Вопросы для размышления и дискуссии

1. Что такое политический режим в условиях народовластия?

2. Назовите основные формы демократии в государственном управ­лении.

3. Раскройте суть бюрократии и внешние ее проявления.

4. В чем состоят объективные и субъективные трудности демо­кратизации политического режима?

Раздел IV. Рационализация государственного управления

Прежде всего, хотелось бы начать с того, что под рационализаци­ей государственного управления подразумевается сложный про­цесс: а) насыщения его знаниями, опытом, теоретическим мышле­нием, актуальностью управленческих решений и действий, нуж­ным потенциалом управляющих воздействий; б) экономии ресурсов, времени, человеческих сил при выработке и реализации управленческих решений и действий; в) достижения полного пре­творения в жизнь управленческих идеалов, ценностей, целей, за­мыслов и моделей; г) использования в нем всех возможностей, за­ложенных в потенциале общества, каждого человека и, особенно, должностного лица; д) измерения результатов государственного управления по определенным критериям социальной эффектив­ности; е) применения стимулов и ответственности для тех, кто про­фессионально занят в аппарате управления; ж) формирования мощных взаимосвязей, обеспечивающих постоянное и быстрое вве­дение в органы государственного управления новых источников и факторов его совершенствования; з) обеспечения посредством госу­дарственного управления прав и свобод всех граждан, ради кото­рых оно существует и кто с ним соприкасается.

Лекция 16. Свобода и ответственность в государственном управлении

16.1. Особенности свободы в управлении. 16.2. Свобода, самостоятельность и закон­ность. 16.3. Ответственность как общественное отношение. 16.4. Виды и процедуры юридической ответственности в государственном управлении.

16.1. Особенности свободы в управлении

Развитие демократизма государственного управления примени­тельно к органам государственной власти и местного самоуправле­ния, должностным лицам и иным служащим аппарата, к гражда­нам, участвующим в управлении, во многом обусловлено качест­вом решения проблемы утверждения отношений свободы и ответственности. В самом деле, продуманное и эффективное управ­ление предполагает проявление инициативы, творчества, самосто­ятельных действий со стороны каждого участника управленческих процессов, что осуществимо лишь в условиях свободы при выборе оптимальных вариантов решений и использовании средств по их реализации. В свою очередь такая свобода невозможна без ответ­ственного отношения к управлению и конкретной ответственности всех участников управленческих процессов за социальные послед­ствия своих действий. Свобода и ответственность — это две стороны одной медали, которые могут существовать и развиваться взаимо­связанно, дополняя и укрепляя друг друга.

Проблема свободы и ответственности в государственном управле­нии связана, с одной стороны, с общесоциальными проблемами свободы и ответственности в обществе и поведении человека, зиж­дется на них, служит отражением в управлении содержания и уровня их развитости, с другой — имеет специфические характе­ристики, обусловленные тем, что государственное управление -явление, строго определенное по целевому назначению, организа­ции и правовому регулированию, контролю и оценке, олицетворя­ет собой свободу долженствования.

Поэтому в качестве методологической посылки при раскрытии особенностей свободы в управлении следует несколько слов сказать о свободе как явлении (и понятии) вообще, поскольку толь­ко четкое уяснение общего позволяет контрастнее анализиро­вать особенное и единичное. О свободе пишется давно и много. Но будет преувеличением утверждение о том, что суть ее доста­точно раскрыта и тем более усвоена в сознании, поведении и де­ятельности людей, в формировании и развитии общественных связей.

Понятие свободы определяют по-разному: как целеполагающую избирательную активность общественного человека, осуществляе­мую на основе познания объективной необходимости; как способ­ность человека действовать в соответствии со своими интересами и целями, опираясь на познание объективной необходимости; как сознательные действия по своей воле во всех областях возможного применения человеческой энергии, руководствуясь выявленными наукой закономерностями и открывая новые.

К. Ясперс в философском понимании свободы выделяет четыре аспекта: 1) свобода — это преодоление того внешнего, которое все-таки подчиняет меня себе; однако свобода есть вместе с тем и преодоление собственного произвола; 2) свобода требует, чтобы ничто не было упущено; поэтому содержание свободы открывает­ся в жизни, преисполненной полярностей и противоречий; 3) на­ша свобода определяется иным, она не есть causa sui (причина са­мой себя — лат.), подлинная свобода осознает свои границы; 4) сво­бода — это путь человека во времени, он движется к свободе, притязая на свободу: поэтому свободе присущи движение и диа­лектика¹⁴⁴.

Свобода, как представляется, характеризует отношения каждого человека к другим, к обществу и, наоборот, других, общества — к нему. Это — встречное движение и «завязывание узлов» двух мо­ментов. В одном направлении — внутренней способности человека ставить свои жизненные цели и добиваться их осуществления (сво­бода воли) сообразно определенным объективным и субъективным, природным и социальным закономерностям и формам общежития (ограничения свободы).

Свобода, рассматриваемая на социально-психологическом уровне, в связи с таким явлением, как воля, требует от человека знаний, умения, опыта, общей и профессиональной подготовки, правиль­ных политических ориентации, высоких нравственных качеств, овладения достижениями мировой культуры, преодоления эгои­стического, своекорыстного взгляда на жизнь и окружающую действительность и многого другого, о чем говорится во всех миро­вых религиях и нравственных учениях. В другом, условно говоря, обратном направлении — стремления общества к предоставлению человеку возможностей быть самим собой, раскрывать свой твор­ческий потенциал, самостоятельно обустраивать свою жизнь, на­личия в нем организационно-нормативных условий обеспечения свободы каждого. Поэтому нельзя абсолютизировать ни одну из сторон отношений свободы. «Свобода есть только в том мире, — от­мечал французский философ А. Камю, — где четко определены как возможное, так и невозможное»¹⁴⁵.

Надо признать, что за отдельными словами, бесконечными пропо­ведями, призывами и заклинаниями свободы, на самом деле скры­ваются глубокие противоречия, под действием которых обычно свобода одних достигается за счет свободы других. Дело в том, что реалии во всех известных проявлениях свободы мышления, пове­дения и деятельности человека определяются его экономическими, социальными и другими культурными возможностями, а в иерар­хическом организационном обществе такие возможности весьма различны. Нельзя же серьезно полагать, что миллионер и пенсио­нер обладают одинаковой свободой. Но это -— одна сторона ситуации; другая состоит в пользовании свободой с тем, чтобы она не превра­щалась в произвол и не становилась таким образом абсурдной. Миллионы людей находятся в бедственном состоянии, зато группа магнатов кричит о недостатке их свободы и требует дальнейшей ли­берализации условий для реализации их корыстных интересов. Са­ми же они и не думают о каких-либо ограничениях своей свободы. Не случайно поэтому многое в обществе со свободой зависит от го­сударства и формируемой им государственной власти. Какую и на какой стороне оно осуществляет и защищает свободу — это вечный и актуальнейший политический вопрос, определяющий судьбы об­щества, а в нем каждого человека.

Общие проблемы свободы, причем во всех своих аспектах, получают, логично в государственном управлении специфическое пре­ломление как на социально-психологическом уровне, с точки зре­ния требований, предъявляемых к персоналу управления, так и на социальном, отражающем качество и объем организационного и нормативного определения его деятельности. Свобода государ­ственного служащего в общем зафиксирована в его правовом стату­се (правах, обязанностях, ограничениях и ответственности), а бо­лее конкретно — в функциях и правомочиях по занимаемой госуда­рственной должности. Следовательно, вступая на государственную службу, входя в систему служебных отношений, человек созна­тельно, по собственной воле ограничивает свободу своих поступков и действий, подчиняет последние интересам общего, государствен­ного. Соответственно и каждый орган государственной власти и местного самоуправления связан в своих решениях и действиях рамками правового статуса, а в нем — установленной для него компетенцией. Свобода здесь состоит в возможности действовать ини­циативно, творчески, самостоятельно в твердо очерченных грани­цах (пределах свободы).

Свобода в государственном управлении имеет пирамидальный вид, где каждый «кубик» свободен внутри и по отношению к ниже­положенным «кубикам», но в то же время сам жестко «повязан» вышеположенными «кубиками», которые располагаются над ним и предопределяют его свободное поведение. Отсюда проблема структуры «пирамиды» государственного управления, взаиморас­положения «кубиков» по вертикали и по горизонтали. Демокра­тизм государственного управления требует расширения основания «пирамиды» с тем, чтобы «кубики» внизу имели возможно боль­шую свободу, но одновременно, и это главное, не разрушали «пира­миду», не расшатывали и не разрывали ее. Между тем до сих пор нам не удается создать оптимальную «пирамиду» государственного управления. То она слишком вытянута вверх и многозвенна, к то­му же мелочно зарегламентирована, то, наоборот, состоит из раз­розненных низовых «кубиков», которые не координируют свои управляющие воздействия, а порой и действуют каждый на свой лад. В итоге реализация совокупной свободы, принадлежащей всем «кубикам», не приносит желаемого управляющего эффекта. В частности, и многие реформы государственного аппарата не учи­тывают данных моментов, не понимают связанности (ограничения) свободы друг друга во имя свободы всех. В результате кое-каким субъектам общественной жизни дается (и законодательно) неогра­ниченная свобода, но приходит время, и общество убеждается, что она используется своекорыстно и не дает ему ощутимой поль­зы. Игнорируется связь интереса и свободы, одно отрывается от другого.

В отличие от свободы вообще, которая всецело зависит от воли че­ловека, свобода в государственном управлении обладает, как уже отмечалось, свойством долженствования. Это не возможность что-то делать или не делать, принимать решения или относиться к че­му-то безразлично. В государственном управлении в рамках свобо­ды, очерченной компетенцией органа, функциями и правомочия­ми государственной должности, человек обязан действовать: знать и изучать управленческую ситуацию, фиксировать происходящие события и реагировать на них, изыскивать ресурсы реше­ния тех или иных проблем, взаимодействовать с людьми, помогать им в осуществлении своих конституционных прав и свобод, сло­вом, исполнять все, что предписано соответствующим правовым статусом. Для государственного управления важна действитель­ная, осуществленная свобода поведения и деятельности органов го­сударственной власти и местного самоуправления, а также госуда­рственных служащих. Ибо не использованная свобода в управле­нии теряет всякий смысл для управления: она не рождает управляющих воздействий.

А если это так, то в государственном управлении свобода являет­ся регулируемой, направляемой и контролируемой. Многим такое суждение покажется противоречащим сущности свободы. Что это, мол, за свобода, которая подлежит регулированию, направлению и контролю? Но стоит представить себе, что государственное управ­ление выполняет функции обслуживания потребностей, интересов, целей и воли общества, как все становится на свои места. Это та «управляемая» свобода, которая нужна людям для того, чтобы им в их жизни обеспечивать подлинную свободу. Ведь должен же кто-то сознательно поступаться своей свободой во имя свободного раз­вития общества. Подобная миссия выпадает государственному . управлению, и это надо понимать.

Власть всегда ограничена необходимостью принимать срочные, оперативные решения, особенно в неотложных, экстремальных си­туациях. В этом смысле она не свободна и обязана действовать в рамках тех целей и функций, которые на нее объективно возло­жены. Тем самым можно сказать, что свобода в государственном управлении целенаправленна и целесообразна, во всем подчинена обеспечению условий для свободной общественной жизнедеятель­ности. Сообразно этому и нужно рассматривать все вопросы демократизации, рационализации и повышения эффективности государ­ственного управления.