12.3. Законность, рациональность и правопорядок

Законность в государственном управлении формируется в сетке координат: с одной стороны, это логическое моделирование желае­мых общественных отношений и закрепление его в законодатель­ной норме (правиле поведения), с другой — это реальное (фактиче­ское) состояние общественных отношений, являющееся результа­том практического осуществления юридических норм. Последнее обозначается понятием «правопорядок» и рассматривается как сис­тема стабильных правовых связей и отношений, существующих в государстве, обществе, между людьми, обеспечивающих их по­требности, интересы и цели, способствующих гармонизации и ра­ционализации общественного развития. Правопорядок можно счи­тать конечным пунктом реализации права¹¹⁵.

Правопорядок — сложное явление, что необходимо учитывать при его анализе и оценке; он возникает, приобретает определенный характер и уровень под влиянием многих обстоятельств и движу­щих сил. Сказывается прямое действие права как представления людей о необходимом, должном, справедливом, гуманном, истори­чески целесообразном. Известные функции в этом вопросе выпол­няют мораль, традиции, обычаи, семья. Важное значение здесь принадлежит произведениям духовной Культуры, системе образо­вания, воспитания и профессиональной подготовки, средствам массовой информации. Поэтому роль закона и законности в утвер­ждении правопорядка следует рассматривать в заранее очерчен­ных пределах, определяемых их действительными возможностями воздействия на сознание, поведение и деятельность людей, а также создания и активизации государственно-правовых институтов, тем более роль закона и законности в формировании правопорядка в са­мом государственном управлении.

Закон, как и любой нормативный правовой акт, при всем его стремлении к конкретике представляет собой набор общих норм (правил) поведения, ориентированных на применение неопределенным числом людей в неизвестных заранее обстоятельствах.

В этом смысле законность можно интерпретировать в качестве ме­ханизма «законного» приспособления законов к конкретным отно­шениям конкретных лиц в конкретных условиях. Давно возникло и воспроизводится мнение, что законность с ее требованиями со­блюдения материальных и процессуальных норм законов вступает часто в противоречие с условиями места и времени, интересов и ре­сурсов принятия управленческих решений и свершения управлен­ческих действий. Стереотипным стали столкновение законности и целесообразности и преимущественный акцент на последнюю. Целесообразностью в большинстве случаев объясняют нарушения законов и законности в государственном управлении, хотя на са­мом деле, если изучить ситуацию поглубже, проявляются корыст­ные мотивы, некомпетентность и обыкновенный субъективист­ский произвол. Отсюда и тот ход мысли, что рациональность госу­дарственного управления лучше обеспечивается целесообразностью, чем законностью, поскольку она (рациональность) складывается из системы конкретных поступков в уникальных порой обстоя­тельствах.

Вопрос этот многогранный и требует рассмотрения в различных аспектах: социологическом, политическом, правовом, информаци­онном, социально-психологическом и др. Всегда существует несов­падение общего, особенного и единичного, типичного и уникально­го, исторического времени и сей минуты и т.п. Но все взаимосвязано, и, главное, общее, типичное, историческое возникает как сумма и результат именно из единичного, уникального, сиюминутного. И еще: что-то, став общим, типичным, историческим, предопреде­ляет настоящее и будущее единичного, уникального, одномомент­ного. Достаточно признавать такую очевидную диалектику общест­венной и частной жизни, и станет понятной ценность законности как способа поддержания упорядоченности, устойчивости и пер­спективности многообразных человеческих решений и действий, прежде всего, конечно, в государственном управлении.

Существует древнее латинское юридическое изречение, которое в переводе на русский язык звучит так: «Едва ли может быть со­здан закон, удобный для каждого, но если он хорош для большин­ства, он полезен»¹¹⁶. Закон создается и обеспечивается органами государственной власти в целях удовлетворения юридических по­требностей и интересов общества в целом. Разумеется, что общество состоит из свободных личностей, имеющих свои потребности и ин­тересы, и не только юридические. Поэтому при реализации зако­нов приходится делать выбор между общественно-целесообразным и личностно-желаемым. Абсолютно неприемлем тезис о том, что личность выше общества, ибо общество есть множество личностей, и оно дает возможность каждой из них развиваться и самоосуще­ствляться. Подчинение (соизмерение) поступков требованиям за­конности представляет собой самый краткий и простой путь дви­жения к действительной целесообразности и рациональности. Ведь забота об общественном, независимо от того, как его именуют, есть забота о будущем самой личности, ее детей и внуков.

Обоснованная трактовка соотношения законности, рациональ­ности и правопорядка дает ключ к анализу многих проблем государ­ственного управления как в историческом «срезе», так и в совре­менном. Низкий правопорядок в государственном управлении, поддерживаемый в течение длительного времени бюрократизмом, правовым нигилизмом, недостаточной подготовкой государствен­ных служащих, отсутствием реальной ответственности за ведение управленческих дел и другими обстоятельствами, выступал и выс­тупает главной причиной всех тех негативных процессов, которые имели место в нашей истории, по крайней мере в XX столетии. Мы никак не можем создать механизмы, которые позволяли бы прово­дить в жизнь ту государственную политику и то законодательство, которые неоднократно оглашались на «Олимпе» государственной власти.

Нужен серьезный пересмотр элементов и взаимосвязей в системе «законодательство — законность — правопорядок» с точки зрения их нацеленности на поддержание должного уровня рационально­сти государственного управления. В настоящее время сложилось очень противоречивое, часто тупиковое положение в области обще­ственного сознания, что негативно отражается на качестве и воз­можностях указанной системы. Нет совпадающего, объединитель­ного подхода общества к оценке данной системы, ее состояния и способов перевода на новый уровень. Разные общественные силы высказывают по этому поводу взаимоисключающие суждения.

Еще глубиннее различия между общественным, групповым и ин­дивидуальным сознанием, буквально разрывающие нормальные взаимосвязи и взаимодействия между людьми. Превалирует упова­ние на стихийность, спонтанность, усредненный результат борю­щихся интересов. Отсутствует понимание того, что без должной за­конности и правопорядка демократическая, правовая государ­ственность не способна приносить позитивные результаты. Если сама управляющая система не упорядочена, не введена в русло за­конности и правопорядка, допускает высокий удельный вес «шу­мов» произвола, корысти, эгоизма и субъективистских усмотре­ний, то, очевидно, трудно надеяться, что она может сделать что-то полезное, стимулирующее и организующее для управляемой систе­мы, позитивно повлиять на сознание, поведение и деятельность людей, общества в целом.

Исходя из сказанного, можно вывести несколько проблем, кото­рые должны находиться в поле внимания научной мысли и быть рано или поздно практически разрешены:

а) возвышение роли Конституции Российской Федерации как до­кумента непосредственного, прямого действия, нерушимой базы текущего законодательства, системообразующего фактора рос­сийского правового пространства;

б) совершенствование методологии и техники законотворчества, методики и технологии принятия нормативных правовых актов, обеспечение ясности, доступности и понимания нормативно-право­вого материала;

в) формирование системы законности с соответствующими организационными, информационными, нравственными, социально-психологическими и иными механизмами, ее утверждающими, гарантирующими и защищающими;

г) укрепление правоохранительных органов, связанных с приме­нением принуждения для восстановления нарушенного права. Рост преступности, ставшей общественной болезнью планетного масштаба, выдвигает неординарные задачи перед этими органами и превращает их деятельность в актуальную и необходимую для каждого человека;

д) снижение общими усилиями государства и общества удельного веса правонарушений как в системе государственных органов и органов местного самоуправления, так и в других видах управления и соответственно в поведении людей;

е) сближение международных нормативных актов и националь­ного законодательства, переход к унифицированным правовым стандартам, поддерживающим сравнимый с передовыми странами уровень законодательства, законности и правопорядка;

ж) развитие правового сознания населения с акцентом на право­вую и управленческую культуру кадров государственного аппара­та, улучшение юридического информирования и обслуживания граждан.

Когда-то в знаменитом ответе «Почему война?» на письмо А. Эйнштейна 3. Фрейд высказал мысли, непосредственно относя­щиеся к вышеназванным проблемам: «Насилие можно сокрушить единством, власть объединившихся предстает теперь как право против насилия одного. Мы видим, что право есть власть сообщест­ва», — и, исходя из первого: «Тем самым, как мне кажется, нам уже дано все существенное: преодоление насилия передачей власти более широкой общественности, которая скрепляется эмоциональ­ными связями своих членов»¹¹⁷. Законность и правопорядок в госу­дарственном управлении сплачивают персонал государственного аппарата, создают между его членами должные формальные и не­формальные отношения, усиливают координацию различных уровней и видов управленческой деятельности и в целом усилива­ют рациональность государственного управления.

Это — те факторы, которые больше всего «работают» на системность всего, что происходит в государственном аппарате, а также в его отно­шениях с обществом. Необходимо не столько принуждение к закон­ности и правопорядку, сколько понимание и сознательное уважение Данных явлений — факторов. И здесь многое зависит от состояния Дисциплины в государственном управлении. Дисциплина своими воз­можностями обеспечивает законность, рациональность и правопоря­док в государственном управлении, а через него — и в обществе.