19.4. Оценка эффективности государственного управления и общественные институты ее применения

Результаты государственного управления наглядно видны в эко­номике и благосостоянии людей, в социальной и духовной сфере, в общественной безопасности (правопорядке), в международном со­трудничестве и в других сторонах жизни. И все общество в целом, и каждый человек в отдельности имеют свое мнение относительно

рациональности и эффективности государственного управления. Однако подобное ценностное отношение людей к государственному управлению не заменяет необходимости специальной, т.е. квали­фицированной и общественно значимой оценки качества государ­ственного управления или его отдельных проявлений в тот или иной исторический момент.

К сожалению, у нас не выработалось практики и не сложилось действенных механизмов познания и оценки государственного управления, тем более использования полученных при этом зна­ний, опыта и результатов в целях его совершенствования. Обычно к управлению привлекается внимание и о нем начинают тревожно говорить, когда его уровень снижается ниже допустимого и в обще­стве появляются признаки кризиса. В XX веке таких «волн» было несколько, но они так и не подвели Россию к рациональному и эф­фективному государственному управлению. Дело в том, что перио­дичность «атак» на управление, при всей их внешней решительно­сти, напористости и даже «революционности», нельзя признавать разумным способом анализа, оценки и тем более развития государ­ственного управления.

Во-первых, потери, понесенные обществом вследствие слабости и заблуждений управления, невозобновимы. Во-вторых, сами глу­бокие «встряски» управления порождают свои, подчас очень труд­ные проблемы и могут на некоторое или весьма длительное время снижать уровень управления. В-третьих, уже сам факт допущения недостатков, упущений, огрехов и т.п. в управлении оказывает от­рицательное социально-психологическое влияние на людей, сни­жает доверие к управлению, его общественный престиж.

По большому счету, в историческом масштабе времени субъект государственного управления в России, невзирая на его политиче­ские ориентации и руководящие персоны, давно является банкро­том, который не способен предложить стране и, главное, практиче­ски осуществить путь нормального развития общества, где бы эле­ментарные вопросы его целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности (законности) и позитивной динамики были реше­ны и оказались устойчивыми.

Обществу поэтому нужны не только и не столько периодические изменения в управлении (революции и реформы, реорганизации и прочие резкие преобразования), а такое его состояние, при кото­ром совершенствование государственного управления носило бы постоянный, профилактический, предупредительный характер и в каждый данный исторический момент (перед новыми пробле­мами) гарантировало его высокий уровень.

Составной и подготовительной частью такого процесса совершен­ствования выступают анализ и оценка характера, уровня эффек­тивности организации и функционирования системы государст­венного управления. Ибо прежде, чем совершенствовать, стоит ос­новательно изучить, проанализировать и правильно оценить активность того или иного звена, органа, отдельного участника управления. Причем, что особо важно, подобные анализы и оценки должны быть строго определенными по времени, формам, процеду­рам, последствиям, систематическими и авторитетными. Они при­званы превратиться в естественную и необходимую часть как само­го управления, так и процесса его совершенствования.

В государственном управлении при оценке его рациональности и эффективности должны, как минимум, сравниваться:

а) цели, практически осуществляемые в государственном управ­лении, с целями, которые объективно детерминированы общест­венными запросами;

б) цели, реализованные в управленческих процессах, с результатами, полученными при объективации государственного управле­ния (решений и действий его управляющих компонентов);

в) объективные результаты управления с общественными по­требностями и интересами;

г) общественные издержки, ушедшие на государственное управ­ление, с объективными результатами, полученными вследствие управления;

д) возможности, заложенные в управленческом потенциале, со степенью их реального использования.

Разумеется, оценивать можно и другие управленческие явления, главное состоит в том, чтобы познавать степень реального удовле­творения общественных запросов в государственно-правовом целеполагании, организации и регулировании.

Оценку государственному управлению делают разные обществен­ные институты: гражданин, семья, трудовые коллективы, общественные объединения, государственные структуры. Существуют и определенные процедуры, в соответствии с которыми такая ана­литическая деятельность осуществляется и приводит к тем или иным последствиям. Выделим пять способов анализа и оценки го­сударственного управления.

О многом, прежде всего, свидетельствуют отчеты органов госу­дарственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц. Конституцией Российской Федерации, други­ми законодательными органами предусмотрены различные формы отчетов управленческих структур о характере и результатах своей деятельности. Это — ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, отчеты Председателя и чле­нов Правительства Российской Федерации перед Федеральным Со­бранием (Советом Федерации и Государственной Думой), отчеты палат Федерального Собрания перед обществом, а депутатов — пе­ред избирателями. То же предписано и на других уровнях. В прин­ципе, в чем и состоит суть демократии, все управленческие струк­туры должны отчитываться о своих делах с тем, чтобы люди знали, что и как они решают, и что из этого получается.

Главное здесь — придание соответствующим отчетам и оценкам официального характера с тем, чтобы они, с одной стороны, дейст­вительно представляли мнение тех, перед кем отчитываются, а зна­чит, принимались голосованием, и, с другой — непременно учиты­вались управленческими органами и их должностными лицами, были для них обязательными.

Объективно большие возможности анализа и оценки эффектив­ности государственного управления содержатся в массовых обсуж­дениях и голосованиях (референдумах) по различным вопросам жизни страны, ее регионов, территориальных и трудовых коллек­тивов. В этой связи следует подчеркнуть, что еще не всегда обсуж­дения и голосования связаны с оценкой управления, нередко они «затуманиваются» в политических интересах. А для понимания существа вопросов и способов их разрешения важно знать, чем они вызваны, какими обстоятельствами рождены. Поэтому и данную форму демократии следует тщательно институализировать, огово­рив в необходимых законах все детали и нюансы проведения об­суждений и голосований (референдумов) и сделав последние весомой процедурой оценки обществом состояния государственного управления.

Разумеется, важным средством анализа и оценки эффективно­сти государственного управления всегда выступает общественное мнение. Будучи совокупностью свободно выраженных суждений, взглядов, позиций, точек зрения множества людей, общественное мнение характеризует управление как бы в «снятом» виде, отра­женном и преломленном через их сознание и волю. В нем практи­чески постоянно происходят соотнесение, соизмерение уровня и результатов управления с потребностями и интересами, идеала­ми и ожиданиями людей. И хотя общественное мнение по своей природе субъективно, оно из-за своей массовости обладает свойст­вом объективно «видеть» эффективность государственного управ­ления.

Заслуживающими внимания в данном аспекте представляются:

а) систематичность выявления общественного мнения, причем при использовании разнообразных методов сбора и анализа соот­ветствующей информации;

б) применение таких способов, средств и процедур социологиче­ских исследований, которые обеспечивали бы и гарантировали адекватность выводов и оценок по поводу характера и уровня управ­ления;

в) поддержание должного авторитета общественного мнения пу­тем принятия активных нормативных и практических мер по тем или иным его требованиям.

Надо отличать общественное мнение, выступающее обобщенным, интегрированным мнением в арсенале всего общества по тем или иным вопросам, от той информации, которая добывается всевоз­можными фондами, ассоциациями, учреждениями путем анкети­рования, опроса, взятия интервью на улицах и т.д. и выдается за общественное мнение. Здесь может быть и совпадение, достижение адекватности, и существенное противоречие, о чем свидетельству­ют лучше всего прогнозы и результаты выборов. Ведь опытные со­циологи и политологи знают соответствующую методику и способ­ны получать заранее запланированную (на потребу дня) информа­цию. Для государственного управления первостепенное значение имеет общественное мнение в подлинном смысле, от чего и понятна целесообразность выработки и нормативного закрепления форм и методов изучения общественного мнения, ведущих к правде о нем.

Многогранную аналитическую и оценочную работу по отноше­нию к государственному управлению способны выполнять средст­ва массовой информации (телевидение, радио, печать). В свободном обществе средства массовой информации (СМИ) должны быть (по идее) самостоятельными и служить обществу, «работать» на исто­рическую перспективу. Достоинства СМИ состоят в объективности (независимости) их взгляда, позиции, анализа и оценки. И вовсе не в претензиях на какую-то «четвертую» власть, которая якобы должна дистанцироваться от трех ветвей власти и вести с ними борьбу. Если бы СМИ превратились в «четвертую» власть, отвечаю­щую за что-то, но не за истину, то они тем бы самым растратили бы свои свойства честно и достоверно анализировать и оценивать об­щественные процессы. По самой своей природе СМИ обязаны бо­роться за правду жизни. Именно утверждение такого подхода по­зволяет надеяться, что будет возрастать влияние СМИ на управлен­ческие процессы. Но для этого следует еще четче и устойчивее определять правовой и социально-экономический статус средств массовой информации, усиливать в них качество объективной фор­мы мышления общества, а не только отдельных социальных групп или политических объединений, тем более экономически богатых коммерческих структур.

Важное значение принадлежит и такому каналу анализа и оцен­ки государственного управления, как «обращения граждан»¹⁶³. Структура и содержание, предмет и адресность обращений весьма точно отражают жизнь людей. Если каждое обращение несет ин­формацию о конкретном интересе, нарушении прав, факте, собы­тии, то система обращений дает картину глубинных взаимосвязей и процессов, выявляющих механизмы их воспроизводства. В кон­тексте рассматриваемого вопроса можно:

а) активнее использовать сами обращения граждан и работу с ни­ми для обнаружения недостатков, упущений, слабых мест в управ­лении и соответственно их устранения;

б) полнее анализировать потоки однотипных, одноисточниковых, совпадающих по предмету и содержанию обращений граждан с тем, чтобы своевременно принимать управленческие меры по не­ допущению разрастания негативных явлений и процессов;

в) управленческим органам посредством обращений шире всту­пать в прямой диалог с гражданами.

В общем научная мысль (да и практика) предлагает немало крите­риев социальной эффективности государственного управления и процедур их применения. Важно, чтобы общество, люди, их инсти­туты (организации) знали их и хотели ими реально пользоваться.