11.4. Структура правового регулирования

Как видно из сказанного выше, правовое регулирование государ­ственного управления состоит из множества разнообразных право­вых нормативных актов. Многообразие усиливается и тем, что в правовом регулировании применяются разные решения одних и тех же проблем. В одних случаях правовой статус государственных органов и органов местного самоуправления устанавливается при их создании (образовании). Это способствует более-менее полному описанию соответствующих вопросов. В других случаях при воз­никновении необходимости вносятся изменения в правовой статус существующих органов. Подобное делается довольно часто, по­скольку в практике функционирования того или иного органа обыч­но обнаруживается недостаток управленческих функций либо пол­номочий, а то и потенциала персонала. В третьих случаях имеет место установление порядка ведения определенного вопроса и воз­ложение его на соответствующий орган (тоже широко принятый метод).

В общем структура правового регулирования государственного управления формируется под влиянием двух и как бы встречаю­щихся моментов. В одном направлении это объективно сложившийся формы (правовые акты) правового регулирования, которые са­ми конституционно и законодательно закреплены, в другом — ха­рактер самих элементов, процессов и отношений государственного управления, диктующий содержание правового регулирования государственного управления. О последнем хотелось бы сказать подробнее, ибо в нем многое связано с типичностью и уникальностью в государственном управлении (5.3). Разумеется, что те элементы го­сударственного управления, которые обладают универсальностью, широко и систематически применяются в управленческой деятель­ности, являются наиболее актуальными и определяющими в управ­лении, должны подлежать полному и единообразному правовому регулированию. Особо это относится к тем элементам государственного управления, которые имеют общегосударственный ха­рактер, обеспечивают проведение в жизнь единой государственной политики.

В то же время применение уникальных элементов государствен­ного управления или тех сторон, граней типичных элементов, ко­торые уникальны, требует простора, инициативы, самостоятель­ности. Здесь строгая правовая регламентация и невозможна, и из­лишня, ибо способна «погасить» конструктивные возможности уникальных элементов в неповторимой, своеобразной управлен­ческой ситуации. Но если нецелесообразно подвергать правовому регулированию сами элементы, то способы, процедуры, границы «по­ля» их применения должны регулироваться. Законность в управ­лении не может не предполагать определенные рамки и масштабы, содержание и ответственность самостоятельной управленческой деятельности. Отсюда актуальность так называемых администра­тивных процедур.

Поэтому структура правового регулирования государственного управления должна быть такой, чтобы каждому из элементов госу­дарственного управления была придана та правовая форма, которая соответствует его сущности и предназначению и обеспечива­ет его эффективную реализацию. Исходя из этого она включает в себя:

а) законодательное регулирование, в котором определяются наиболее типичные элементы государственного управления, причем на федеральном уровне, — общие начала, основные принципы, подходы, методологические основы, конкретное же регулирование "Многих элементов государственного управления перемещено на Уровень субъектов Федерации;

б) нормативное определение ряда элементов государственного управления посредством органов районного и городского государственного управления и местного самоуправления (дифференциа­ция и конкретизация типичного в направлении к уникальному);

в) внутриподсистемное нормативное регулирование управлен­ческих процессов, осуществляемое органами исполнительной влас­ти общей и специальной компетенции;

г) самоуправленческое регулирование в рамках небольших тер­риторий, где можно непосредственно выразить волю населения;

д) правоохранительное регулирование управленческих процес­сов, идущее по линии контрольных и правоохранительных орга­нов, призванное гарантировать и защищать права и свободы лю­дей, установленные принципы и институты в государственном управлении.

Следует, наконец, отметить, что в правовом регулировании госу­дарственного управления важная роль отводится (в равной мере) как нормам материальным, т.е. описывающим, фиксирующим и закрепляющим его элементы, так и нормам процессуальным, раскрывающим порядок, процедуры, стадии и формы применения данных элементов в управленческой практике, а также правовым механизмам, обеспечивающим их реальное, полное и эффективное проявление в жизни. Это — регламенты функционирования госу­дарственных органов и органов местного самоуправления, правила и стандарты управленческой деятельности, различные социальные и информационные технологии управления и т.д. Актуальным яв­ляется освоение новых технологий, дающих прирост качества госу­дарственного управления. И здесь без поддержки авторитета и си­лы права не обойтись. Как и в правовом оформлении «статичных» параметров элементов государственного управления, правовое ре­гулирование процесса их применения предполагает четкое и продуманное различение типичного и уникального, необходимого и же­лаемого, обязательного и допустимого.

Все это обусловливает, с одной стороны, самостоятельность и спе­цифичность каждого вида правовой регуляции, а с другой — опре­деленную взаимосвязь и согласованность между видами. Любые крайности в данном вопросе чреваты нарушением системных зави­симостей и могут породить нежелательные явления, в частности структурные напряжения. Особо опасными могут быть ведомствен­ность и местничество, выступающие, как правило, антиподом це­лостности государственного управления.

Сам процесс правового регулирования государственного управле­ния должен быть системно организован. При его осуществлении необходимо добиваться возможной взаимосвязи: по времени изда­ния правовых актов, определяющих правовой статус подсистем го­сударственного управления; по содержанию самих правовых норм, регулирующих однотипные или близкие управленческие явления, процессы и отношения; по органам, которые составляют террито­риальные, отраслевые, функциональные и иные подсистемы госу­дарственного управления; по юридической силе правовых актов, от­носящихся к одному уровню организационной структуры государ­ственного управления.