Strategicheskie_riski_Rossii

Ï ð å ä è ñ ë î â è å

ханизмам управления стратегическими рисками с целью обеспечения национальной безопасности и устойчивого развития России. Участники конференции подтвердили необходимость дальнейшего изучения теоретических и методологических основ анализа и управления стратегическими рисками, а также целесообразность использования концепции приемлемого риска в системе государственного управления при формировании программ социально-эконо- мического развития страны и ее регионов.

Актуальность проводимых исследований была отмечена органами государственной власти. На совместном заседании Совета Безопасности и президиума Государственного совета Российской Федерации 13 ноября 2003 г. была отмечена необходимость разработки и реализации межведомственной комплексной программы фундаментальных, поисковых и прикладных исследований в интересах обеспечения защищенности опасных объектов и населения с особым акцентом на разработку механизмов использования комплексных показателей стратегических рисков в системе государственного планирования, управления и прогнозирования.

Исследования, выполненные в 2004 г., позволили сделать качественно новый шаг в развитии научно-методических основ государственного управления с учетом показателей стратегических рисков. Впервые был выполнен глубокий анализ подходов и методов построения системы показателей безопасности и стратегических рисков, а также сравнительный анализ существующих систем первичных, обобщенных и комплексных показателей. Предложена критериальная система, позволяющая идентифицировать уровень безопасности и стратегического риска на основе комплексных показателей, разработаны методы и алгоритмы расчета первичных и обобщенных безразмерных показателей безопасности и стратегического риска.

В этот же период были разработаны методические подходы и принципиальная схема механизма государственного управления на основе комплексных показателей безопасности и стратегических рисков. Систематизированы функции федеральных министерств, агентств и служб в соответствии с выделенными сферами жизнедеятельности государства, проанализирована иерархия органов исполнительной власти и показана их связь с уровнями комплексных показателей безопасности и стратегического риска.

Создаваемые и развиваемые механизмы управления стратегическими рисками должны быть достаточно гибкими по отношению к изменению различ- ных сторон жизнедеятельности государства, к динамике глобальных процессов, к появлению новых угроз и факторов стратегических рисков. Это требует постоянной адаптации институтов обеспечения национальной безопасности к новым условиям.

Реализация перечисленных направлений развития существующей стратегии национальной безопасности и перехода на новую модель управления, основанную на концепции стратегических рисков, позволит более эффективно решать важнейшую государственную задачу — обеспечение устойчивого и безопасного развития России.

11

Ï ð å ä è ñ ë î â è å

Âпредлагаемой вниманию читателей монографии впервые в отечественной

èзарубежной литературе систематически излагаются научно-методические основы идентификации, оценки и прогноза стратегических рисков в основных сферах жизнедеятельности личности, общества и государства. Монография обобщает результаты масштабной исследовательской работы, выполненной учеными и специалистами многочисленных научных организаций России, и является важным вкладом в создание и реализацию механизмов государственного управления с использованием показателей стратегических рисков.

Ю.Л. Воробьев

12

Введение

Важнейшими целями развития цивилизации на различных этапах ее существования было достижение все более высокого уровня жизни, обеспечения благополучия и безопасности. Эти приоритеты сохраняются и сейчас, в начале XXI века, однако значение безопасности, ее вес в общей характеристике каче- ства жизни в наше время значительно возросли. Можно уверенно утверждать, что обеспечение всесторонней безопасности личности, общества, государства и мирового сообщества стало важнейшим приоритетом ближайших десятилетий, превратилось в одну из главных целей стратегии существования цивилизации в современных и прогнозируемых условиях [1—2].

Научно-технический и социально-экономический прогресс последних столетий радикально изменил мир, существенно улучшив условия труда, качество жизни, образования, культуры. Вместе с тем прогресс проявил свою негативную сторону, связанную с истощением ресурсных возможностей Земли, экстенсивным характером эксплуатации этих ресурсов, перенаселением, рядом кризисных явлений в социальной, экономической, политической сферах.

На фоне перечисленных процессов в последние годы проявляется еще один феномен мирового уровня. Растущая взаимозависимость стран и народов стала одним из важнейших явлений в жизни человечества. Процессы глобализации наблюдаются во всех сферах жизнедеятельности. Различные составляющие этих процессов носят как позитивный, так и негативный характер. В негативном плане глобализация наиболее ярко проявилась в виде так называемых глобальных проблем, наиболее значимыми из которых являются природные катастрофы, ухудшение качества природной среды, демографический императив, проблема войны и мира, международный терроризм, техногенная безопасность.

Одной из перспективных идей, которая намечает путь выхода из системного кризиса цивилизации, является идея устойчивого развития, состоящая в согласованном решении проблем окружающей среды и экономического развития в рамках всемирного сотрудничества. Национальные стратегии устойчи- вого развития в настоящее время разрабатывают большинство стран мира. Всемирная встреча в Йоханнесбурге, прошедшая в 2002 г., ознаменовала нача- ло перехода к практическим мерам. Многие правительства, неправительственные и межправительственные организации, коммерческие структуры высту-

13

 â å ä å í è å

пили с многочисленными инициативами в области решения проблем глобального изменения климата, водных ресурсов, энергетики, сельскохозяйственного производства, защиты от токсичных веществ, сохранения биоразнообразия и т.д. Решения Йоханнесбургской встречи знаменательны прежде всего тем, что вопросы безопасности официально признаны ООН составляющим компонентом устойчивого развития [3].

Россия предпринимает значительные усилия для создания экономических, политических, социальных и научных основ устойчивого развития страны и государств-партнеров. В 1996 г. была утверждена Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, разработана соответствующая государственная стратегия. К сожалению, эта стратегия, уделяя основное внимание парированию экологических и экономических угроз, не решала многих вопросов обеспечения национальной безопасности. Теперь благодаря усилиям отечественных ученых и специалистов российская стратегия перехода к устойчивому развитию предусматривает наряду с социальными, экономиче- скими и экологическими аспектами и вопросы обеспечения национальной безопасности.

В последние годы специалисты Совета Безопасности Российской Федерации, Российской Академии наук, МЧС России и ряда других министерств и ведомств уделяют повышенное внимание разработке новой концептуальной основы государственной политики, направленной на обеспечение устойчивого развития и национальной безопасности страны в новых исторических условиях. Необходимость этого связана с системным характером угроз национальной безопасности, адекватное противодействие которым требует использования новых подходов в политике и государственном управлении на основе концепции стратегических рисков.

Проблема анализа, оценки и прогнозирования рисков, обусловленных отдельными неблагоприятными явлениями или событиями, достаточно успешно решается уже многие десятилетия, особенно в отношении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и разработке мер по их предупреждению.

При этом были разработаны соответствующий понятийный аппарат, показатели отдельных видов рисков, методы их анализа, оценки и прогнозирования, определены общие методологические подходы и принципы управления рисками. Вместе с тем следует особо подчеркнуть, что эти исследования и разработки относились к отдельным частным рискам и задачам, а исследования в области стратегических рисков, связанных со всеми основными сферами жизнедеятельности общества — экономической, политической, социальной, на- учно-технической, природно-техногенной и экологической — вообще не проводились и фактически в рамках данной проблемы поставлены впервые.

Вместе с тем результаты анализа в данной монографии достаточно тесно корреспондируются с исследованиями, связанными с решением таких крупных общегосударственных проблем, как проблемы обеспечения национальной безопасности и устойчивого развития России, особенно в плане анализа, оценки и прогнозирования возможных угроз, их взаимосвязей и последствий,

14

 â å ä å í è å

а также общих методологических подходов и принципов подготовки управленческих решений, направленных на противодействие этим угрозам.

Первая глава монографии посвящена анализу взаимосвязи кризисов и рисков, приведены определения кризисов, начиная с работ А.А. Богданова начала прошлого века до современных трактовок. Систематизированы современные тенденции развития кризисов. Показано, что понимание кризиса как двойственного созидательно-разрушающего процесса, исходы которого неоднознач- ны и заранее неизвестны, делает его предельно близким к концепции риска. В главе показана связь теории кризисов с концепцией стратегических рисков, а также даны классификация и общая характеристика стратегических рисков в основных сферах жизнедеятельности государства. Данная глава подготовлена Воробьевым Ю.Л., Акимовым В.А., Порфирьевым Б.Н.

Âî второй главе систематизированы методы оценки и прогноза абсолютных и относительных показателей стратегических рисков. Кроме традиционных подходов (вероятностно-статистические, методы нелинейной динамики, экспертное оценивание), также дано описание методов, развитых в последние годы (теория перемен, метод когнитивного моделирования, теория нейронных сетей). Подробно описывается модифицированный метод экспертных оценок, развитый с использованием модели нечетких множеств, для оценки относительной значимости стратегических рисков. Авторами данной главы являются Акимов В.А., Лесных В.В., Малинецкий Г.Г., Радаев Н.Н.

Подробный анализ стратегических рисков в основных сферах жизнедеятельности государства дан в третьей главе. В качестве основных рассматриваются следующие сферы: политическая, экономическая, социальная, науч- но-техническая и природно-техногенная. Внутри каждой сферы экспертами выделены наиболее значимые риски, дана их качественная и количественная оценка, для ряда сфер сделан прогноз стратегических рисков на период до 2025 г. Авторами данной главы являются: Воробьев Ю.Л., Журкин В.В., Загладин Н.В., Кременюк В.А., Тишков В.А. (политическая сфера); Губин Б.В., Павлов В.И., Сенчагов В.К, Сорокин Д.Е. (экономическая сфера); Новиков С.М., Мозговая А.В., Рахманин Ю.А., Сосунова И.А. (социальная сфера); Ленчук Е.Б., Радаев Н.Н., Фалеев М.И. (научно-техническая сфера); Воробьев Ю.Л., Акимов В.А., Лесных В.В., Махутов Н.А., Осипов В.И., Рагозин А.Л. (природно-техногенная сфера).

Результаты оценки и прогноза стратегических рисков различными группами экспертов представлены в четвертой главе. В качестве инструмента оценки относительной значимости стратегических рисков как внутри каждой сферы, так и между основными сферами жизнедеятельности государства использовался модифицированный метод экспертной оценки в сочетании с моделью нечетких множеств. В главе представлены результаты оценки, выполненные группой специалистов в области системных и междисциплинарных исследований; экспертами в отдельных сферах жизнедеятельности большинства регионов России, а также результаты экспресс-опроса студентов ряда вузов г. Москвы. Данная глава написана Акимовым В.А., Лесных В.В., Мозговой А.В., Порфирьевым Б.Н., Радаевым Н.Н.

15

 â å ä å í è å

Анализ подходов, методов построения и алгоритмов оценки системы показателей безопасности и стратегического риска выполнен в пятой главе. На основе зарубежного и отечественного опыта построена система определения первичных, обобщенных и комплексных показателей безопасности, приведены пороговые значения индикаторов в некоторых сферах жизнедеятельности государства. Описана критериальная система (принцип «светофора»), позволяющая идентифицировать уровень безопасности и стратегического риска на основе комплексных показателей. Автором главы является Быков А.А.

В заключительной, шестой, главе описаны общие подходы к построению системы государственного управления с использованием показателей стратегических рисков. Описаны методические подходы с позиции управления функционированием и развитием сложных социально-экономических систем, дан анализ основных механизмов государственного управления, а также описана общая схема использования показателей стратегических рисков при прогнозировании развития страны и отдельных регионов. В главе также описаны общие подходы к созданию системы научного мониторинга стратегических рисков. Материалы главы подготовлены Воробьевым Ю.Л., Акимовым В.А., Лесных В.В., Порфирьевым Б.Н., Радаевым Н.Н.

Предлагаемая читателям монография является первой в отечественной

èзарубежной литературе публикацией, в которой системно представлены различные аспекты проблемы идентификации, оценки и прогноза стратегиче- ских рисков в основных сферах жизнедеятельности общества и государства. Ряд научно-методических положений монографии носит дискуссионный характер, количественные оценки стратегических рисков в отдельных сферах жизнедеятельности являются предварительными и в некоторых случаях иллюстративными. Учитывая это, авторы будут признательны за все замечания

èкомментарии, которые можно отправлять по адресу: 121352 Москва, ул. Давыдковская, д. 7, Центр стратегических исследований гражданской защиты МЧС России.

16

Глава 1

Кризисы как источник стратегических рисков

История развития современной цивилизации представляет собой сложный и противоречивый процесс, в котором тесно переплетаются порядок и хаос, устойчивость и уязвимость, поступательность и бифуркации, созидание и разрушение. Решение актуальных проблем политики и экономики отдельных государств и международного сообщества, достигаемое благодаря прогрессу в науке, технике и производстве, сменяется неопределенностью ситуации, которая связана с появлением новых проблем природного, техногенного, социального характера, обострение которых чревато угрозами нормальной, повседневной деятельности людей, их здоровью и жизни. Если общество своевременно не находит или объективно не может дать эффективного ответа на эти угрозы, то возникают катастрофы и бедствия, конфликты и беспорядки, революции, мятежи или акты терроризма. Словом, все то, что нарушает и разрушает непрерывность развития и целостность социально-экономических и политических систем — от населенных пунктов и регионов страны до государств и их сообществ, вплоть до мира в целом.

История стран и народов свидетельствует, что в мире и согласии они жили, в лучшем случае, всего 5 % времени своего существования, проводя подавляющую его часть в разрешении конфликтов между собой и природой. Ни один континент или государство не избежали уникальных и драматических событий, которые несли с собой опасность, невзгоды и горе и сами топонимы или названия которых нередко становились именем нарицательным. Достаточно вспомнить обе мировые войны, Хиросиму и Нагасаки, Суэц и Кубу, 11 сентября 2001 г. («911») в США или «Норд-Ост» в России; «черный понедельник» на Уолл-стрит и «черный четверг» в России; произнести слова «Титаник», «Челленджер» и «Колумбия»; Чернобыль, Бхопал и Беслан. И все это — лишь несколько примеров из истории, общее имя которым — кризисы или кризисные ситуации.

17

à ë à â à 1

1.1. Определения и трактовки кризиса

Хотя общепризнанной дефиниции кризиса в научной литературе до сих пор не сложилось, его определение в энциклопедиях и толковых словарях европейских языков практически универсально. В частности, толковые словари русского и английского языков сходным образом определяют кризис как резкий, крутой перелом в развитии событий, тяжелое переходное состояние; либо как острое затруднение с чем-либо, тяжелое положение. Отметим, что такая интерпретация кризиса, хотя впрямую и не подразумевает наступление однозначно отрицательных последствий таких событий, все же несет негативную смысловую нагрузку этого термина, предполагает нежелательность самих кризисов.

Показательна в этом отношении трактовка кризиса как «серьезной угрозы основным структурам или базовым ценностям или нормам [общественной] системы, которая вынуждает принять кардинальное решение в условиях ограниченного времени и значительной неопределенности», данная представителями голландской школы исследования кризисов, одной из ведущих в Европе и мире [4]. Это определение согласовывает две группы классических западных политологических и социологических теорий: теории развития, рассматривающей кризис как «разрыв» или прерывание развития общества [5—8] и теории выбора [9—10].

При этом, понимая кризис как серьезную угрозу, имеют в виду либо опасность гибели людей или экономического ущерба, характерного для аварий, бедствий, катастроф и вооруженных конфликтов [11]; либо ситуации без заметных массовых разрушений и жертв, которые, однако, характеризуются неявными и косвенными социо-психологическими опасностями [12]. Последствия таких материально «бесследных» событий для функционирования общества могут быть не менее тяжелыми, чем аварии и катастрофы [13]. С этой точ- ки зрения угроза кризиса может определяться как общий стресс [14].

Исходя из такой трактовки кризиса, большинство отечественных и зарубежных специалистов-обществоведов рассматривают его как фактор, угрожающий целостности и устойчивости общества в целом или конкретным социальным группам и индивидуумам. Примерно до конца 1950-х — начала 1960-х годов в западной научной литературе преобладало рассмотрение кризиса как внешней по отношению к этим элементам, подсистемам и системам угрозы, чаще всего природного характера. Позднее кризисы стали толковать не только как природные, но и другие, прежде всего военно-политические, угрозы и бедствия, которые приносили людям смерть и разрушения и были главной угрозой наций (войны, революции, вооруженные конфликты и т.д.) [15]. С на- чала 1970-х годов к кризисам стали относить угрозы и их реализацию в виде аварий и бедствий, источником которых являлись инженерные системы, точ- нее — нарушения во взаимодействии человеко-машинных комплексов, влекшие за собой опасные для человека и окружающей природной среды послед-

18

à ë à â à 1

ствия. Таким образом, деление кризисов на антропогенные катастрофы и «божий промысел» безнадежно устарело [16, 17].

На рубеже 1980—1990-х годов в западной научной литературе сложилась устойчивая тенденция отхода от прежнего понимания кризиса, которое стало слишком узким для изменившегося мира, с новыми открывавшимися границами впечатляющего технологического прогресса и высоких скоростей. Кризисы более не рассматриваются как исключительно или преимущественно внешний фактор, влияющий на повседневную жизнь откуда-то извне: они стали неотъемлемой частью образа жизни людей. В современном его понимании кризис — это не отдельное явление, а процесс, разворачивающийся по мере того, как различные факторы и силы взаимодействуют непредвиденным образом, нарушая привычный каждодневный ритм жизни, вызывая тревогу и стрессы у населения, неся в себе потенциальные и реальные угрозы основным ценностям и структуре социальных систем. Сложность, взаимозависимость и политизированность — вот характеристики, все больше отвечающие понятию кризиса настоящего времени. Кризис завтрашнего дня, в свою очередь, будет отличаться от него, как сегодняшний — от вчерашнего [4, 18—19].

Что касается отечественной обществоведческой, особенно экономической и политической, литературы: до середины 1980-х годов характерной была точ- ка зрения, согласно которой кризисы рассматривались как характерная черта сугубо капиталистического способа производства, отсутствовавшая при социализме. В этих условиях многие годы понятие «кризиса» использовалось чаще всего как некий идеологический аргумент, нежели важный реальный фактор, который необходимо учитывать при разработке и реализации государственной политики, особенно в социальной, экономической и экологической сферах. При этом отрицалась всеобщность кризисов как неотъемлемой фазы развития любой системы, для которой характерны либо переход в качественно новое состояние (кризис роста), либо ее исчезновение и замена другой системой (кризис распада) [20].

В то же время еще в опубликованном в 1922 г. классическом труде А.А. Богданова «Тектология. Всеобщая организационная наука», в котором впервые была разработана общая теория кризисов как часть общей теории систем, под- черкивалась их всеобщая, универсальная природа. Специально отмечалось, что «всякое изменение [системы] должно рассматриваться как особый кризис. Всякая непрерывность может быть разбита анализом на бесконечную цепь кризисов». При этом «равновесие есть частный случай кризисов. В каждом данном случае оно представляет определенный кризис движения и знаменует синтез тектологической формы этого движения…понятие кризиса для тектологии

универсально».

Доказывая это, А.А. Богданов обращал внимание на двойственную сущность кризисов: «Кризис есть нарушение равновесия и в то же время процесс перехода к некоторому новому равновесию. Это последнее может рассматриваться как предел происходящих при кризисе изменений, èëè êàê предел его тенденций. Если нам известны тенденции кризиса и те условия, в которых они развертываются, то является возможность заранее предвидеть конечный ре-

19

à ë à â à 1

зультат кризиса — то определенное равновесие, к которому он тяготеет». В связи с этим им выделялись два типа кризисов в развитии систем (которые А.А. Богданов именовал комплексами): «кризисы С» — соединительные — образование новых связей; «кризисы Д» — разделительные — разрыв связей, создание новых границ там, где их прежде не было». Однако эти границы условны: каждый кризис в действительности представляет цепь элементарных кризисов того и другого типа… Исходный пункт всегда С, конечная фаза всегда Д. Схема одна — СД, подразумевая, конечно, под каждым из двух знаков не единичный элементарный кризис, а целые переплетающиеся их ряды» [21].

Эти базовые положения теории кризисов, которую А.А. Богданов разработал еще в начале 1920-х годов и к которым западная обществоведческая, в ча- стности политологическая, мысль пришла лишь спустя более полувека, остаются исключительно актуальными и в настоящее время. С одной стороны, они отражают и развивают понимание кризисов более ранними цивилизациями, что нашло свое отражение в самой семантике слова «кризис». В греческой транскрипции этот термин означает решение или поворотный пункт, в латинской — разделение, перелом; в китайской — одновременно опасность и возможность. С другой стороны, на них опираются современные отечественные концепции кризисов, которые трактуют их как: «момент смены программ в развитии систем», «непременная предпосылка и условие качественного скачка», «разрушитель, но и созидатель» и т.д. [22, 23].

В то же время некоторые из этих концепций интерпретируют кризис не как процесс — что является важной отличительной чертой теории А.А. Богданова, а также современных западных теорий кризисов, — а как особую точку, в которой без разрыва кривой происходит смена одной функции другой. При этом ни одна из них не дифференцируется. Такое представление опирается на известную математическую теорию катастроф, разработанную А. Пуанкаре, Р. Тома, В.И. Арнольдом.

Со своей стороны, мы принципиально различаем понятия кризиса и катастрофы, полагая последнюю одним из возможных неблагоприятных исходов из кризисной ситуации и придерживаясь вышеупомянутых концепций кризиса как двойственного созидательно-разрушающего процесса, исходы которого неоднозначны и заранее неизвестны. Одновременно мы расходимся с той ча- стью определения кризиса представителями голландской школы, а также рядом других исследователей теории кризисов в понимании фактора времени как их важнейшей характеристики. Они считают, что кризисы всегда связаны со срочностью принятия решения [4, 24—25].

Признавая, что время принятия решений всегда, в том числе в условиях кризиса, имеет ограничения, принципиально подчеркнуть, что крайняя его ограниченность (дни, часы, минуты) свойственна лишь для типа острых (или взрывных, по выражению А.А. Богданова) кризисов. Они, как правило, связаны с событиями, которые являются или воспринимаются как непосредственная угроза жизни и здоровью людей, их материальным ценностям и окружающей их природной среде (аварии, катастрофы, вооруженные конфликты и т.д.). Вместе с тем для так называемых ползучих, или, по А.А. Богданову, за-

20