Вопросы для размышления и дискуссии

1. Что такое правовое регулирование? Какова специфика и связь права и закона?

2. В чем состоят особенности предмета и метода правового регули­рования государственного управления?

3. Опишите основные формы правового регулирования государ­ственного управления.

4. Какова структура правового регулирования государственного управления и что можно сделать по ее совершенствованию?

Лекция 12. Законность в государственном управлении

12.1. Смысл законности в государственном управлении. 12.2. Обеспечение закон­ности. 12.3. Законность, рациональность и правопорядок. 12.4 Дисциплина.

12.1. Смысл законности в государственном управлении

Нормативная модель государственного управления, сформулиро­ванная в конституциях, законах и иных документах о нем, норма­тивная модель государственной и общественной жизни, тоже выра­женная конституциями и актами законодательства и подлежащая реализации посредством государственного управления, приобрета­ют реальное значение тогда, когда они действительно становятся ориентиром, фактором и составной частью сознания, поведения и деятельности людей. Часто утверждают, что все проблемы, мол, заключаются только в актуальности и качестве законов, в их нали­чии. Если такие законы (или другие правовые нормативные акты) имеются, то и исполняться они будут чуть ли не автоматически. На самом деле между правовой нормой (правилами поведения), право­вым требованием либо установлением и их проявлением в повсед­невной частной и общественной жизнедеятельности должен нахо­диться определенный механизм обеспечения практической реали­зуемости первых.

В начале прошлого века Л.А. Тихомиров писал о том, что «...со­вершенство учреждений (управительных!) должно измеряться тем, насколько они обеспечивают: 1) силу власти, не допуская ее стано­виться бессильною, 2) практическую разумность власти, не до­пуская ее отрешаться от реальных интересов и мысли нации и 3) за­конность действия власти, не допуская ее до сколько-нибудь за­метных отклонений от обдуманно установленных и объявленных во всеобщее сведение путей действия, одинаковых для правительства и подданных»¹¹⁰ (курсив мой. — ГЛ.). То есть известно давно, что правовое регулирование любого процесса, отношения, явле­ния, любых их взаимосвязей (кстати, это касается и нравственного регулирования, в том числе и религиозного) теряет всякий смысл, если оно не подкреплено силой — власти, авторитета, традиции, обычая, общественного мнения и т.д. Закон (в широком смысле) не может существовать без законности — механизма и средств проведения его в жизнь.

Но в нашей российской истории практически не было периодов, когда бы действительно в государстве (его аппарате) и обществе надлежаще проявляли себя механизмы и средства законности. В результате законы (пусть и несовершенные) существовали сами по себе, а поведение и деятельность людей, конечно, и чиновников, вершились по своим представлениям. К тому же интеллигенция, называющая себя «прогрессивной», а ныне гуманитарной, посто­янно противопоставляет закон и свободу, законность и права чело­века¹¹¹.

Почти два столетия не разрешается парадокс: интеллигенция проповедует анархистское своеволие, формирует нигилистическое отношение к закону и в то же время больше всех возмущается бес­порядком, деспотизмом тех или иных лиц, кстати, не только власть предержащих, но и преступников, запущенностью многих общест­венных проблем и т.д. Можно согласиться, что закон — не лучший способ определения поведения и деятельности людей, но если кто-то знает другой способ, то давно пора бы его предложить и испытать на практике. Выбор здесь прост: или мы признаем значение закона в жизни общества и тогда его поддерживаем и обеспечиваем его ре­ализацию, или его отрицаем, ищем ему замену и находим что-то новое. История человеческой цивилизации пока ничего не предло­жила взамен юридическому закону, более того, его утверждение рассматривает в качестве своего важнейшего достижения.

Реальная (не надуманная!) проблема заключается в том, чтобы научиться, в одном направлении, «делать» актуальные и перспек­тивные законы (объективизировать законотворчество), а в дру­гом — последовательно и настойчиво претворять законы в жизнь (объективировать законодательство). Причем второе напрямую связано с первым и определяет его, ибо откуда можно почерпнуть достоверное знание о качестве законов, как не из практики их реа­лизации! Игнорирование законов не дает никаких оснований для их оценки.

Необходимо считаться и с тем, что в общем-то закон в демократи­ческом государстве является следствием определенного компро­мисса и баланса интересов, он «схватывает» некие общие (абстра­гированные и концентрированные) потребности, интересы и цели общества. Тем самым практическая реализация законов есть спо­соб правового разрешения противоречий и конфликтов интересов и привнесения в общество известного спокойствия, согласия, сози­дательного начала. В данном аспекте механизмы и средства обеспе­чения практической реализуемости законов приобретают большой социологический смысл. Это — не формальное требование самого законодательства и стоящей за ним государственной власти, а объективная необходимость поддержания общества в нормаль­ном и развивающемся состоянии.

В юридических работах под законностью в государственном управ­лении обычно подразумевают либо метод, либо режим деятель­ности государственных органов и органов местного самоуправле­ния. При трактовке в качестве метода законность сводится к сово­купности способов, приемов и средств, с помощью которых управленческая деятельность вводится в «русло» законов, направ­ляется на исполнение законов, причем в установленных законами формах и признанными законами методами (когда речь идет о юри­дических действиях). Рассмотрение законности как режима ведет к отождествлению ее с таким принятым в государстве порядком, в соответствии с которым (или при котором) все правовые акты и организационные действия государственных органов и органов местного самоуправления осуществляются исходя из духа и буквы закона, в рамках сущности права. Логично также, что во многих статусных документах законность понимается и как принцип, со­блюдать который необходимо в практической деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

При любом подходе к законности ее смысл состоит в том, чтобы выраженные в правовых нормах (правилах поведения) позитивные обязывания были исполнены, дозволения использованы, запреты соблюдены, закон реально выполнял свою роль в жизни государ­ства, общества и конкретного человека. Поэтому представляется целесообразным понимать под законностью систему юридических правил, норм, средств и гарантий с соответствующими им государ­ственными структурами, призванную обеспечивать практическую реализацию законов и других правовых актов.

Такое понимание законности предопределяет те свойства, кото­рым она призвана отвечать.

Законность (как реальный факт, а не благое пожелание) может быть только единой, охватывающей все государство, все структуры государственного управления и местного самоуправления. Она в равной мере касается всех и равно обязательна для каждого в го­сударстве, причем на всей его территории и при реализации любых частных и общественных отношений, подлежащих законодатель­ному регулированию. Прав философ, который написал, что «закон един и неделим во всех точках пространства и времени, где t действуют люди и между собой связываются. В том числе и законы общественного блага. Следовательно, цели законов достигаются только законными путями. И если последние нарушаются, то в том числе и потому, что правопорядок обычно подменяют порядком идей, «истины». Как будто закон сам по себе существует, а не в че­ловеческих индивидах и не в понимании ими своего дела»¹¹².

Имеются известные сложности с пониманием и осуществлением законности в федеративном государстве, в котором действуют два Уровня законодательства: федеральное, касающееся всей Федера­ции в целом, и субъектов Федерации, относящееся к их юрисдик­ции и территории. Здесь, как уже отмечалось, важно обеспечивать согласованность, непротиворечивость, «чистоту» общего законода­тельного «поля». Но поскольку федеративное государство есть еди­ное государство, то в нем и законность должна быть единой, способной обеспечивать реализацию как федеральных законов, так и за­конов субъектов федерации. Ибо, если государственные органы субъектов федерации не будут проводить в жизнь и гарантировать Федеральные законы, а федеральные государственные органы не будут поддерживать субъектное законодательство, в таких условиях разговоры о законности теряют всякий смысл. В реализации за­конов избирательность недопустима!

Важное свойство законности заключается в ее единообразии, т.е. в одинаковом понимании и осуществлении законов в различных местах, разными людьми и организационными структурами и в различных жизненных обстоятельствах. Один и тот же закон не может трактоваться субъективистски, по тому или иному усмотре­нию. Нередко данное свойство законности входит в противоречие с некоторыми национальными или религиозными традициями, обычаями, нормами. Это вероятно и вполне разрешимо, поскольку юридический закон, основываясь на учете всего специфического, всегда выражает только что-то универсально важное, всеобщее, от­ражающее «синтезированные» общественные потребности, интере­сы и цели. Закон сохраняет всеобщее, что и обусловливает его еди­нообразное толкование и исполнение. Хотя кому-то и не хочется порой поступаться своим частным во имя этого самого всеобщего.

Хотелось бы подчеркнуть значение ч. 1 ст. 15 Конституции Рос­сийской Федерации, которая гласит, что «Конституция Россий­ской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федера­ции».

Значит, не может быть никаких ни юридических, ни фактиче­ских причин, которые бы допускали или оправдывали нарушения хотя бы одного положения Конституции Российской Федерации.

Но и до сих пор Конституция как учредительный документ, со­ставляющий матрицу как для законодательных, так и для подза­конных нормативных правовых актов, используется слабо. Неред­ки случаи ее игнорирования или узко конъюнктурного толкова­ния.

Законность содержит в себе также свойство всеохватываемости, свидетельствующее о том, что в государственном управлении действующее законодательство в равной мере и по всем аспектам распространяется как на сами государственные органы, органы местного самоуправления и государственных (муниципальных) служащих, так и на общественные структуры и граждан. В любом правоотношении обе стороны обязаны руководствоваться законом и разрешать соответствующие вопросы в установленных законами процессуальных формах. С этим свойством законности связаны по-Л0зкения ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, глася­щие, что «законы подлежат официальному опубликованию. Не­опубликованные законы не применяются. Любые нормативные пра­вовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубли­кованы официально для всеобщего сведения». Следовательно, каждый субъект правовых действий должен знать закон и требо­вать от своих «контрагентов» его соблюдения.

К свойствам законности в государственном управлении относят, кроме того, ее гарантированность и устойчивость, которые со­здаются специальными мерами обеспечения законности, о чем речь ниже.