Вопросы для размышления и дискуссий

1. Что такое организационная структура государственного управ­ления?

2. Каковы основания построения организационной структуры го­сударственного управления?

3. Назовите организационные уровни государственного управле­ния и дайте типологию подсистем государственного управления.

4. В чем заключается организация государственного органа?

Лекция 8. Формы государственного устройства и государственное управление

8.1. Особенности федеративного устройства государства. 8.2. Государственный суве­ренитет. 8.3. Национальный компонент в государственном строительстве и органи­зации общества. 8.4. Гражданин государства.

8.1. Особенности федеративного устройства государства

Вопросы данной темы принадлежат к числу самых сложных и дискуссионных в истории и теории российской государственности и соответственно нашего государственного управления. Россий­ская государственность действительно уникальна (неповторима), ибо те процессы миграции и взаимодействия многочисленных на­родов, которые происходили на данной территории евразийской равнины в течение по меньшей мере последнего тысячелетия, ни­где не обнаруживают себе аналогов. Следовательно, и рассматри­ваться они должны как самобытные. Для современной теории осо­бый интерес представляют исторические последствия этих процес­сов, поскольку именно они фиксируются в виде понятий и терминов, используемых для общения, описания, информационно­го обмена, обучения и передачи последующим поколениям.

Если не пытаться придавать давним явлениям современные очер­тания, что порой неоправданно делается⁷⁸, то необходимо признать, что впервые проблема федерализма была поднята, обоснована, нор­мативно определена и организационно реализована «отцами-осно­вателями» США. Как раз разъяснения проекта американской Конституции 1787 г. Гамильтоном, Дж. Джеем и Дж. Мэдисоном я получили наименование «Федералист». С момента своего возникновения эта проблема носила государственно-правовой характер и связывалась с построением и распределением государственной власти, принадлежащей народу. В своем исходе федерализм пони­мался как комплексное явление и рассматривался в виде сочетания формы демократии, механизма конституционного правления, структуры самоуправляющегося общества, о чем написано доста­точно много.

В трактовке современных авторов концепция американского фе­дерализма усматривается в следующем: «Каждая единица правления действует в соответствии с условиями и сроками, определенны­ми в Конституции, которая служит правовой хартией, закрепляю­щей разделение и распределение полномочий в этой единице правления. Определение в Конституции сроков полномочий и усло­вий их осуществления происходит в результате принятия консти­туционных решений; тот, кто осуществляет полномочия правле­ния, не имеет власти устанавливать или изменять условия, закреп­ленные в Конституции. Ключевой признак демократии, по сути, заключается в том, что народ через процессы принятия конститу­ционных решений контролирует разделение и распределение властных полномочий посредством конституционно-правовых ме­ханизмов»⁷⁹.

С тех пор в более чем двадцати пяти странах, где принято федера­тивное устройство, сущность федерализма сводилась и сводится к следующим положениям, если не принимать во внимание естест­венные особенности разных государств. Это:

- конституционно закрепленная форма государственного устрой­ства, при которой составные части единого государства (штаты, земли, провинции, республики, области и т.п.) обладают большим объемом самостоятельных полномочий по государственному управ­лению в различных сферах общественной жизни;

- конституционный принцип распределения государственной власти, принадлежащей народу, по вертикали, при котором каж­дый уровень организационной структуры, включая и местное само­ управление, имеет строго определенный, взаимосвязанный и огра­ничивающий друг друга объем властных полномочий;

- конституционно согласованная составная часть механизма управления обществом своими делами в целом и конкретно по уровням, поскольку федерализм предполагает осуществление власти народа через все организационные структуры;

- конституционная (и организационная) гарантия прав и свобод человека и гражданина, ибо только распределенная государствен­ная власть способна как-то оберегать общество от попыток узурпа­ции власти какой-либо структурой или личностью.

В истории России проблема федерализма возникла после Ок­тябрьской революции 1917 г. О ней в Декларации прав трудящего­ся и эксплуатируемого народа от 12 января 1918 г. было сказано так: «2) Советская Российская Республика учреждается на основе сво­бодного союза свободных наций как федерация (курсив мой. — ГА) советских национальных республик»⁸⁰. На Третьем Всероссийском съезде Советов была принята также резолюция «О федеральных учреждениях Российской Федерации». Высказанные в данных до­кументах идеи позже закреплены в Конституции РСФСР, приня­той 10 июля 1918 г., в которой в разделе II ст. 11 устанавливалось следующее: «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные обла­стные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще (курсив мой. — ГЛ.), стоят областные Съезды Советов и их исполнитель­ные органы.

Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Рес­публику»⁸¹.

Намечались подходы к формированию федеративной российской государственности в форме Советов. Но они не получили практи­ческого развития. Пошло дробление некогда единой территории на национальные государства. Восторжествовал принцип самоопреде­ления наций вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. Скорее всего, он имел свои объективные основания, ибо вовлекал в соответствующие процессы миллионы людей. В целом это очень сложный вопрос, относящийся к национальной про­блематике, и он требует специального рассмотрения, чему посвяще­но большое число научных публикаций. Здесь же идет разговор только о развитии идей и принципов федерализма.

Когда в 1922 г. из четырех государственных образований (БССР, ЗСФСР, РСФСР, УССР), в числе которых было два федеративных, образовался СССР, то его, наверное, по инерции, продолжали счи­тать федеративным государством. Хотя в учредительных докумен­тах — Декларации об образовании СССР и Договоре об образовании СССР — речь шла о союзном государстве. И в последующем во всех конституционных актах Союза ССР вплоть до его разрушения за субъектами Союза ССР — союзными республиками — признава­лись государственный суверенитет и право свободного выхода из СССР. А это с юридической точки зрения признаки не единого фе­деративного государства, а конфедерации⁸². Своеобразно выглядела и РСФСР, которая вроде бы считалась Федерацией, но в ней к внут­ренним государственным образованиям относились лишь автоном­ные республики, статус административных автономий имели автономные области и автономные округа, а остальные (и основные по населению и экономическому потенциалу) административно-тер­риториальные единицы (края, области) управлялись, как в унитар­ном государстве, и более того, часто помимо государственных орга­нов РСФСР напрямую союзными органами, так как преобладающая масса управляемых объектов считалась в союзном подчинении. Иными словами, все было соткано из серьезных юридических и ор­ганизационных противоречий, что постоянно приводило к недора­зумениям и напряжениям. Возможность исправить положение, четко и на демократической основе отработать государственно-пра­вовые институты федеративного устройства СССР предоставлялась не один раз, но она так и не была использована.

Поэтому Россия только вступила на путь построения демократи­ческого, правового, федеративного государства. И многое на этом пути еще надо постичь, и немало «подводных камней» и «течений» предстоит преодолеть.

На пути становления России как подлинно федеративного государ­ства сделано два важных шага, которые заслуживают осмысления.

Прежде всего, это подписание в марте 1992 г. Федеративного дого­вора. Данный документ носит учредительный характер, поскольку впервые в истории России он был подготовлен и подписан на равно­правной основе полномочными представителями органов государ­ственной власти тех образований, которые выразили желание быть субъектами Федерации, и полномочными представителями феде­ральных органов государственной власти.

Это не было традиционное, идущее сверху вниз расширение прав или полномочий, а равноправное и компромиссное согласование интересов общих (федеративных) и особенных (субъектов Федера­ции). Была заложена новая формула распределения, организации и реализации государственной власти, принадлежащей народу (принцип демократии), по всей территории страны. Однако не все поняли учредительную суть Федеративного договора, о чем речь бу­дет идти ниже.

Второй шаг, практически продвинувший то, что было заложено в Федеративном договоре, — принятие посредством всенародного референдума 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федера­ции. В ее тексте сформулированы нормы, которые создают необхо­димые правовые основы для становления России как федеративно­го государства в современной интерпретации данного понятия⁸³. Особое значение принадлежит тому юридическому факту, что Конституция признала, с одной стороны, равноправие субъектов Российской Федерации между собой (ч. 1 ст. 5), а с другой — рав­ноправие всех субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Это серьезный прорыв в демократизации государственного устройства, имеющий своим источником и целью равные права и свободы человека и гражданина безотносительно места его проживания и специфических призна­ков.

Закрепление федерализма на уровне и в рамках Конституции Российской Федерации предполагает дальнейшее его развертывание и конкретизацию в конституциях и уставах субъектов Фе­дерации. Причем проблема заключается не в простом повторении конституционных записей, что и не несет в себе большого смыс­ла, ибо Конституция Российской Федерации имеет «высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей тер­ритории Российской Федерации» (ч. 1 ст. 15), а в выделении, ос­мыслении и нормативном регулировании особенного, а порой и уникального в жизнедеятельности равноправных и свободных людей на той или иной территории. Федерация состоится тогда, ( когда будут урегулированы все нюансы государственно-правово­го взаимодействия Федерации в целом и ее субъектов, федераль­ных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов государственной власти субъектов Федерации и органов их местного самоуправле­ния⁸⁴.

Между тем, при рассмотрении и разрешении названных проблем часто смешиваются, а то и отождествляются два принципиально разных явления: конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации как определенного территориального социально-экономического и государственно-правового образования и органи­зация государственного управления (структура государственной власти) в каждом из субъектов. Если первый логично предполагает равноправие без относительно специфических признаков (ст. 5 Кон­ституции Российской Федерации), то вторая организация требует учета уникальности каждого субъекта Федерации и должна вы­страиваться в соответствии с ней. Ибо управление существует для управляющих объектов, а не для каких-то формальных оснований. Понятно, что именно в управлении может больше всего сказывать­ся национальная специфика субъекта Российской Федерации, в том числе и любой области.

Необходимо создание упорядоченного, внутренне согласованного правового пространства Российской Федерации как по горизонта­ли — на всей ее территории, так и по вертикали — между различ­ными уровнями правового регулирования. Но здесь порой вызывает различное толкование такое правовое явление, как суверенитет, и это требует его теоретического анализа.