11.3. Формы правового регулирования

Правовые формы, используемые в целях определения правового состояния государственных органов (и, разумеется, органов мест­ного самоуправления) и государственных должностей, а также их практической реализуемости имеют большое значение в придании им должной структурной организованности, рациональности функционирования и системности взаимодействия. Чем выше и «сильнее» правовой акт, дающий статусные характеристики эле­ментам государственного управления, правилам (нормам) поведе­ния людей в управленческих процессах, тем больше у него возмож­ностей обеспечивать целостность государственного управления и поддерживать скоординированность управляющих воздействий различных уровней и видов (подсистем) его организационных структур. Важно также, чтобы сами формы правового регулирова­ния государственного управления были согласованы как по своему характеру, так и по содержанию, создавали в совокупности систе­му правового регулирования государственного управления.

Тем самым к формам правового регулирования государственного управления предъявляется ряд требований, соблюдение которых способствует лучшей упорядоченности государственно-управлен­ческих явлений, процессов и отношений. Имеется в виду прежде всего своевременность принятия (издания) соответствующих правовых норм и их актуальность по смыслу. Опыт показывает, что запаздывание в нормативном оформлении возникающих управ­ленческих связей, приводящее к тому, что качественно новые яв­ления приходится искусственно «втискивать» в устаревшие правовые рамки, создает впечатление, будто правовые нормы вообще мешают управлению, сдерживают творческую инициативу управ­ляющих.

Формы правового регулирования государственного управления должны быть достаточно устойчивыми, стабильными. Нельзя же без конца менять статусные состояния государственных органов и должностей, не давая людям (обществу) даже возможности их осво­ить, понять, применить на практике и оценить. Необходимо уметь выбирать нормы, которые бы длительное время сохраняли свою способность отвечать запросам жизни.

Многое зависит от полноты и внутренней согласованности пра­вовых норм. Здесь целесообразно идти по пути создания крупных комплексных правовых актов, где бы управленческие феномены (элементы, их взаимосвязи, подсистемы) получали возможно ис­черпывающее правовое оформление.

В свете таких требований вполне логично, что основополагающее значение в правовом регулировании государственного управления принадлежит конституции государства как нормативному право­вому акту высшей юридической силы в стране. Конституции, явля­ясь отражением определенной системы общественных отношений, задают обществу целевую и ценностную структуру, закладывают в него как бы «генетический код», по которому оно должно воспро­изводиться и развиваться. Конституцию, в отличие от других нор­мативных правовых актов, часто называют правовой хартией, ос­новным законом, чем подчеркивается ее качество источника и ба­зиса всей юридической системы общества. Особенную роль Конституция играет в федеративном государстве, в котором его субъекты могут самостоятельно вести законодательное регулирование многих своих управленческих явлений, процессов и отноше­ний. К числу таких государств принадлежит и Российская Федера­ция, в которой все ее 89 субъектов правомочны принимать свод конституции (республики) и уставы (другие субъекты) и иметь собственное законодательство. Это важно подчеркнуть еще раз, по­тому что именно в правовых актах конституционного уровня за­кладываются структуры власти, принципы и механизмы их форми­рования и функционирования, основные статусные положения и многое другое, что значимо в правовом регулировании государ­ственного управления.

Утверждают, что конституции, как и законы, содержат в себе дух и букву (понятия, термины, положения и т.д.). Буквы бывают не всегда совершенны, но дух сильнее их. И надо учиться читать не только буквы, но и скрытый за ними дух. Конституция Российской Федерации 1993 года обладает большим конструктивным содержа­нием, над значением которого для государственного управления предстоит еще основательно поразмышлять. Оценку ее качеству даст история. А здесь хотелось бы привести выводы виднейшего американского историка, сделанные им на основе двухсотлетнего отношения американцев к своей Конституции: «Типичнейшая чер­та американцев — впадать в отчаяние от сбоев в республиканской системе управления. Еще в 1802 году Гамильтон назвал Конститу­цию «хрупким и непригодным более инструментом». Семьдесят лет спустя Г. Адаме заявил, что «система 1789 г.» вышла из строя. Так что нынешняя панихида по республиканскому порядку не но­вость. Но и Конституция, и республика живут и здравствуют»¹⁰⁹. Стоило бы и россиянам поуважительней относиться к своей Кон­ституции и не стремиться без конца ее переделывать.

Какое бы большое значение мы ни придавали смыслу и тексту Конституции (здесь и спорить-то не о чем), главное все же состоит в ее практической реализуемости, в том, какое влияние она оказы­вает на состояние и развитие общества. Конституция Российской Федерации проходит только самые первые десятилетия испыта­ний. Она не завершена, поскольку в ее тексте есть отсылки к 60 кон­ституционным и обыкновенным федеральным законам, многие из которых еще предстоит принять. Ее роль в жизни нашего общества

зависит также от того, как ее положения будут поддержаны и «трансформированы» в конституциях и уставах субъектов Рос­сийской Федерации. Лишь в результате всей этой совокупной кон­ституционной деятельности можно будет сказать, что в Российской федерации создана конституционная основа системной организа­ции государственного управления. Продвижения по этому пути су­щественны, как и существенны стоящие проблемы.

Вместе с тем в самой Конституции Российской Федерации сфор­мулировано достаточно положений, в соответствии с которыми вполне можно создать демократическое, федеративное, правовое, социальное, светское государство с республиканской формой прав­ления и обеспечить с его стороны должное управление обществен­ными процессами, обновлением сознания, поведения и деятельно­сти людей. Поэтому каждый изучающий проблемы правового регу­лирования государственного управления призван знать все положения Конституции Российской Федерации, относящиеся к организации и функционированию государства, подсистем и от- t дельных государственных органов, и руководствоваться ими при освещении соответствующих вопросов.

Хотелось бы лишь подчеркнуть системный характер текста Конституции Российской Федерации, в котором все статьи и их смысловые нагрузки взаимосвязаны и взаимообусловлены. А то у нас в конъюнктурных целях порой акцентируются отдельные фрагменты, на которых и выстраиваются концепции решения ло­кальных вопросов, что в конечном счете и не дает ожидаемых ре­зультатов.

Важнейшей формой правового регулирования государственного управления являются законы, определяющие как статусные поло­жения, так и юридический порядок ведения тех или иных общест­венных дел. Закон — это принятый в особом порядке нормативный правовой акт по основным вопросам жизни государства, непосред­ственно выражающий общую государственную волю и обладаю­щий высшей юридической силой (после Конституции). Закон ха­рактеризуется материальными признаками, раскрывающими его с точки зрения источника, содержания и значения, и специфиче­скими правовыми, отражающими юридические свойства закона и особенно правотворческой процедуры. Правовое регулирование посредством законодательной формы пользуется в обществе долж­ным авторитетом, оно определяется особым психологическим отно­шением и обеспечивается всей сложной и мощной системой средств, находящихся в ведении государства.

Управление — специфическая сфера общественной жизнедея­тельности. Социальная ценность управления определяется тем, что посредством управления и через него получают необходимое осу­ществление ее экономические, социальные, духовные и политиче­ские потребности, интересы и цели. Значит, правовое регулирова­ние управленческих отношений задевает интересы не только тех, кто занят в аппарате управления (непосредственно государствен­ных служащих), но и более широкого круга людей, всех тех, кто соприкасается с управлением, с государственными органами, т.е. подавляющего большинства населения.

Отсюда объективная необходимость того, чтобы основополагаю­щие вопросы организации и функционирования различных под­систем государственного управления оформлялись через законы, причем законы прямого действия, не требующие дополнительных разъяснений, уточнений, комментариев, методических рекоменда­ций, инструкций, приказов и наставлений, в которых нередко от содержания законов мало что остается. Речь идет о федеральных законах и законах субъектов Федерации, между которыми, при всей специфике их предмета должна быть определенная корреля­ция по целям, принципам и организационно-правовым связям.

В новой России как будто существует понимание данной пробле­мы. И в самой Конституции дан значительный перечень управлен­ческих вопросов, подлежащих законодательному регулированию (см., например, ст. 32, 46, 71, 72, 77, 78, ч. 2 ст. 114, ст. 133, ч. 5 ст. 101 и др.), и в конституциях и уставах субъектов Федерации им уделено серьезное внимание. Надо только этот процесс довести до логического завершения.

По Конституции Российской Федерации 1993 г. обширные пол­номочия по правовому регулированию многих государственно-управленческих элементов и их взаимосвязей принадлежат Прези­денту Российской Федерации как главе государства (см. ст. 83, 85, 87, 88). Его указы по предметам ведения имеют нормативный ха­рактер. Хотя они и подзаконны по своей юридической природе, но часто в условиях отсутствия необходимых законов играют роль первичных, «установительных» правовых нормативных актов. Весьма значимы для государственного управления указы и распо­ряжения Президента Российской Федерации по формированию системы органов исполнительной власти, назначению их руково­дителей, а также по кадровым перемещениям в рамках перечня государственных должностей, отнесенных к его ведению.

Важное значение среди форм правового регулирования государ­ственного управления отводится подзаконным правовым нормативным актам, представляющим собой нормативный юридиче­ский акт компетентного органа, основанный на законе и закону не противоречащий. Среди этих актов различаются: а) общие феде­ральные; б) общие субъектов Федерации; в) ведомственные; г) мест­ные, в том числе органов местного самоуправления; д) локальные (внутриорганизационные).

Общие федеральные нормативные акты — это главным образом постановления Правительства Российской Федерации по предме­там своего ведения (ст. 114), в которых устанавливаются правовые статусы, а также нормы (правила) ведения различных управлен­ческих дел. Они обязательны к исполнению в Российской Федера­ции (ст. 115).

Общие нормативные акты субъектов Федерации — это акты глав и правительств (администраций) субъектов Федерации, кото­рые в соответствии с конституциями и уставами регулируют право­вые статусы и другие вопросы государственного управления на своей территории.

Общие федеральные и общие субъектов Федерации правовые нор­мативные акты могут издавать отдельные министерства и прирав­ненные к ним органы исполнительной власти, если они на это управомочены.

Ведомственные нормативные акты издаются органами специ­альной компетенции и распространяются на ведение управленче­ских дел и поведение лиц, входящих в соответствующие подсисте­мы государственного управления (министерство, комитет, служба, агентство, управление и т.д. и т.п.).

Местные нормативные акты, в том числе органов местного самоуправления публикуются местными органами государственной власти и управления, органами местного самоуправления в пределах своей компетенции по управленческим процессам ца территории юрисдикции. К числу таких актов относятся и уставы городов и районов, уставы местного самоуправления.

Локальные (внутриорганизационные) нормативные акты из­даются государственными органами и органами местного само­управления в целях упорядочения своей внутренней управленче­ской жизнедеятельности. Таковыми являются регламенты, поло­жения об органах, должностные инструкции и другие документы.

В правовом регулировании государственного управления исполь­зуется практически все многообразие тех форм, которые присущи правовому регулированию общественных процессов вообще. Это придает ему сложную структуру.