6.5. Функциональная структура государственного управления и ее юридическое оформление

Функции государственного управления и управленческие функ­ции государственных органов (внешние и внутренние, общие и спе­цифические) в совокупности и взаимодействии друг с другом обра­зуют сложную, многоуровневую функциональную структуру госу­дарственного управления. Эта структура обеспечивает как управленческую взаимосвязь государства — субъекта управления и общественной системы, так и его внутреннюю сохранность и дина­мичность как управляющей системы. «Каркасом», несущей кон­струкцией функциональной структуры государственного управле­ния выступают функции государственного управления, вокруг ко­торых и для которых формируются управленческие функции государственных органов. В итоге каждая функция государствен­ного управления осуществляется посредством определенного ком­плекса управленческих функций государственных органов, расчле­ненных в вертикальном и горизонтальном отношениях.

На характер и конфигурацию функциональной структуры госу­дарственного управления влияет много обстоятельств: уровень са­моуправления управляемых объектов, развитость местного само­управления, форма государственного устройства, форма правле­ния, свойства самого государства — его демократизм, социальная направленность, правовое оформление и т.д. Поэтому существуют реальные трудности в том, чтобы в функциональной структуре государственного управления поддерживать рациональность и эф­фективность, с одной стороны, гибкость и адаптационность к изме­няющимся целям, с другой. Особенно сложно обеспечивать рацио­нальность и эффективность.

Ведь необходимо, чтобы каждая функция государственного управ­ления получала надлежащую реализацию посредством управлен­ческих функций государственных органов, т.е. имела четкую и быструю вертикальную «проходимость» управляющих воздей­ствий со стороны любых вышестоящих органов и особенно Прези­дента Российской Федерации. Причем такую «проходимость», при которой бы управляющие воздействия, рожденные центральными, федеральными государственными органами, не деформировались при движении вниз, а надлежаще дифференцировались и конкре­тизировались. Отсюда актуальность вертикали исполнительной власти, правового регулирования, законности, профессиональной подготовки государственных служащих, их клятвы при поступле­нии на государственную службу и многих других моментов. В та­ких условиях важное значение при «работе» с функциональной структурой государственного управления имеет системно-функцио­нальный метод (подход), соблюдение правил и требований которо­го позволяет упорядочить познавательный, нормативный, инфор­мационный, правовой и практический процессы в государственном управлении.

Прежде всего речь идет об объективизации функций управления, поскольку процесс определения их смысла и содержания должен идти снизу — от управленческих потребностей и интересов управ­ляемых объектов. Давно уже ведутся дискуссии о том, в каком объ­еме могут управлять те или иные государственные органы, в том числе и органы местного самоуправления, и рефреном звучит тре­бование все больше расширять компетенцию нижестоящих. Но до сих пор преобладает абстрактный подход, исходящий в общем из того, что «наверху» вопросы обычно решаются бюрократически, а «внизу» — демократически. Многое сведено к уровням и процеду­рам принятия управленческих решений, а не к их качеству.

Между тем проблема имеет совершенно иные и весьма объектив­ные основания, суть которых можно свести к характеру, организа­ции и объему общественных потребностей, обслуживаемых соответствующими управляемыми объектами. А эти характеристики по­требностей выводят на технологию деятельности управляемых объектов, ее специализацию и кооперацию. Причем положение здесь, в принципе, не особо меняется, от того, что многие управля­емые объекты могут находиться в частной и иной смешанной собственности и функционировать в условиях свободной рыночной экономики и сферы услуг. В любом случае государство вынуждено наблюдать за общественными процессами, контролировать их про­текание в рамках установленных норм (правил), обеспечивать в них соблюдение прав и свобод своих граждан.

Значит, каждый уровень (звено) государственных органов может осуществлять те управленческие функции (в необходимом объеме) и воздействовать на те управляемые объекты, которые непосред­ственно обеспечивают потребности и интересы населения, волю ко­торого представляют данные государственные органы. От обратно­го подход прост: нельзя, чтобы единичное определяло судьбу осо­бенного, а особенное — судьбу общего. Это разрушение системных связей. Соответственно каждый вышестоящий уровень должен брать на себя реализацию лишь тех управленческих функций госу­дарственных органов, которые не в состоянии осуществлять ни­жестоящий. Здесь торг и кумовство неуместны. В основе перерас­пределения функций (и соответствующих им полномочий) государ­ственных органов и органов местного самоуправления должны находиться интересы людей и свойства управляемых объектов, ибо всем всегда необходимо развитие и благополучие.

Второй аспект связан с юридическим оформлением управленче­ских функций государственных органов и закреплением их в компе­тенции государственных органов. Казалось бы, не требует особых Доказательств тот тезис, что цели, поставленные перед государ­ственным органом, и набор управленческих функций, которые он призван осуществлять во имя этих целей, должны быть ясно и ис­черпывающе описаны в его компетенции. Тогда становится понят­ным, для чего создан государственный орган и как он реально Действует. Но в нормативной практике данное требование не со­блюдается: описание целей и управленческих функций подменено описанием задач — определенных ребусов, которые якобы призван решать соответствующий государственный орган. Подобная неопределенность в том, что и как обязан делать государственный ор­ган в сфере управления, и ведет к тому, что при вроде бы усиленной управленческой активности (сотни тысяч людей заняты с утра до вечера) управляемые объекты не ощущают действенных управля­ющих воздействий.

Вопрос о правовой характеристике управленческих функций го­сударственных органов и соответственно об их закреплении в ком­петенции государственных органов является не абстрактно-теоре­тическим, а непосредственно практическим, поскольку он ведет к совершенствованию правового статуса государственных органов и улучшению на этой основе их управленческой деятельности. Ведь традиционное определение компетенции государственных ор­ганов только с учетом их государственно-властных полномочий не позволяет эту компетенцию четко дифференцировать примени­тельно к каждому государственному органу (и этот имеет право, и тот имеет право). Не всегда тождественность полномочий устраня­ется и в результате формулирования дополнительно к полномочи­ям еще прав и обязанностей органа. Правовое же закрепление (со­гласованное по вертикали и по горизонтали) управленческих функ­ций государственных органов в их компетенции дает возможность конкретизировать и четко выражать содержание управляющих воздействий различных государственных органов с учетом харак­тера их взаимосвязей с управляемыми объектами и другими госу­дарственными органами.

Методика системно-функционального подхода позволяет осве­тить и такой аспект функциональной структуры государственного управления, как обоснование типовых моделей управленческих функций для различных звеньев организационной структуры госу­дарственного управления. Ведь как бы ни были специфичны управ­ляемые объекты либо их территориальные и отраслевые подсистемы, в них можно выделить определенный набор потребностей в управ­ляющих воздействиях, которому должен соответствовать и набор управленческих функций одного или нескольких уровней государ­ственных органов. Во многих странах имеется опыт разработки и практического освоения типовых (либо генеральных) схем госуда­рственного управления отраслями промышленности, аграрным сектором, социально-культурным строительством, административного упорядочения⁷⁰. Подобная работа ведется и в сфере бизне­са⁷¹. Правильно подобранная комбинация управленческих функций государственных органов, согласованная в одном направлении с целями управления, а в другом — с управленческими потребно­стями управляемых объектов, способствует повышению действен­ности государственного управления.

Надо только уходить от абстрактно-идеологических взглядов, ко­торые в большинстве мешают государственному управлению. Осно­ву типологизации управленческих функций образуют состояние, ( закономерности и формы существования и развития различных сфер, отраслей и структур общества. Именно они требуют от госу­дарственных органов адекватных им управляющих воздействий. Часто типичных, что вовсе не означает единообразных, шаблон­ных, типичное тоже дифференцируется, конкретизируется, обога­щается новым содержанием.

В частности, квалифицированное моделирование, основанное на определенных классификаторах управленческих функций государ­ственных органов, дает возможность отделять устойчивые функции управления от переменчивых, общие от специфических, внут­ренние от внешних, долговременные от кратковременных и т.д. И тем самым не консервировать устаревшие функции управления и не мешать становлению новых, перспективных, добиваться такого положения, при котором функциональная структура государствен­ного управления в каждый исторический момент соответствует об­щественным запросам и ожиданиям.