11.2. Предмет и метод правового регулирования

Правовое регулирование государственного управления имеет осо­бый предмет, поскольку связано главным образом с юридическим определением средств, способов и процедур реализации государ­ственной власти в управленческих процессах. В общем, его пред­назначением является упорядочение целеполагания, функций, организационных структур и управленческой деятельности госу­дарственных органов.

Можно выделить несколько аспектов государственной и общест­венной реальности, выступающих предметом правового регулиро­вания государственного управления:

- отношения между государством (его органами) и обществом, гражданами, благодаря и посредством которых формируются госу­дарственно-управляющие воздействия (управление обществом со стороны государственного аппарата); первостепенное значение здесь имеют правовые механизмы объективизации и объективации государственного управления;

- отношения внутри государства, между его органами по поводу распределения предметов их ведения и государственной власти, необходимой для управления ими (полномочий); центральным вопросом этих отношений выступает определение правового статуса государственных органов вообще и в сфере управления в частности;

- волевые отношения между людьми, вовлеченными в государственно-управленческие процессы, причем по причине как профес­сионального несения государственной службы (кадровый состав го­сударственных органов), так и обращения в государственные орга­ны при решении каких-либо своих проблем.

Государственное управление (что уже не раз отмечалось) есть властное управляющее воздействие, опирающееся на государство — организованную силу общества. Поэтому очевидно, что любые про­белы («белые пятна») в предмете его правового регулирования сни­жают уровень управления, создают управленческие «шумы», ве­дут к злоупотреблениям и произволу.

Важно также понимать, что государственное управление отно­сится к явлениям долженствования, а не свободной воли участни­ков управленческих отношений. В нем государственные органы и лица, занимающие государственные должности, обязаны действо­вать в определенном направлении и определенным образом, ибо они уполномочены государством на решение государственных, об­щественных и частных проблем жизнедеятельности людей. Суть государственного управления в том-то и заключается, что его управ­ляющие воздействия формируются и реализуются не тогда, когда это кому-то хочется, а когда в нем существует потребность у управ­ляемых объектов. Поэтому в государственном управлении все должно быть прописано юридически, в том числе суть свободной деятельности соответствующих органов и ее границы.

Однако за годы, прошедшие после первого издания «Курса лек­ций», данное значение правового регулирования государственного управления так и не освоено. Многое сделано в правовом регулиро­вании общественных отношений: налоговый кодекс, бюджетный кодекс, трудовой кодекс, земельный кодекс, кодекс об администра­тивных правонарушениях, гражданский кодекс и т.д.; во многом (материально и процессуально) урегулированы системы организа­ции и функционирования судебных органов.

Что же касается урегулированности исполнительной власти, то в основном обсуждаются концепции реформ, а из-за этого и приня­тые законы слабо и инертно исполняются. Вообще и в законодательстве, и в функционировании исполнительной власти пока до­минирует не управленческое мышление, ориентирующее на созидания в нынешних сложившихся условиях, а такое, которое на­правлено на реагирование на ситуации и аврал в их решении. Глав­ное в государственном управлении — нацеленность его структур на развитие — пока не просматривается. Таковы и соответствующие результаты жизнедеятельности общества.

В центре правового регулирования государственного управления находится правовой статус государственного органа. По поводу его объема и структуры в юридической литературе высказываются различные точки зрения, с которыми не мешает ознакомиться. Правовой статус государственного органа состоит из трех групп элементов, имеющих юридический смысл.

Во-первых, он включает в себя месторасположение и природу (существующего или предполагаемого) государственного органа в целостной системе государственных органов страны. Принад­лежность органов к законодательной, исполнительной и судебной власти (по горизонтали) или к федеральному уровню, уровню субъектов Федерации либо местному самоуправлению (по верти­кали), а также к какой-либо специализированной подсистеме ор­ганов исполнительной власти создает основы для формулирова­ния их правовых статусов. Этот же признак раскрывает верти­кальные и горизонтальные линии взаимодействия органов и их соподчинения.

Тем самым рассматриваемая часть правового статуса государ­ственного органа всегда призвана отражать и характеризовать государственно-правовую природу и место соответствующего органа в системе государственного управления.

Во-вторых, «несущим» моментом правового статуса выступает компетенция государственного органа — юридическое выражение совокупности управленческих функций и полномочий государ­ственного органа в отношении отдельных управляемых объек­тов. Здесь юридически закрепляются: набор управленческих Функций для конкретного государственного органа; адекватные (соответствующие им) полномочия; состав полномочий, включаю­щий в себя формы и методы осуществления управленческих функции; перечень управляемых объектов или отдельных вопросов (аспектов) их функционирования, которые и представляют предметы ведения государственного органа. В юридической практике часто вместо управленческих функций (системы управляющих воздействий) описываются задачи государственного органа, в результате чего известно, что он должен делать, но не известно, как, посред­ством каких управленческих функций.

В-третьих, правовой статус государственного органа предпола­гает юридическое закрепление его организационной структуры, а также форм, методов и процедур ее функционирования. Ведь ре­ализация компетенции требует соответствующей организационной «мощности» (штатного расписания) органа и правовой организа­ции деятельности его подразделений и лиц, занимающих в нем должности. Компетенция каждого государственного органа не только должна быть реализована, но реализована соответствующи­ми должностными лицами в установленных правовых формах и процедурах, при использовании правовых методов и с надлежащи­ми правовыми последствиями.

В целом составными предмета правового регулирования являют­ся цели, функции, структуры, формы, методы, стадии, процедуры, операции, принципы и многие другие (неодушевленные) элементы государственного управления. Это — регулирование главным обра­зом управленческих институтов, формальных явлений и их взаи­моотношений, которые практически используются (или, наоборот, не используются) людьми, осваиваются и вводятся ими в решение общественных и частных проблем.

В правовом регулировании государственного управления соответ­ственно особенностям его предмета действует метод правового ре­гулирования. Последний давно уже определяется как совокуп­ность юридических приемов, средств, способов воздействия соци­альных управляющих систем, входящих в государственный аппарат, на социально-правовую сферу в целом и на составляющие ее элементы¹⁰⁶. Метод правового регулирования характеризуют два момента: субъект (источник) правового регулирования, т.е. орган, уполномоченный на издание соответствующих правовых норм; смысл и содержание самих правовых норм.

Субъект (источник) правового регулирования государственного управления указывает на возможности, характер и пределы дея-1х,льности определенных государственных органов по изданию правовых норм в области управления. Соответственно ему разли­чают:

- централизованное, императивное регулирование (метод субор­динации), при котором регулирование сверху донизу осуществля­ется на властно-императивных началах органами государственной власти государства в целом либо его субъектов (при федеративном в устройстве) в рамках их компетенции и объектов юрисдикции. Примером может служить правовое регулирование государствен­ного управления федеральными органами государственной власти в пределах ст. 71 Конституции Российской Федерации, определяю­щей предметы ведения Российской Федерации. Такое же регулиро­вание в соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъек­тов Российской Федерации ведут органы государственной власти * субъектов Российской Федерации. В данном (императивном) регу­лировании вполне реализуется атрибут государственной власти — ее способность устанавливать и обеспечивать правила (нормы) по­ведения в управленческих процессах;

- децентрализованное, диспозитивное регулирование (метод координации), при котором правовое регулирование осуществля­ется посредством согласования, договоров, принятия совместных актов, поддержки инициативы снизу несколькими органами госу­дарственной власти¹⁰⁷.

В условиях демократизации государства и значительной самосто­ятельности органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления подобное координационное правовое регулирование управленческих процессов приобретает все большее значение. Важно не противопоставлять субъекты пра­вового регулирования (централизованное и децентрализованное), а сочетать их друг с другом в целях улучшения правовой урегулированности любых проявлений государственного управления.

Смысл и содержание правовых норм, определяющих поведение в управленческих процессах (и отношениях), зависят от способов правового регулирования, в которых содержится свойство (суть) юридического воздействия правовой нормы на участников управ­ленческого взаимодействия. Среди способов правового регулирова­ния (вообще) различают:

- позитивное связывание — возложение на лиц прямой обязан­ности совершать определенные положительные действия;

- запрещение — возложение на лиц обязанности воздерживаться от совершения действий определенного рода;

- дозволение — предоставление лицам права на свои собственные активные действия.

Каждый из названных способов применяется, конечно, в право­вом регулировании государственного управления, и его можно об­наружить в правовом статусе государственных органов (в их компе­тенции), но доминирующим является позитивное связывание. Ведь та компетенция, которой наделяется тот или иной государ­ственный орган, выступает по отношению к нему обязывающей. Она может содержать в себе дозволение на определенные решения и действия либо запрет на их осуществление, однако в любом слу­чае все записанное в компетенции государственного органа подле­жит обязательному исполнению. В этом состоит отличие государ­ственного органа от субъекта гражданского права, из-за чего госу­дарственное управление регулируется преимущественно нормами конституционного и административного права.

При рассмотрении проблем правового регулирования государ­ственного управления в юридической литературе встречаются раз­ные точки зрения на то, как, какими нормами лучше определять правовой статус государственных органов. Имеются сторонники общедозволителъного порядка правового регулирования, при кото­ром государственному органу «дозволено все, кроме...», и дается перечень лишь запретов. Часто данный способ выдается за демо­кратизм. Другие предпочитают разрешительный порядок, в основе которого лежит принцип «запрещено все, кроме...», фиксирующий строго определенный набор законных действий. Для государственного управления, связанного с властью, даже в условиях де­мократии целесообразным представляется обязывающе-правомочный порядок правового регулирования. Опыт нашего прошлого, как и опыт многих зарубежных стран, однозначно говорит о том, что там, где речь идет о государственной власти, использовании ее регулирующей силы, все должно быть юридически четко, ясно и исчерпывающе прописано. Здесь любые свободные действия необ­ходимо совершать на основе и в рамках законов и по уполномочию государства.

В научных работах по общей теории права приводится следую­щая классификация юридических норм, используемых в правовом t регулировании, которую необходимо знать, поскольку она в той или иной мере относится и к государственному управлению:

- регулятивные нормы, состоящие из предписаний, непосред­ственно направленных на регулирование общественных отноше­ний путем предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей; эти нормы подразделяются на обязывающие, запре­щающие и управомочивающие (дозволительные);

- охранительные нормы, которые направлены на регламентацию мер юридической ответственности и порядка применения санкций (государственно-принудительных мер); эти нормы различаются по видам юридической ответственности (16.4);

- специализированные нормы, имеющие свойства дополнения и развертывания регулятивных и охранительных норм; среди них выделяют: общие (общезапретителъные) — фиксирующие в обоб­щенном виде определенные элементы общественных отношений; дефинитивные — закрепляющие в обобщенном виде признаки данной правовой категории (к примеру, понятия и определения в нормативных правовых актах); декларативные (нормы — прин­ципы), содержащие формулировки правовых принципов, а также задач данной совокупности юридических норм; оперативные — предписания по отмене действующих нормативных положений или распространению данных норм на новый круг общественных отношений, по пролонгации (продолжению) норм на новый срок и д. р. ; коллизионные — регулирующие выбор между нормами.

По содержанию (смысловому тексту) самих норм (правил) поведе­ния среди них различают: абсолютно определенные, относительно определенные, ситуационные, альтернативные, факультативные, императивные, диапозитивные; основные (генеральные), детализирующие, вариативные; общие, особенные и рекомендательные-поощрительные¹⁰⁸.

Таким образом, предметом правового регулирования государственного управления выступают государственно-правовые инсти­туты (элементы), сознание, поведение и деятельность людей, свя­занные с обеспечением формирования и реализации государственно-управляющих воздействий. Соответственно этому предмету из многообразия метода правового регулирования используются те его приемы, средства, способы, структуры и смыслы норм, которые придают правовому статусу государственных органов (а в них — го­сударственных должностей) и процессам их функционирования определенность, целенаправленность и последовательность. Здесь важно не смешивать правовое регулирование государственного управления и правовую деятельность государственных органов в отношении управляемых объектов. Речь идет только о первом. Поэтому очень многое зависит от правовых форм, в которых все эти явления юридически отражаются и закрепляются.