Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах запада (2001)

организации, которое принимает решение о целесообразности продолжения работ по внедрению инноваций. Например, если руководство принимает стратегически важное решение о разработке новой программы, то при последовательной форме организации работ будет действовать программа, приведенная на рис. 4.2.

ВЫСШЕЕ ЗВЕНО УПРАВЛЕНИЯ

Решение о разработке новой программы

Отдел 1

Отдел 2

Отдел 3

Отдел 4

Рис. 4.2

Такой подход имеет свои положительные и отрицательные стороны. К числу позитивных факторов относятся повторяемость оценки проекта на каждой стадии и, как следствие, снижение рисков; упрощение системы контроля, так как на каждом этапе существует лишь однородный вид деятельности. Среди негативных факторов можно отметить следующие:

•предыдущие отделы уже не имеют возможности улучшить и скорректировать свой этап работы после передачи его следующей группе специалистов, а последняя не может внести свои идеи в проект на предыдущих стадиях;

•с каждым этапом растет стоимость исправления предыдущих дефектов (на стадии проектирования такое исправление оценивается в среднем до 1 тыс. долларов, а на стадии испытания его стоимость повышается до десятков тысяч долларов);

131

•удлиняются сроки реализации проекта из-за необходимости принятия решений после каждой его стадии;

•если последующий отдел высказывает принципиально важные замечания к предыдущим этапам и руководство эти замечания принимает, то весь процесс начинается заново с первого звена цепи.

Возможна также параллельная организация, которая предполагает проведение всех работ по проекту одновременно во всех отделах (рис. 4.3). Для корректировки работ администрации достаточно направить проект на изменение в соответствующий отдел. Тем не менее в качестве основных недостатков эксперты называют: отсутствие координирующего органа; сложность контроля за выполнением каждого этапа; необходимость одновременного анализа результатов высшим руководством организации. Как правило, такую форму используют средние и мелкие отделы с плоской структурой управления и небольшим количеством функциональных подразделений.

ВЫСШЕЕ РУКОВОДСТВО

Инновационное

решение

Рис. 4.3

Очевидно, что при всех положительных чертах последовательной и параллельной организации работ по реализации инновационных решений имеется существенный негативный фактор — полная переориентация всех участвующих отделов на работу по проекту при отказе от выполнения обычных повседневных функций по традиционной деятельности организации.

В избежание такого положения современный менеджмент предполагает внедрение в оргструктуру

деятельностью. При принятии очередного инновационного решения руководителям рекомендуется создавать целевые отделы, куда на время осуществления проекта приглашаются специалисты из других подразделений. При этом они находятся в двойном подчинении — руководителя проекта и начальника своего подразделения. Однако конфликта соподчиненности не возникает, так как функции каждого руководителя четко разделены. Руководитель проекта определяет задачи, необходимые для выполнения решения высшего руководства, а функциональные и линейные руководители осуществляют функции организации и контроля за всем ходом работ.

В крупных организациях такие формы часто преобразуются в самостоятельные научно-производственные комплексы по развитию новых сфер управления. На высшем уровне руководства создаются консультационные целевые комитеты или советы по определению стратегии научнотехнического развития организации, общим исследованиям и планированию инновационной деятельности, которые дают рекомендации руководству и администрации. В их состав входят высокопрофессиональные консультанты, часто приглашаемые со стороны.

Когда инновации становятся для организации не исключением, а нормой, реализуются, как правило, сразу несколько инновационных проектов и интегральная структура принимает следующий вид (рис. 4.4).

133

Рис. 4.4

При использовании интегральной структуры отмечены такие преимущества, как сокращение времени внедрения инновационных проектов на 30—70%; снижение числа конструкторских изменений на 65—80%; повышение качества выполнения решений на 200—600%; создание творческой атмосферы в коллективе и уменьшение сопротивления инновациям.

Основным условием эффективности данной формы является четкое определение функций и ответственности всех членов целевых групп. Эксперты выделяют три задачи.

•Необходимо обеспечить коллективное принятие решений по выполнению задач реализации проекта, причем в интегральных структурах существует возможность участия специалистов со стороны.

•Следует строго определить ответственность участников проекта. Каждый специалист и каждая группа отвечают за качественное выполнение всего проекта в установленные сроки, а провал работ на одной стадии означает провал проекта в целом.

•Для обеспечения выполнения этих условий руководство должно ввести особую систему стимулирования

ивознаграждения сотрудников целевых отделов, ориентированную на достижение конечного результата.

Проектные группы создаются при принятии решений

по внедрению продуктовых инновационных стратегий, они эффективны при реализации любой инновации15.

В заключение отметим основные тенденции реорганизации структур административно-государственного управления с целью повышения эффективности инновационной деятельности, которые позволяют снизить сопротивление инновационному процессу, сократить сроки реализации проектов, уменьшить количество дефектов в выполнении работ, стимулировать рост творческой инициативы:

•комбинирование множественных структур управления, когда наряду с основной создаются временные вторичные структуры и отдельные координирующие подразделения;

134

•снижение административных уровней управления и расширение управленческого диапазона каждого структурного звена;

•использование интегральных структур, позволяющих снизить сроки работ, повысить личную и коллективную ответственность, пригласить внешних консультантов, устранить двойную бюрократизацию в результате четкого распределения функций;

•передача руководителям проектных подразделений функции координации инновационной деятельности и определения приоритетных задач по проекту;

•развитие особой системы гибких мотиваций, ориентированных на достижение конечного результата и создание высокой инновационной культуры в организации;

•объединение подразделений в многофункциональные научно-производственные центры по разработке и внедрению инноваций;

•создание на уровне высшего административного руководства постоянных комитетов по стратегическому консультированию высшего звена управления.

Итак, мы видим, что в западной концепции менеджмента в государственных организациях управление инновационной деятельностью занимает сегодня приоритетные позиции, подчиняя себе все остальные направления государственного администрирования.

5. Институты государственной службы в странах Запада

5.1.Система государственной службы в странах

сфедеральным типом административногосударственного управления (Германия, США)

Германия. Среди европейских стран с федеральным

типом административно-государственного управления наиболее влиятельной является Германия. Обратимся вначале к истории германской бюрократии.

Пруссия и ее правящий класс — юнкеры — наложили свой отпечаток на германскую администрацию. Покорность, работоспособность и трудолюбие — все эти качества с самого начала культивировались аристократическим юнкерством.

135

Уже в XVIII веке прусский король Фридрих Великий, имевший страсть к эффективной администрации, организовал университеты для подготовки бюрократов. При объединении Германии под прусским господством прусский административный стиль распространился на новую нацию. Демократические принципы управления не ценились среди германских администраторов — преданность императору была более важной. Одной из причин, приведших к краху Веймарской республики (1919—1933), было то, что класс государственных служащих не испытывал ничего, кроме презрения к демократии. С появлением Третьего Рейха бюрократы с готовностью устремились к Гитлеру.

Крах гитлеровской Германии значительно изменил дух и структуры боннской бюрократии. Сегодняшние гражданские служащие в этой стране привержены демократии. Они получают профессиональную подготовку на последних курсах в различных университетах страны. Боннские бюрократы имеют тенденцию педантично следовать духу Римского права, искусно сведенного в неизменный кодекс, что придает гражданским служащим отчасти догматический, книжный образ мышления.

В последние десятилетия произошли значительные изменения в «политическом мировоззрении» чиновников, иной стала их роль в политической жизни страны. Государственные служащие Германии — это уже не то «особое сословие», каким оно было в германской империи. Давно нет претензий на «независимость и надпартийность» государственного аппарата, что было характерно для бюрократии Веймарской республики. Английский политолог К. Дайсон (профессор Ливерпульского университета) справедливо отмечает, что в послевоенные годы образ немецкого чиновника — объективного и беспристрастного вершителя общественных интересов — был основательно поколеблен. Он также подчеркивает, что развитие бюрократии в Германии осуществлялось при направляющем воздействии политических партий1.

Действительно, ведущая роль партий в политическом процессе Германии (закрепленная Основным законом) оказывала и продолжает оказывать серьезное влияние на развитие системы государственного управления. Следует выделить ряд факторов, способствовавших активной роли политических партий в становлении и эволюции системы государственной администрации в Германии:

136

•концепция «надпартийности и политической нейтральности» бюрократии была скомпрометирована в период нацизма;

•процесс денацификации системы государственной службы не дал желаемых результатов, что привело к возникновению феномена партийного «патронажа» — покровительства по отношению к государственной администрации;

•именно партии как наиболее «надежные» институты пользовались полной поддержкой западных союзников;

•наличие членов партии на государственной службе рассматривалось как гарантия лояльности бюрократии к политическому режиму.

В результате борьбы политических партий (прежде всего СДПГ и ХДС/ХСС) за влияние на органы государственной администрации возникли и утвердились определенные принципы партийного «патронажа». Важнейшим среди них является принцип пропорционального представительства партий в органах государственного управления. Вместе с тем партии стремятся расширить свое влияние в системе государственной администрации, назначая своих членов на ключевые посты в высших звеньях министерской бюрократии.

Для современной Германии характерно тесное взаимопроникновение и переплетение политической и административной сфер. Это нашло свое отражение и в законе о государственной службе, согласно которому чиновники имеют право участвовать в деятельности политических партий и добиваться парламентской карьеры. Чиновники, избранные в Бундестаг или Земельный парламент, пользуются правом двухмесячного отпуска на время избирательной кампании. Наряду с депутатским содержанием они продолжают получать значительную часть своего основного жалованья. Кроме того, они сохраняют право на получение пенсий для государственных служащих. Иными словами, чиновники в Германии представляют собой привилегированную политическую группу. Их профессиональная компетентность и финансовая независимость позволяют им добиваться значительного продвижения в партиях. В отличие от многих европейских стран (Великобритании, Франции и США), карьера государственного служащего в Германии не является альтернативной политической карьере. Напротив, зачастую

137

она становится предпосылкой для успешной политической деятельности.

Рассмотрим основные уровни административногосударственного управления в Германии.

Современное правительство Германии имеет достаточно сильную федеральную администрацию. Теоретически она отвечает за контроль иностранных дел, сбор налогов, оборону, транспорт, почтовую службу, программы социального обеспечения и разведывательную деятельность. Но на практике федеральное правительство контролирует только наиболее общие внутренние программы. Даже сбор налогов центральная администрация осуществляет совместно с правительствами земель. Большинство же внутренних программ осуществляется администрацией земель при общем федеральном руководстве.

Сегодня в Германии каждая из 16 земель имеет собственную конституцию и свою организацию управления. Административные учреждения земель составляют единую систему с соответствующими федеральными административными учреждениями. Область их компетенции распространяется на образование, местное хозяйство, деятельность полиции, здравоохранение, социальное обеспечение. Земли в административном отношении делятся на округа, округа — на уезды, уезды состоят из общин. Вся полнота административной власти в округе сосредоточена в руках регирунгс-президента, назначаемого правительством земли. При нем действует регирунгс-президиум, члены которого тоже назначаются сверху. В уездах органом исполнительной власти является ландрат. В компетенцию администрации ландрата входит местный бюджет, налоги и все коммунальное хозяйство.

В городских общинах функции исполнительного органа выполняет бургомистр — профессиональный чиновник, назначаемый городским советом на 8—12 лет. В некоторых городах существует коллегиальный исполнительный орган — магистрат, в состав которого входят профессиональные чиновники, назначаемые также на 8—12 лет.

Интересно, что в Германии сегодня нет понятия «государственная служба». После первой мировой войны появился термин «публичная служба», и это понятие прочно вошло в словарь немецких политологов. В функциональном плане «публичная служба» понимается как деятельность в

138

целях выполнения общегосударственных задач управления. В институциональном плане под ней подразумевается определенный круг лиц, для которых выполнение публичных дел составляет профессиональную деятельность2. Понятие «публичная служба» охватывает три категории лиц: чиновников, служащих и рабочих. Критерием различения выступает правовая форма назначения: для чиновника — издаваемый в особом порядке компетентными властями акт назначения; для служащего и рабочего — заключаемый сторонами договор о поступлении на службу. Чиновники выделены в группу особо доверенных лиц, специально облеченных функцией управления и наделенных в связи с этим особым правовым и политическим статусом.

Основным нормативным актом, регулирующим деятельность чиновников является Федеральный закон о чиновнике (ФЗоЧ) в редакции 1971 г. По этому закону чиновниками считаются следующие лица: чиновники государственного аппарата, судьи, преподаватели школ и высших учебных заведений, военнослужащие, работники почты, железнодорожной службы, государственных банков. Табель о рангах предусматривает 16 групп чиновников: А1— А5 — низшие чины (вспомогательно-технические); А6—А9

— средние чины (правительственные секретари, оберсекретари, гаупт-секретари); А10—А13 — высшие чины I ступени (правительственные инспекторы, регирунгсатаманы); А14—А16 — высшие чины II ступени (высшие правительственные советники). Материальное содержание чиновников составляется из основного оклада, территориальной надбавки, надбавок на детей, за выслугу лет, за звание. Размеры, структура и динамика выплат определяются специальным законом об оплате3.

Особую группу составляют политические и почетные чиновники. Институт политических чиновников сложился в Германии в конце XIX века. Смысл этого института заключается в том, что вместе с правительством или отдельным министром приходят и уходят со своих постов наиболее близкие к его политической программе сотрудники администрации. Тем самым в случае смены кабинета и его политической платформы как бы обеспечивается реализация новых политических установок в деятельности администрации. В настоящее время основы федерального законодательства о праве чиновников так определяют статус политического чиновника: «Пожизненно назначенный

139

чиновник в любое время может быть временно переведен на пенсию, ибо определенная занимаемая им должность обязывает его к принятию основных политических установок

ицелей правительства»4. К политическим чиновникам относятся: статс-секретари в федеральных министерствах, ведомствах федерального канцлера и федерального президента; руководители отделов в министерствах, ведомствах федерального канцлера и федерального президента, федеральном ведомстве по делам печати и информации, администрации Бундестага и Бундесрата;

руководители в земельных министерствах и канцеляриях (государственные советники)5.

Персональные перемещения в высшем звене государственной администрации — удобное средство для достижения лучшего взаимодействия между правительством

ибюрократией. Особенно это важно в тех случаях, когда в силу своих политических ориентации бюрократия не симпатизирует тому или иному правительству. Так произошло, в частности, после прихода к власти в 70-е годы социал-демократов (в коалиции со свободными демократами). Были предприняты значительные перемещения среди

высшего персонала федеральных министерств и ведомств, известные как «тихая революция»6.

Несколько иное значение имеет в Германии институт почетных чиновников. Это лица, имеющие гражданскую профессию, которых назначают на почетную должность без оплаты и права претендовать на особое социальное обеспечение. К ним относятся присяжные, выборные консулы.

Согласно исконно германской доктрине, чиновник рассматривается как слуга, орган и представитель государства, его идеи. На этом постулате основывается вся система подготовки чиновников и их последующего продвижения по службе. И хотя по конституции (ст. 33, п. 2)

«каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями и профессиональной квалификацией» Закон о

чиновнике называет особые качества, позволяющие претендовать на это звание7.

Прежде всего, требуется быть немцем в смысле ст. 116 Основного закона. В особом порядке закон допускает назначение чиновником иностранца (например, в качестве преподавателя высшего учебного заведения Германии); такое

140