оказания универсальных услуг, в порядке, определяемом Правительством РФ.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2006 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О связи" в связи с запросом Думы Корякского автономного округа" положения п. п. 2 и 3 ст. 59 и ст. 60 комментируемого Закона были признаны не соответствующими Конституции РФ.

Неконституционными были признаны вышеуказанные положения в части предоставления Правительству РФ полномочий, однако не были определены такие основополагающие элементы неналоговых фискальных платежей (сбора), как, например, объект и база, а также максимальный размер ставки и его критерии, которые в данном случае должны быть регламентированы непосредственно только законодательным актом.

Отчисления в резерв универсального обслуживания обладают признаками налогового обязательства. Согласно ст. 8 Налогового кодекса РФ под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.

Ввиду того что отчисления в резерв универсального обслуживания обладают признаками безвозмездности и направлены на обеспечение публичных функций, можно считать, что они являются налоговыми платежами. Однако если рассматривать данные платежи как налоговые, то они должны отвечать порядку установления налогов. В соответствии со ст. 3 НК РФ ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными НК РФ признаками налогов или сборов, не предусмотренные им либо установленные в ином порядке.

Несмотря на признание п. п. 2 и 3 ст. 59 Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ и внесения соответствующих изменений в закон, п. 1 ст. 59 Закона остался в силе. Соответственно, отчисления в резерв универсального обслуживания по-прежнему производятся.

2. Согласно п. 2 комментируемой статьи, средства резерва универсального обслуживания расходуются исключительно на цели, которые предусмотрены комментируемым Законом, в порядке, установленном Правительством РФ.

Правила формирования и расходования средств резерва универсального обслуживания утверждены Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2005 г. N 243. В соответствии с Правилами при формировании проекта федерального бюджета на соответствующий год отчисления операторов связи, которые оказывают услуги связи в сети связи общего пользования, в резерв и расходы средств резерва предусматриваются в доходах и расходах федерального бюджета в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

Согласно комментируемой статье, средства резерва расходуются в установленном порядке, предусмотренном для возмещения убытков, причиняемых в связи с оказанием универсальных услуг связи, контроль за использованием средств резерва осуществляется в соответствии с законодательством РФ.

Контроль за правильностью и своевременностью осуществления операторами обязательных отчислений (неналоговых платежей) в резерв универсального обслуживания возложен на федеральный орган исполнительной власти в области связи, операторы связи несут ответственность за нарушение требований, предусмотренных Правилами, в соответствии с законодательством РФ.

Мониторинг правильности и своевременности осуществления операторами связи обязательных отчислений (неналоговых платежей) в резерв производится Федеральным агентством связи в порядке, устанавливаемом Министерством информационных технологий и связи РФ.

Статья 60. Источники формирования резерва универсального обслуживания

Комментарий к статье 60

1. Статьей 60 устанавливаются источники формирования резерва универсального обслуживания.

В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи источниками формирования резерва универсального обслуживания являются обязательные отчисления (неналоговые платежи) операторов сети связи общего пользования и иные не запрещенные законом источники.

Следует отметить, что на сегодняшний день до конца не ясна правовая природы указанных обязательных отчислений операторов сети связи общего пользования в резерв универсального обслуживания.

Фискальные взимания государства можно разделить на две группы: налоговые и неналоговые платежи. К налоговым платежам относятся налоги и налоговые сборы. К неналоговым - неналоговые сборы, отчисления, пошлины, платы и платежи <15>.

--------------------------------

<15> Габдурахманов И. Зашифрованный платеж. На что попали операторы связи? // ЭЖ-Юрист. 2011. N 31.

Конституционной Суд РФ в своем Постановлении от 28 февраля 2006 г. N 2-П указал, что данные отчисления обладают существенными признаками, характерными не для налогов, а для фискальных сборов.

В одной стороны, законодатель прямо указал, что указанные обязательные отчисления являются неналоговыми платежами. Однако ряд ученых полагает, что этот платеж, по сути, является целевым налогом, замаскированным под фискальный сбор. Решающим признаком, не позволяющим отнести данный платеж к налогу, выступает цель взимания. Поскольку отчисления в резерв универсального обслуживания взимаются не в целях финансового обеспечения деятельности государства или муниципальных образований, а в целях обеспечения возмещения операторам универсального обслуживания убытков, причиняемых оказанием универсальных услуг связи. Фактически же государство в своих интересах обязывает оператора универсального обслуживания заниматься убыточной деятельностью. Обеспечение населения доступом к универсальным услугам связи является социальной задачей государства, который оно гарантирует своим жителям. Поэтому расходы на данные цели также должны возлагаться на государство, а не перекладываться на операторов связи. Подобным образом законодатель практически завуалировал налоговый платеж под неналоговый и не включил его в Налоговый кодекс РФ <16>.

--------------------------------

<16> Там же.

Другие ученые, с мнением которых нельзя не согласиться, относят обязательные отчисления операторов сети связи общего пользования в резерв универсального обслуживания к парафискальным сборам (парафискалитетам).

Под парафискалитетом следует понимать сбор, взимаемый на тех же условиях, что и налог, но установленный в экономических или социальных интересах в пользу юридических лиц публичного или частного права, не являющихся центральными или местными органами государственной власти, административными учреждениями <17>.

--------------------------------

<17> Налоговое право: Учебник / Под ред. С.Г. Пепеляева. С. 27 - 28.

По мнению, Гуркина А.С., в настоящее время данная категория российским законодателем не признается, однако это вовсе не указывает на отсутствие в системе налогов и сборов платежей, сходных по своим признакам с парафискалитетами <18>.

--------------------------------

<18> Гуркин А.С. Парафискалитет (парафискальный сбор) как вид фискального платежа в финансовой системе РФ // Финансовое право. 2010. N 2.

Сходство парафискалитета с классическим налогом проявляется прежде всего в принудительном характере взыскания. Но парафискалитет устанавливается со строго заданными целями экономического или социального характера, тогда как налоговые поступления могут быть использованы для финансирования любого публичного расхода, предусмотренного финансовым законом. В этой связи само собой напрашивается сравнение парафискалитета с целевым налогом. Взыскиваемый парафискалитет предназначается для промышленных, коммерческих и социальных предприятий и учреждений, технических или профессиональных организаций. Налог же уплачивается в пользу государства или местных органов власти <19>.

--------------------------------

<19> Козырин А.Н. Налоговое право зарубежных стран. М., 1993. С. 35.

В качестве отличительных признаков парафискальных сборов можно выделить следующие:

а) это платежи, обладающие конституционно значимыми признаками сборов, обязанность по уплате которых закреплена ст. 57 Конституции РФ;

б) это платежи, обязанность по уплате которых связана со спецификой предпринимательской деятельности субъектов. Например, применительно к комментируемой норме, обязанность по их уплате возложена на субъектов, осуществляющих деятельность в сфере оказания услуг связи;

в) целью взимания парафискальных сборов является защита прав и интересов определенной группы субъектов. Так, операторы связи осуществляют соответствующие отчисления в целях возмещения операторам универсального обслуживания убытков, т.е. в целях защиты интересов потребителей услуг в сфере связи;

г) парафискальные сборы поступают в специальные фонды, созданные в рамках бюджетной системы, например, резервный фонд операторов связи <20>.

--------------------------------

<20> Васянина Е.Л. Система фискальных сборов по законодательству Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 17 - 18.

Как и любые обязательные фискальные платежи, правильность и своевременность осуществления операторами сети связи общего пользования обязательных отчислений (неналоговых платежей) в резерв универсального обслуживания контролируются уполномоченным государственным органом, а именно Федеральным агентством связи, которое является главным распорядителем перечисленных операторами связи денежных средств.

2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи базой расчета обязательных отчислений (неналоговых платежей) являются доходы, полученные в течение квартала от оказания услуг связи абонентам и иным пользователям в сети связи общего пользования, за исключением сумм налогов, предъявленных оператором сети связи общего пользования абонентам и иным пользователям в сети связи общего пользования в соответствии с Налоговым кодексом РФ.

Доходы определяются в установленном в Российской Федерации порядке ведения бухгалтерского учета. Порядок ведения бухгалтерского учета установлен ФЗ "О бухгалтерском учете".

В соответствии с п. 1 Порядка предоставления сведений о базе расчета обязательных отчислений (неналоговых платежей) в резерв универсального обслуживания, утвержденного Приказом Минкомсвязи РФ от 16 сентября 2008 г. N 41, оператор связи, оказывающий услуги связи в сети связи общего пользования, ежеквартально, не позднее 30 дней со дня окончания квартала, в котором получены доходы, представляет в Федеральное агентство связи сведения о базе расчета обязательных отчислений (неналоговых платежей) в резерв универсального обслуживания.

К указанным доходам относятся, в т.ч. доходы:

- от услуг присоединения;

- от услуг по пропуску трафика;

- от услуг связи, оказанных абонентам и иным пользователям;

- от услуг местной телефонной связи с использованием таксофонов и средств коллективного доступа;

- от услуг междугородной и международной телефонной связи;

- от услуг внутризоновой телефонной связи;

- от услуг местной телефонной связи с использованием таксофонов;

- от услуг телефонной связи с использованием средств коллективного доступа;

- от услуг телеграфной связи;

- от услуг связи персонального радиовызова;

- от услуг подвижной радиосвязи в сети связи общего пользования;

- от услуг подвижной радиотелефонной связи;

- от услуг подвижной спутниковой радиосвязи;

- от услуг связи по предоставлению каналов связи пользователям;

- от услуг связи по передаче данных, за исключением услуг связи по передаче данных для целей передачи голосовой информации;

- от услуг связи по передаче данных для целей передачи голосовой информации;

- от телематических услуг связи;

- от услуг связи для целей кабельного вещания;

- от услуг связи для целей эфирного вещания;

- от услуг связи для целей проводного радиовещания.

3. Частью 3 комментируемой статьи установлена ставка обязательного отчисления (неналогового платежа) оператора сети связи общего пользования, которая составляет 1,2% от доходов оператора.

4. Частью 4 комментируемой статьи на оператора сети связи общего пользования возлагается обязанность самостоятельно рассчитывать размер обязательного отчисления, исходя из установленной процентной ставки отчисления.

5. Частью 5 комментируемой статьи устанавливается срок производства операторами сети связи общего пользования отчислений в резерв универсального обслуживания.

Операторы сети связи общего пользования обязаны осуществлять обязательные отчисления (неналоговые платежи) в резерв универсального обслуживания не позднее тридцати дней со дня окончания квартала, в котором получены доходы. По общему правилу отсчет кварталов ведется с начала календарного года.

Таким образом, указанные отчисления должны быть произведены не позднее 30 апреля, 30 июля, 30 октября соответствующего календарного года.

6. Как уже отмечалось, правильность и своевременность осуществления операторами сети связи общего пользования обязательных отчислений контролируется Федеральным агентством связи.

В случае если обязательные отчисления (неналоговые платежи) операторов сети связи общего пользования в резерв универсального обслуживания не осуществлены в установленные сроки или осуществлены в неполном объеме, Федеральное агентство связи вправе обратиться в суд с иском о взыскании обязательных отчислений (неналоговых платежей).

Дела о взыскании указанных обязательных платежей рассматриваются арбитражным судом в порядке, установленном главой 26 АПК РФ.

Статья 61. Возмещение убытков, причиняемых оказанием универсальных услуг связи

Комментарий к статье 61

1. Оказание универсальных услуг связи предполагает доступность этих услуг по цене для любого потребителя. Для того чтобы установление таких доступных цен не сказалось на качестве обслуживания, законодателем в ст. 61 комментируемого Закона предусматривается механизм возмещения убытков операторам сети связи общего пользования, причиняемых оказанием универсальных услуг связи.

Помимо комментируемой статьи, Порядок возмещения убытков, причиняемых оказанием универсальных услуг связи, определяется Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2005 г. N 246 "Об утверждении Правил возмещения операторам универсального обслуживания убытков, причиняемых оказанием универсальных услуг связи" (далее - Правила возмещения).

Убытки подлежат возмещению в размере, не превышающем размера возмещения убытков, установленного в договоре об условиях оказания универсальных услуг связи, заключенном по результатам конкурса, или максимального размера возмещения убытков в случае, если обязанность по оказанию универсальных услуг связи была возложена на оператора связи решением Правительства РФ.

В договоре, заключенном с оператором связи на основании решения Правительства РФ, размер возмещения убытков не указывается. При этом не позднее 6 месяцев с даты заключения договора назначенный оператор обязан представить в Федеральное агентство связи предварительный расчет размера максимального возмещения убытков.

Максимальный размер возмещения убытков определяется как разность между доходами и экономически обоснованными затратами назначенного оператора и разность между доходами и затратами оператора связи в случае, если бы обязательство по оказанию универсальных услуг связи на него не возлагалось. При определении разности между доходами и затратами оператора связи в случае, если бы обязательство по оказанию универсальных услуг на него не возлагалось, во внимание принимаются экономически обоснованные затраты.

Экономически обоснованные затраты, связанные с оказанием назначенным оператором универсальных услуг связи, рассчитываются в соответствии с методикой расчета экономически обоснованных затрат и нормативной прибыли, утверждаемой Министерством связи и массовых коммуникаций РФ по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Объем затрат по обеспечению универсального обслуживания, например, зависит от уровня тарифов, особенностей территории, плотности населения, платежеспособного спроса и т.д.

Размер возмещения убытков оператору универсального обслуживания, с которым заключен договор по результатам конкурса, определяется как разность между его доходами от оказания универсальных услуг связи и расходами, понесенными им при оказании этих услуг.

Если оператор универсального обслуживания, с которым заключен договор по результатам конкурса, оказывал универсальные услуги связи не все время, за которое осуществляется возмещение убытков, ему возмещается сумма, размер которой не превышает произведения количества месяцев за отработанное им время на 1/12 размера ежегодного возмещения убытков, установленного в договоре.

Назначенному оператору возмещение убытков за неполный период оказания универсальных услуг связи осуществляется в максимальном размере за фактический период отработанного им времени.

Таким образом, в Законе установлено ограничение на возмещение убытков, поэтому если фактические убытки превысили установленные пределы, то они не будут компенсированы оператору универсального обслуживания. Та часть убытка, которая не превышает "верхнего" предела, возмещается в срок не более шести месяцев после окончания финансового года <21>.

--------------------------------

<21> Абрамов С.А. Плюсы и минусы универсального обслуживания // Услуги связи: бухгалтерский учет и налогообложение. 2006. N 6.

2. Для определения и обоснования размера убытков, причиняемых оказанием универсальных услуг связи, операторы универсального обслуживания обязаны вести раздельный учет доходов и расходов по осуществляемым видам деятельности, оказываемым услугам связи и используемым для оказания этих услуг частям сети электросвязи в отношении каждого субъекта РФ, на территории которого операторы универсального обслуживания оказывают универсальные услуги связи.

Раздельный учет заключается в сборе информации и составлении операторами связи отчетов о доходах и расходах раздельно по осуществляемым видам деятельности, оказываемым услугам связи и используемым для оказания этих услуг частям сети электросвязи.

Принципы и правила ведения операторами связи раздельного учета по осуществляемым видам деятельности, оказываемым услугам связи, в том числе услугам присоединения и услугам по пропуску трафика, универсальным услугам связи и используемым для оказания этих услуг частям сети электросвязи, установлены Приказом Министерством информации и связи РФ от 2 мая 2006 г. N 54 "Об утверждении Порядка ведения операторами связи раздельного учета доходов и расходов по осуществляемым видам деятельности, оказываемым услугам связи и используемым для оказания этих услуг частям сети электросвязи".