Zonova_T_V_Diplomatia_inostrannykh_gosudarstv-1

дипломатическими представительствами иностранных государств. В процессе принятия политических решений ключевую роль играло военное руководство страны.

После окончания Второй мировой войны вопросы дипломатии приобрели для Японии особую важность в связи с тем, что согласно 9-й статье конституции страны от 3 ноября 1946 г. Япония отказалась от войны как средства ведения внешней политики. Статья 9 так и называется — «Отказ от войны». Она гласит: «Искренне стремясь к международному миру, основанному на справедливости и порядке, японский народ на вечные времена отказывается от войны как суверенного права нации, а также от угрозы или применения вооруженной силы как средства разрешения международных споров... Право на ведение государством войны не признается»1.

Законодательное обеспечение дипломатической службы Японии имело две стороны. Вопервых, это общие принципы государственной службы, установленные Законом о государственной службе Японии 1947 г. и Законом об организации государственной администрации 1948 года.

Закон 1947 г. един для всех японских государственных министерств и ведомств. Они выполняют общие социальные функции, решая государственные задачи в интересах стабильного и демократического развития японского общества.

Официальное издание Посольства Японии в России, 1990.

В Законе 1947 г. четко определены вопросы кадровой ротации госслужащих, а также нормативы оплаты труда в соответствии с уровнем занимаемой должности и выслугой лет.

Для работников дипломатической службы Японии так же, как и для других государственных служащих, был установлен особый статус, не предусматривающий права на создание профсоюзов, ведение переговоров по вопросам трудовых отношений с администрацией, а также проведение забастовок. В свою очередь государство гарантировало им социальную защиту. Для этой цели в Японии было создано специальное учреждение — Кадровое агентство — для решения всего комплекса вопросов, касающихся государственных служащих — найм на работу, продвижение по службе, оплата труда, социальное и пенсионное обеспечение.

Закон об организации государственной администрации 1948 г. определяет основы для организационной структуры государственной службы, в частности, типы государственных учреждений (министерства, управления на уровне министерств, комиссии и т.д.). В соответствии с этим законом действует Администрация кабинета министров (ранее — секретариат), которая координирует работу всех государственных учреждений, включая МИД.

Во-вторых, в Японии применительно к дипломатической службе были приняты специальные законодательные акты — Закон об учреждении Министерства иностранных дел от 1 декабря 1951 г. и Закон о дипломатических служащих от 31 марта 1952 года.

Закон 1951 г. определил основные задачи министерства, а также сферу компетенции и организационную структуру, необходимые для их выполнения. Об этом говорилось в статье 1 Закона: «Настоящий закон имеет целью четко определить сферу полномочий и

131

компетенции министерства иностранных дел, а также установить организационную структуру, необходимую для эффективного выполнения курируемых административных вопросов»*.

* Здесь и далее документы цитируются по официальным публикациям МИД Японии 2000 г.

С точки зрения законодательства задачи, выполняемые министерством, подразделялись на две группы: государственно-административные и ведомственные. Первая группа включала следующие задачи:

—разработка и осуществление внешнеполитических планов;

—защита и продвижение государственных интересов в области торговли и мореплавания;

—внешнеполитическое содействие экономическому и научно-техническому сотрудничеству;

—направление и прием дипломатических и консульских представителей;

—заключение договоров и других международных договоренностей;

—сотрудничество с ООН и другими международными организациями, участие в международных конференциях;

—страноведческие исследования;

—распространение информации по внешней и внутренней политике, а также развитие культурных связей с зарубежными странами;

—защита интересов граждан Японии за рубежом, а также содействие выезду граждан Японии за рубеж;

—решение других вопросов, касающихся внешних связей. Ведомственные задачи Министерства были определены в статье 4 Закона 1951 г. Они характеризовались весьма подробно и составляли своего рода «кодекс действий» МИД. «Кодекс» включал 45 пунктов. В первую «пятерку» входили такие положения, как:

—хранение договоров и других дипломатических документов;

—ведение дипломатического архива;

—ведение дипломатической и посольской переписки;

—прием и направление дипломатических и консульских представителей, соблюдение дипломатического протокола;

—проведение мероприятий, касающихся награждения иностранных представителей, а также получения зарубежных наград гражданами Японии.

132

Далее были перечислены меры ведомственного характера, необходимые для выполнения государственно-административных задач, указанных в статье 3. Среди них была и такая функция, как выдача служебных и туристических паспортов гражданам Японии, отправляющимся за рубеж.

Важная роль отводилась вопросам анализа информации о двусторонних отношениях Японии, внешнеполитических и внутриполитических событиях в зарубежных странах, а также публикации официальных сообщений на эту тему.

Для выполнения государственно-административных и ведомственных задач требовалась соответствующая сфера компетенции. Она была определена в статье 5 Закона 1951 года.

Всоответствии с этой статьей МИД Японии получил полномочия вести от имени правительства Японии переговоры с правительствами иностранных государств, участвовать в международных организациях и международных конференциях, готовить и производить обмен верительными, отзывными и другими дипломатическими грамотами, связанными с дипломатическими назначениями.

Всфере компетенции МИДа находились заключение международных договоров и соглашений, их трактовка и выполнение.

Согласно японскому законодательству, среди государственных ведомств Японии только МИДу было дано право заключать договоры и соглашения с зарубежными государственными ведомствами. Другие японские министерства таким правом не обладали.

МИДу поручалось также ведать вопросами развития экономического сотрудничества и защиты японских капиталовложений за рубежом.

Всю вторую половину XX в. указанные положения служили основой деятельности Министерства иностранных дел Японии.

В настоящее время МИД считается одной из самых монолитных и элитарных государственных структур. Здесь особо чтут исторические традиции. Существует немало семейных династий в МИД. Многие протокольные церемонии, в частности, с участием императора, сохраняются в прежнем'виде уже много лет.

Об авторитете МИД Японии свидетельствует также тот факт, что он стал одним из немногих министерств, которые подверглись минимальным изменениям в ходе крупной административной реформы государственного аппарата, осуществленной 6 января 2001 года.

16 июля 1999 г. была утверждена новая редакция Закона о МИД Японии. Закон стал более лаконичен и приближен к реалиям нынешней внешнеполитической деятельности Японии как второй экономической державы мира, имеющей солидный политический авторитет в международном сообществе.

Закон состоит из 4 разделов и 13 статей.

Первый раздел содержит общие положения, касающиеся целей закона. Они остались прежними — определение задач, четкой сферы компетенции и организационной структуры, необходимых для их выполнения.

133

Во втором разделе говорится о «задачах и ведомственных функциях МИД».

Взадачи (ст. 3) «МИД входит: предпринимать конкретные и активные действия в целях создания благоприятной международной обстановки, содействуя сохранению стабильного и безопасного мирового сообщества, а также, поддерживая и развивая сбалансированные международные связи, стремиться к продвижению интересов Японии и японского народа в мировом сообществе».

Вином порядке обозначены «ведомственные функции» министерства (ст. 4).

Сначала сформулированы приоритеты Японии во внешней политике:

—обеспечение безопасности японского государства;

—внешнеэкономические связи;

—экономическое сотрудничество;

—международные культурные и другие обмены.

В Законе (ст. 2, п. 2) говорится о том, что МИД занимается решением «политических задач», к которым относится ведение переговоров, осуществление сотрудничества с правительствами иностранных государств от имени правительства Японии и решение других вопросов, касающихся зарубежных стран и регионов.

За МИДом сохранились прежние функции, такие как участие в международных организациях и конференциях, заключение договоров, их трактовка и выполнение, сбор и анализ внешнеполитической информации, проведение исследований о зарубежных странах и организациях, защита и продвижение экономических интересов Японии, визовые и консульские функции, различные протокольные и архивные вопросы.

Содержится также положение, касающееся пропаганды японской культуры в зарубежных странах.

Третий раздел закона посвящен организационной структуре министерства. Определено, что в министерстве, помимо министра, должны быть назначены два его заместителя и шеф протокола. Это законодательное положение введено с учетом специфики работы МИД. Один из заместителей министра курирует политические вопросы, другой — экономические. Особый статус шефа протокола необходим в связи с большим количеством проводимых официальных мероприятий по приему в Японии глав зарубежных государств и других высокопоставленных делегаций. Штатная структура других подразделений министерства строится на основе общих законодательных положений, регулирующих государственную службу Японии в целом.

Кроме этого в третьем разделе содержатся статьи, касающиеся японских загранучреждений. Ими являются посольства, миссии, генеральные консульства, консульства и правительственные представительства. Их главами в соответствии со ст. 9 Закона являются чрезвычайные и полномочные послы, чрезвычайные и полномочные посланники, генеральные консулы, консулы в ранге чрезвычайных и полномочных послов.

134

Четвертый раздел Закона содержит статью 13 о почетных генеральных консулах и почетных консулах. Их назначает в необходимых случаях министр иностранных дел Японии и наделяет необходимыми полномочиями.

Министерство иностранных дел является главным ведомством в осуществлении контактов Японии с зарубежными странами. На МИД возложены, как уже говорилось выше, функции реализации внешнеполитического курса страны, проведения внешнеэкономической дипломатии, а также развития отношений Японии с зарубежными государствами в культурной, гуманитарной и других областях. Достаточно сказать, что любое соглашение, заключаемое с зарубежным государством в какой-бы то ни было области (политика, экономика, наука, техника, охрана окружающей среды и т.д.) и составляющее международную договоренность Японии, может, согласно японскому законодательству, подписываться только Министерством иностранных дел. Въезд в Японию и выезд из нее как иностранных граждан, так и самих японцев, контролируется МИДом. В отношении иностранцев этот контроль осуществляется через систему выдачи виз, в отношении японских граждан — через систему выдачи загранпаспортов.

Реализация указанных законодательных положений осуществляется с учетом конкретной ситуации, однако их базовые компоненты остаются неизменными.

Структура МИД Японии

В МИД Японии действует принятая в государственном управлении Японии трехуровневая структура организации: министр — департамент — отдел.

Министерский уровень в Японии приравнивается к политическому, поскольку в последние десятилетия установилась практика назначения на должность министра не кадрового дипломата, а известного политика, являющегося членом правящей партии и депутатом парламента. На этом уровне окончательно принимаются проекты правительственных решений по внешнеполитическим вопросам, утверждаются кадровые назначения и другие ведомственные распоряжения.

Министр как депутат парламента вынужден согласовывать свой график с парламентской сессией, присутствовать на заседаниях палаты парламента (как правило — палаты представителей), депутатом которой он является, а также на совещаниях руководства и внешнеполитических структур своей политической партии. Это несколько ограничивает его непосредственное участие во внутриведомственном управлении. Содействие в осуществлении им политического руководства министерством оказывают депутаты парламента, занимающие посты «парламентских заместителей». С 2001 г. эти посты начали делиться на две категории — «статс-секретари» и «парламентские секретари».

В МИД работают два статс-секретаря. Они могут замещать министра в случае его отсутствия в стране и участвовать в процессе принятия решений. Парламентские

135

секретари — их трое — могут присутствовать вместо министра на заседании парламентских комиссий, давать ответы на вопросы депутатов. Они также по просьбе министра дают ему рекомендации по конкретным внешнеполитическим вопросам.

Во внутриведомственном управлении ключевую роль играет первый заместитель министра иностранных дел. Это самый высокий пост, который может занять карьерный дипломат. Все служебные вопросы, требующие утверждения министра, проходят через него. Кроме того, он участвует также и в согласовании проектов правительственных решений на специальном совещании первых заместителей министров, которое проводится накануне заседания Кабинета министров.

Содержательную часть внешнеполитических решений обобщают два кадровых заместителя министра иностранных дел, курирующих, соответственно, политические и экономические вопросы.

Вопросами, касающимися общего управления министерством, занимается секретариат министра. В него входят кадровый отдел, отдел информационной связи, отдел бухгалтерского учета, отдел по вопросам загранучреждений, отделы по связям с прессой и другие отделы.

Секретариат министра выполняет роль головного департамента министерства. Другие департаменты составляют второй уровень организационной структуры МИД. Каждый из них ведет конкретное направление внешней политики Японии — территориальное или функциональное, разрабатывает и практически реализует меры в данной области. Территориальными департаментами являются департамент Северной Америки, департамент Европы, департамент Азиатско-Тихоокеанского региона и т.д. Функциональными — департамент общих внешнеполитических проблем, договорный департамент, департамент экономического сотрудничества и т.д.

Департамент возглавляет генеральный директор. Он несет ответственность за подготовку содержательной части внешнеполитических решений, утверждает подготовленные в департаменте проекты решений и представляет их курирующему заместителю министра.

Вособых случаях генеральный директор может докладывать существо вопроса непосредственно министру или премьер-министру страны. У генерального директора, как правило, есть один или два заместителя. Каждый из них отвечает за вопросы отношений с конкретными странами, регионами и организациями в рамках компетенции департамента.

Вчастности, один из заместителей генерального директора департамента Европы курирует отношения с Россией.

Третьим и первичным уровнем организационного управления в министерстве является отдел. Это основная кузница идей, планов и заявлений по проблематике отношений с конкретным зарубежным государством, группой государств, мероприятий в курируемых областях. Здесь происходит рабочее согласование возникающих вопросов с зарубежными партнерами. Заведующий отделом ответственен не только за осуществление практических текущих дел, но и за выработку концепции политики на курируемом участке. Бывают случаи, когда он может быть вызван на доклад к министру или в канцелярию премьерминистра. У каждого заведующего отделом, как правило, один заместитель и несколько помощников из числа сотрудников отдела. Один из сотрудников назначается «общим координатором» в отделе. Он помогает координировать работу на различных участках.

136

В качестве примера организации работы отделов МИД Японии можно привести структуру департамента Европы. В него входят четыре отдела: Первый европейский отдел, Второй европейский отдел, отдел Центральной и Восточной Европы и отдел России.

Общая численность сотрудников МИД Японии составляет около 5000 человек, причем около 3000 человек работают в загранучреждениях МИД Японии.

Кадровые вопросы

Кадровые вопросы занимают важное место в обеспечении слаженной и стабильной работы МИД Японии. Кадровая политика строится на ряде принципов, за соблюдением которых следит Кадровое агентство как руководящий орган в сфере государственной службы, а также кадровая служба в самом министерстве. При этом здесь не считают целесообразным чрезмерное регулирование в данных вопросах, а исходят из того, что коллектив министерства как крупный социальный организм имеет тенденцию к самоорганизации.

Первоочередное внимание уделяется вопросам найма на работу. Основной принцип здесь

— проведение единого государственного экзамена. Его требования высоки и ориентированы на лучших выпускников центральных университетов — Токийского, Кэйо, Токийского института иностранных языков и т.д. Кадровый отбор и дальнейшее продвижение по службе вновь принятых сотрудников носит меритократичес-кий характер, т.е. учитывает уровень их знаний и способностей. Экзамены сдаются по двум категориям: экзамен высшей квалификации для приема на дипломатическую службу (или экзамен для приема в качестве карьерного дипломата) и экзамен для приема на работу в МИД в качестве сотрудника-специалиста.

Для всех сотрудников установлена одинаковая штатная сетка должностей и оплаты труда, однако продвигаются по ней быстрее те, кто достиг более заметных результатов в работе. Методы оценки результатов постоянно совершенствуются. Они учитывают как количественные, так и качественные показатели. В Японии принято для этого специальное законодательное положение, предусматривающее создание в министерстве специального отдела, контролирующего эти вопросы.

Большое значение придается принципу кадровой ротации сотрудников, которая способствует максимальному раскрытию их творческого потенциала.

Кадровый обмен идет не только между отделами внутри министерства, но и между различными министерствами, в частности, между МИДом и управлением обороны, Министерством экономики, торговли и промышленности, Министерством финансов и т.д.

Всоответствии со специальным законом, вступившим в силу в 2000 г., МИД и неправительственные организации могут обмениваться сотрудниками для стажировки на определенный период, что помогает более эффективно координировать впоследствии совместные мероприятия и проекты.

ВМИД Японии существует комплексная система повышения квалификации. Действуют специальные курсы для различных категорий сотрудников как в специальном японском институте повышения квалификации государственных служащих, так и за рубежом, по

137

договоренности с учебными заведениями в ведущих государствах (США, Великобритании и т.д.).

В министерстве также существует специальный резервный «пул», образуемый в результате периодического и планового сокращения персонала центрального аппарата. Сотрудники могут временно находиться на работе в других организациях, подчиненных МИДу, в частности институте международных проблем (научные исследования), Японской организации международного сотрудничества (проекты оказания экономического, технического и другого содействия), Японском фонде (культурные и гуманитарные контакты), а затем возвращаться в министерство.

Немалую роль играют и вопросы социального обеспечения. Социальные выплаты сотрудникам МИДа включают пособия на содержание семьи, транспортные расходы, лечение, отпуск, единовременные выплаты в середине и конце года. Кадровое агентство ежегодно проводит сравнительные исследования условий работы государственных служащих, в том числе МИД Японии, и сотрудников частных компаний. Результатом такого исследования, как правило, становится направляемая в парламент рекомендация о повышении среднего уровня заработной платы (приведении его в соответствие с аналогичным показателем в частном секторе), которое обычно утверждается специальной резолюцией. В центральном аппарате министерства принята следующая должностная сетка: сотрудник отдела — помощник заведующего отделом — заместитель заведующего отделом — зав. отделом — заместитель директора департамента — генеральный директор департамента — заместитель министра — первый заместитель министра — министр.

В загранучреждениях МИД действует общепринятая система должностей: посол, советник-посланник, советник, первый секретарь, второй секретарь, третий секретарь, атташе.

Особенности выполнения поставленных задач

Особенности японской дипломатической службы вытекают из той социальной среды, в которой она сформировалась. Ограниченность территории и высокая плотность населения в течении исторического развития страны и в настоящее время требовали большого внимания в государственном управлении к вопросам стабильности общества, заблаговременного предупреждения возможных социальных конфликтов, прогнозирования общественных процессов.

Для успешного решения этих вопросов ключевую роль играла опора на информацию — ее сбор, обработка, анализ и использование в работе. Информация служила основой для поиска консенсуса между социальными группами, имевшими разные интересы. Она играла также важную организационную роль, поскольку обмен ею внутри государственного аппарата обеспечивал необходимую координацию между различными его звеньями, способствовал формированию устойчивых управленческих цепей, обеспечивающих своевременное принятие государственных решений. Информация, используемая в работе министерств и ведомств, являлась и является одним из факторов эффективности государственной службы Японии. Каждое государственное ведомство ежегодно издает одну или несколько так называемых «белых» или «голубых» книг по отраслям и проблемам государственной политики. В этих книгах содержится подробный отчет о работе, проделанной государственными органами за истекший год. МИД Японии

138

выпускает «голубую книгу по внешней политике», в которой дается анализ текущей международной обстановки, излагаются основные направления внешней политики Японии, сообщается о мероприятиях в двусторонних отношениях Японии с зарубежными странами и ее контактах с международными организациями. Проект очередной «голубой книги» каждый год утверждается на заседании правительства страны.

Всовременную эпоху роль информации во внешней политике еще больше возрастает. Компьютерные теле-конференции, общение по информационным сетям, передача видеоизображений с помощью информационных сигналов стали реальностью в наши дни.

Всвязи с этим в МИД Японии серьезное значение придают вопросам компьютеризации, совершенствованию информационных сетей — как внутриведомственных, так и внешних, а также расширению имеющейся информационной базы. На работу по сбору и обработке информации министерству выделяется специальный бюджет.

Вцелях повышения уровня знаний в обществе о внешнеполитических вопросах, а также в ответ на растущие потребности со стороны населения МИД Японии с апреля 2001 г. начал практику ознакомления «по запросу» с имеющейся служебной документацией. Любой японец может обратиться в информационный центр министерства, заполнить специальную форму и просмотреть на экране компьютера интересующий его документ при условии того, что этот документ не является секретным.

Наряду с информационным фактором в дипломатической службе Японии важное место отводится психологическим аспектам. Как показывает практика, успех в решении вопроса приходит в том случае, если в коллективе сложилась атмосфера «единой команды». В министерстве принято, что сотрудники отдела или нескольких отделов находятся в одной комнате, за соседними столами. Рядом, лицом к ним сидит начальник отдела. Появляется ощущение сопричастности, отсутствуют задержки в рассмотрении отдельных аспектов проблемы. Нередко проводятся ситуационные игры, позволяющие провести «мозговую атаку» в отношении сложного вопроса и выработать варианты для его решения. Подобное коллективное размещение сотрудников не совсем привычно для европейского мышления, поскольку создает определенные ограничения для индивидуализации работы. Однако японец находит индивидуальное «самовыражение» как раз через «социализацию», т.е. через принадлежность к малой социальной группе (в данном случае — коллектив отдела).

Данные организационные аспекты связаны и с подходами японцев непосредственно к выполнению заданий. Опыт работы с представителями японского МИДа свидетельствует о том, что они как правило «структурируют» проблемы. Первым шагом для этого является составление определенного вопросника, который позволяет выделить конкретные аспекты проблемы и обнаружить взаимосвязь между ними. Вопросник помогает и в беседе с иностранными партнерами. Он часто передается заранее, чтобы партнер тоже мог бы соответствующим образом подготовиться к беседе. При этом вопросы в большинстве формулируются таким образом, чтобы на них не могло последовать однозначного ответа

— «да» или «нет». Считается желательным, чтобы собеседник обязательно в какой-то форме выразил свое отношение к вопросу, поскольку ответ, даже в общей форме, будет так или иначе показывать степень готовности или «зрелости» данного аспекта.

Переговоры являются для сотрудников МИДа одной из важнейших форм реализации внешнеполитических задач. Основами переговорной тактики для японцев считается определение баланса интересов сторон, расстановка приоритетов в собственной позиции и разработка поэтапного сценария их реализации.

139

Рекомендуемая литература

1.Панов А.П. Дипломатическая служба Японии и эволюция японо-советских и японороссийских отношений в послевоенный период 1945-1995 гг. М., 1995.

2.Кадзухико Того. 50 лет японской дипломатии. На рус. яз. М., 1996.

3.Илышев А.В. Так создают госэлиту в стране Восходящего солнца // Служба кадров. № 8. 2001.

140