16.2. Свобода, самостоятельность и законность

Соединить воедино свободу, самостоятельность и законность в го­сударственном управлении заставляют многие причины. Органы государственной власти низовых уровней и местного самоуправления бесконечно твердят о том, что им не хватает свободы в творче­ских инициативных действиях, что их самостоятельность скована, ограничена и пр. Постоянно противопоставляются, с одной сторо­ны, свобода, самостоятельность, целесообразность, предприимчи­вость, а с другой — законность, которая якобы постоянно всем ме­шает. Все недостатки, ошибки и провалы в прошлом тоже нередко пытаются объяснять отсутствием или ограниченностью свободы в общем и, разумеется, в государственном управлении в частности. Стало какой-то банальной традицией считать, что нерешаемость элементарных вопросов жизнедеятельности городов, поселков и де­ревень, предприятий, фирм, организаций и учреждений происхо­дит только оттого, что руководителям органов этих и других струк­тур кто-то мешает. То законы, то бюрократия, то коррупция, то иные «начальники», то еще что-то, изобретаемое весьма находчи­во. Все упорно твердят, что если бы им дать полную свободу, они бы развернулись. И почти никто не говорит о том, а как же он исполь­зует свободу. Хотя бы эту «маленькую», ограниченную, которой обладает, какие вопросы и с каким результатом решает в ее рам­ках. Свобода приобрела свойства определенного демиурга, палоч­ки •— выручалочки, которая все может, но вот только сыскать ее трудно.

Между тем проблема гораздо глубже и серьезней, а имеющиеся поверхностные суждения ее не только не раскрывают, но даже и не ставят. Смысл ее проистекает из недопонимания сущности и пред­назначения (миссии) государственного управления в целом, целей, функций и полномочий государственных органов и должностных лиц в каждом отдельном случае. Нередко все сводится лишь к во­просу о том, обширна ли компетенция того или иного органа, доста­точно ли власти у того или иного должностного лица, главным об­разом руководителя. Вопрос же о практической реализуемости имеющихся юридических возможностей, об их реальном использо­вании для решения многообразных жизненных запросов в больши­нстве случаев обходится стороной как несущественный.

Но давно известно, и здесь воспользуемся словами К. Поппера, что «нормативный закон, будь то правовой акт или моральная за­поведь, вводится человеком. Его часто называют хорошим или пло­хим, правильным или неправильным, приемлемым пли неприемлемым, но «истинным» или «ложным» его можно назвать лишь в метафорическом смысле, поскольку он описывает не факты, а ориентиры для человека (курсив мой. — ГЛ.). Если этот закон имеет смысл и значение, то он может быть не нужен, а если его не­возможно нарушить, то поверхностен и не имеет смысла... Сущест­вование нормативных законов всегда обусловлено человеческим контролем — человеческими решениями и действиями. Этот конт­роль обычно осуществляется путем применения санкций — нака­занием или предупреждением того, кто нарушает закон»¹⁴⁶.

Ничто властное, юридическое, управленческое не действует авто­матически. В них все содержится лишь в потенциале, который «срабатывает» исключительно благодаря интересам, разуму, зна­ниям, энергии и практическим поступкам людей. Управляющее воздействие во всех его проявлениях необходимо сначала формиро­вать, а затем реализовывать. Свобода, самостоятельность как раз и выражаются в том, что органы и должностные лица действительно работают над тем, чтобы нормы законов не оставались лозунгами, благими пожеланиями, «бабушкиными» сентенциями, а направ­ляли сознание, поведение и деятельность людей к достижению обозначенных в законах целей. Причем работают в рамках матери­альных и процессуальных норм законов, в пределах их собственных юридических возможностей.

К сожалению, анализ деятельности многих государственных ор­ганов и должностных лиц показывает, что при всех разговорах об ограниченности их свободы и самостоятельности, самое главное — напористость, последовательность, изобретательность при ис­пользовании наличных, материальных, интеллектуальных, юри­дических и иных ресурсов — не всегда наблюдается. Буквально на каждом шагу сталкиваешься с запущенностью самых простых во­просов, для решения которых нужны лишь желание, воля и использование власти.

Отчетливо видны также попытки отождествлять государственно-управленческие и гражданско-правовые отношения, в которых, в общем-то, заключен эквивалентный обмен интересов и ценно­стей. Все требуют инвестиций, дотаций, льгот, материальных ресур­сов, увеличения бюджетных ассигнований; их отсутствием или недостатком объясняется нерешенность тех или иных вопросов эко­номической, социальной и духовной жизни.

Но суть государственного управления в том-то и выражается, что своей способностью целеполагать, организовывать и регулировать поступки и действия людей оно изыскивает возможности, откры­вает источники, находит резервы, добывает средства и, главное, мобилизует общественную активность, помогает людям лучше вер­шить свои дела. Если государственные органы и должностные лица будут только использовать и распределять созданное другими, рас­поряжаться готовым, то управление потеряет всякий смысл и не станет содержать в себе его необходимых элементов.

Для дележа не надо большого ума и когда государственные орга­ны и должностные лица требуют себе свободы (расширения полно­мочий), то видимо подразумевают свободу именно в дележе еще не поделенного или вновь создаваемого. Ибо если бы речь шла о дру­гом, а именно о свободе для общественного развития, то и подход скорее всего был бы более взвешенным.

Свобода в государственном управлении начинается и осуществля­ется тогда, когда наступает самостоятельное (без принуждения и помыкания, вертикального диктата и контроля) осознание необхо­димости рациональной и полной реализации тех возможностей, которые реально заложены в правовом статусе органов государ­ственной власти и местного самоуправления и каждой конкретной государственной должности. Опыт многих стран, добившихся в последние десятилетия социально-экономического прогресса, подтверждает данное суждение. Те же самые народы с теми же са­мыми ресурсами при качественно новом государственном управле­нии находили в себе и вокруг себя огромные возможности, о кото­рых они ранее вроде бы и не подозревали.

Надо сказать, что в демократической России в соответствии с ее Конституцией практически все государственно-управленческие структуры получили в своей жизнедеятельности большую юриди­ческую и фактическую свободу и самостоятельность. Но тради­ционная инертность, недостаточная компетентность, нежелание думать и учиться, робость, преобладание личной корысти и другие стереотипы, характерные для многих и имеющие давние корни, не позволяют прийти к рациональному использованию открывшихся возможностей. Жаловаться в современных условиях на отсутствие свободы в принятии управленческих решений и действий — значит просто сознаваться в собственной неспособности быть самостоя­тельными.

Правовое регулирование общественных отношений, четкое опре­деление правового статуса, а в нем компетенций каждого органа го­сударственной власти и органа местного самоуправления не проти­воречит ни их свободе, ни их самостоятельности. Наоборот, укреп­ление законности в функционировании отдельных органов и должностных лиц является фактором обеспечения отношений сво­боды в обществе и соответственно гарантирования прав и свобод граждан. Законность есть лучшее средство защиты от произвола, причем как частных лиц, так и самих властных структур.

Подводя итоги кратким размышлениям о свободе, самостоятель­ности и законности в государственном управлении, следует подчерк­нуть, что многое здесь зависит от миропонимания и мотивации поведения персонала управления. Если внутренние, побудитель­ные мотивы, установки, идеалы и ценности являются неопределен­ными, ущербными, нигилистическими, переменчивыми, одно­дневными и т.п., то любая (по объему и содержанию) свобода и са­мостоятельность в ведении государственных дел приобретает адекватный этим психологическим явлениям характер. Каждая из них вполне логично дает злоупотребление властью, коррупцию, сосредоточение усилий на решении личных дел и многое другое.

В таком случае законность, т.е. осуществление внешне принуди­тельной регуляции с соответствующей системой контроля и санк­ций, представляет собой лишь форму охраны и защиты государ­ства и общества от злоупотребления свободой и самостоятель­ностью в процессах властеотношений и управления. «Жесткость» и неотвратимость законности зависит не от усмотрения или доброй / воли кого-либо, в том числе и главы государства, а от того, в каких целях и с какими социальными последствиями органы государ­ственной власти и органы местного самоуправления, должностные лица используют свою, юридически очерченную свободу и самосто­ятельность. Нельзя ни в какой ситуации — исторически-перелом­ной или спокойно-благоприятной — забывать о том, что существу­ет взаимозависимость между внутренне побудительной мотивацией и внешне принудительной (правовой) регуляцией поведения и деятельности людей вообще, а должностных лиц в частности, между свободой и самостоятельностью в принятии решений и со­вершении поступков и соблюдением законов (законностью) в дан­ных процессах. Необходим дифференцированный подход к кон­кретной взаимозависимости, на основе которого только и можно решать вопрос о том, сколько и кому нужно свободы и самостоя­тельности в государственном управлении. Абстрактные же рас­суждения о свободе и самостоятельности приносят мало пользы. Тем более, если требования свободы и самостоятельности не увя­зываются со столь же настойчивыми требованиями об ответствен­ности.