11.4. Структура правового регулирования государственного управления

Как видно из сказанного, правовое регулирование государственного управления состоит из множества разнообразных правовых нормативных актов. Многообразие усиливается и тем, что в правовом регулировании применяются разные решения одних и тех же проблем. В одних случаях правовой статус государственных органов и органов местного самоуправления устанавливается при их создании (образовании). Это способствует более-менее полному описанию соответствующих вопросов. В других случаях при возникновении необходимости вносятся изменения в правовой статус существующих органов. Подобное делается довольно часто, поскольку в практике функционирования того или иного органа обычно обнаруживается недостаток управленческих функций либо полномочий, а то и потенциала персонала. В третьих случаях имеет место установление порядка ведения определенного вопроса и возложение его на соответствующий орган (тоже широко принятый метод).

В общем структура правового регулирования государственного управления формируется под влиянием двух и как бы встречающихся моментов. В одном направлении это объективно сложившиеся формы (правовые акты) правового регулирования, которые сами конституционно и законодательно закреплены, в другом — характер самих элементов, процессов и отношений государственного управления, диктующий содержание правового регулирования государственного управления. О последнем хотелось бы сказать подробнее, ибо в нем многое связано с типичностью и уникальностью в государственном управлении (1.5.3). Разумеется, что те элементы государственного управления, которые обладают универсальностью, широко и систематически применяются в управленческой деятельности, являются наиболее актуальными и

определяющими в управлении, должны подлежать полному и единообразному правовому регулированию. Особо это относится к тем элементам государственного управления, которые имеют общегосударственный характер, обеспечивают проведение в жизнь единой государственной политики.

В то же время применение уникальных элементов государственного управления или тех сторон, граней типичных элементов, которые уникальны, требует простора, инициативы, самостоятельности. Здесь строгая правовая регламентация и невозможна, и излишня, ибо способна "погасить" конструктивные возможности уникальных элементов в неповторимой, своеобразной управленческой ситуации. Но если нецелесообразно подвергать правовому регулированию сами элементы, то способы, процедуры, границы "поля" их применения должны регулироваться. Законность в управлении не может не предполагать определенные рамки и масштабы, содержание и ответственность самостоятельной управленческой деятельности.

Структура правового регулирования государственного управления поэтому должна быть такой, чтобы каждому из элементов государственного управления была придана та правовая форма, которая соответствует его сущности и предназначению и обеспечивает его эффективную реализацию. Исходя из этого она включает в себя: а) законодательное регулирование, в котором определяются наиболее типичные элементы государственного управления, причем на федеральном уровне, — общие начала, основные принципы, подходы, методологические основы, конкретное же регулирование многих элементов государственного управления перемещено на уровень субъектов федерации; б) нормативное определение ряда элементов государственного управления посредством органов районного и городского государственного управления и местного самоуправления (дифференциация и конкретизация типичного в направлении к уникальному); в) внутриподсистемное нормативное регулирование управленческих процессов, осуществляемое органами исполнительной власти общей и специальной компетенции; г) самоуправленческое регулирование в рамках небольших территорий, где можно непосредственно выразить волю населения; д) правоохранительное регулирование управленческих процессов, идущее по линии контрольных и правоохранительных органов, призванное гарантировать и защищать права и свободы людей, установленные принципы и институты в государственном управлении.

Следует, наконец, отметить, что в правовом регулировании государственного управления важная роль отводится (в равной

мере) как нормам материальным, т.е. описывающим, фиксирующим и закрепляющим его элементы, так и нормам процессуальным, раскрывающим порядок, процедуры, стадии и формы применения данных элементов в управленческой практике, а также правовым механизмам, обеспечивающим их реальное, полное и эффективное проявление в жизни. Это — регламенты функционирования государственных органов и органов местного самоуправления, правила и стандарты управленческой деятельности, различные социальные и информационные технологии управления и т.д. Актуальным является освоение новых технологий, дающих прирост качества государственного управления. И здесь без поддержки авторитета и силы права не обойтись. Как и в правовом оформлении "статичных" параметров элементов государственного управления, правовое регулирование процесса их применения предполагает четкое и продуманное различение типичного и уникального, необходимого и желаемого, обязательного и допустимого.

Все это обусловливает, с одной стороны, самостоятельность и специфичность каждого вида правовой регуляции, а с другой — определенную взаимосвязь и согласованность между видами. Любые крайности в данном вопросе чреваты нарушением системных зависимостей и могут породить нежелательные явления, в частности структурные напряжения. Особо опасными могут быть ведомственность и местничество, выступающие, как правило, антиподом целостности государственного управления. Сам процесс правового регулирования государственного управления должен быть системно организован. При его осуществлении необходимо добиваться возможной взаимосвязи: по времени издания правовых актов, определяющих правовой статус подсистем государственного управления; по содержанию самих правовых норм, регулирующих однотипные или близкие управленческие явления, процессы и отношения; по органам, которые составляют территориальные, отраслевые, функциональные и иные подсистемы государственного управления; по юридической силе правовых актов, относящихся к одному уровню организационной структуры государственного-управления.

Вопросы для размышления и дискуссии: 1. Что такое правовое регулирование? Какова специфика и связь права и закона?

2. В чем особенности предмета и метода правового регулирования государственного управления?

3. Опишите основные формы правового регулирования государственного управления.

4. Какова структура правового регулирования государственного управления и что можно сделать по ее совершенствованию?