Сущность и формы реализации исполнительной власти / Chirkin_V_E__Yudin_Yu_A_i_dr_Sravnitelnoe_konstitutsionnoe_pravo

которых странах органы самоуправления создаются не во всех территориальных единицах, а только в коммунальных (в местных общинах, коммунах).

В странах с тоталитарными режимами самоуправление объединений граждан отвергается. В условиях военных режимов многие виды объединений запрещены, в социалистических странах в соответствии с принципом руководящей роли коммунистической партии общественные организации лишены самостоятельности, местное самоуправление не признается (взамен провозглашена идея власти советов, которые на деле подчинены местным организациям коммунистической партии).

Конституции авторитарных режимов иногда признают самостоятельность общественных объединений и принцип местного самоуправления, но на деле они ограничены сильной опекой со стороны государства, включая назначение администраторов на места, вплоть до сел и городских кварталов, в редких случаях назначаются и представители государства в некоторые объединения.

Принцип господства права формировался постепенно. Сначала он относился к признанию естественных и неотчуждаемых прав человека, затем — к верховенству закона и парламента и лишь потом приобрел значение универсального. В современных демократических конституциях он находит отражение прежде всего в концепции правового государства. Правда, в конституциях развитых стран формулировка «правовое государство» встречается не часто. Ее нет в основных законах США, Франции, Италии, Германии, Швейцарии, Японии, хотя содержание конституций и практика их применения свидетельствуют о верховенстве права.

Особое значение закрепление указанного принципа имеет в постсоциалистических конституциях бывших социалистических стран, где право на протяжении десятилетий в значительной мере подменялось указаниями руководящих органов коммунистических партий (Россия, Болгария, Румыния и др.), а также в развивающихся странах (Бразилия, Гвинея, Намибия и др.). В их конституциях используются формулировки «правовое государство», «верховенство права», «господство права».

Концепция правового государства означает не только связанность государства правом, но и его ответственность перед личностью, а также такое содержание законов и других правовых актов, издаваемых государственными органами, которое соответствует общечеловеческим ценностям. Правовое государство предполагает признание и обеспечение прав человека и гражданина, верховенство закона и равную ответственность всех перед законом, высшую юридическую силу основного закона — конституции. Эти положения закреплены во многих конституциях мира, в том числе и российской.

359

В социалистических странах принцип господства права не признается, хотя и говорится о социалистической законности. Поскольку, согласно конституциям Вьетнама, Китая, КНДР, Кубы, руководящая роль в обществе и государстве принадлежит коммунистической партии, ее акты ставятся, по существу, выше законов государства (включенная в 1977 г. в Конституцию СССР оговорка о том, что партийные организации действуют в рамках конституции, и аналогичная оговорка в конституции Вьетнама 1992 г. отнюдь не отменяют принципа руководящей роли коммунистической партии).

Кроме того, в социалистических странах считается, что право — это орудие государства по осуществлению намеченных преобразований. Его творит государство, которое отнюдь не связано общечеловеческими ценностями; высшее право — это право рабочего класса на установление своей власти, диктатуры, как говорил И. В. Сталин. Концепция правового государства всегда подвергалась критике в марксистско-ленинской литературе, а практика тоталитарного социализма была далека от соблюдения им же создаваемых правовых норм. Массовые репрессии народов

СССР во время Великой отечественной войны и после нее, раскулачивание и массовая гибель ссылаемых крестьян («кулаков»), расправы над людьми со стороны различных ведомств государственной безопасности и т. д. хорошо известны.

§ 5. Конституционные принципы духовной жизни общества

Духовная жизнь общества состоит из многих слагаемых, из различных отношений, в основе которых нередко находятся овеществленные предметы: памятники, книги, иконы и т.д. Главное в духовной жизни общества — это отношения между людьми, людей и их объединений с государством и обществом, между государством и обществом по поводу культуры и духовных благ.

Среди конституционных основ общественного строя духовной жизни общества уделяется меньше всего внимания. Демократические конституции почти не регулируют эту сферу, оставляя ее на усмотрение гражданского общества, поскольку она относится к внутреннему миру личности. Авторитарные и особенно тоталитарные конституции вмешиваются и в эту сферу, хотя соответствующие нормы в конституциях немногочисленны и кратки: нередко они ограничиваются одной статьей или частью статьи.

В демократическом обществе к числу различных сторон духовной жизни могут быть отнесены: идеологический и культурный плюрализм; свобода выражения мнений; свобода образования, научной, художественной и иной творческой деятельности; свобода религии и атеизма. Многие из этих положений неразрывно связа-

360

ны с правами личности и были рассмотрены выше. В данном параграфе речь пойдет лишь о конституционных формулировках указанных принципов.

Положения об идеологическом и культурном плюрализме вошли в конституции лишь в последние десятилетия как реакция на практику тоталитарных режимов. Статья 13 Конституции РФ 1993 г., преодолевая наследие прошлого, содержит положение о том, что в государстве признается «идеологическое многообразие», никакая идеология де может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. В конституции Словацкой Республики провозглашается, что в республике нет никакой обязательной идеологии и религии (ст. 1). Аналогичные положения имеются в конституциях Узбекистана 1991 г. (ст. 12), Казахстана 1995 г. (ст. 5), Беларуси 1994 г. (ст. 4), Кыргызстана 1993 г. (ст. 5). В ст. 5 конституции Молдовы 1994 г. говорится о «политическом плюрализме, несовместимом с диктатурой и тоталитаризмом». В подавляющем большинстве демократических конституций таких отчетливо выраженных норм нет (плюрализм предполагается естественным состоянием общества), но содержание итальянского, французского, испанского, японского, германского и других основных законов, практика общественной жизни в этих странах свидетельствуют о принципе идеологического плюрализма.

Свобода выражения мнений (слова, печати и т.д.) — норма, издавна присутствующая в демократических конституциях (ст. 21 конституции Италии, 1-я поправка к конституции США, ст. 21 конституции Японии и др.). Конституции некоторых постсоциалистических государств, учитывая опыт судебных процессов над инакомыслящими и их помещение в психиатрические лечебницы в условиях тоталитарного социализма, поиски «врагов народа», включают также дополнения к статьям о свободе выражения мнений. В Конституции РФ говорится, что никто не может быть принужден к выражению своих мнений или отказу от них (ст. 29), ст. 45 конституции Эстонии 1992 г. устанавливает «свободу распространения информации». Средства массовой информации не могут быть чьей-либо монополией, в том числе государственной (ст. 6 конституции Перу 1993 г.).

Свобода выражения мнения (слова, печати и т.д.) не безусловна. В соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах она может подвергаться ограничениям, которые устанавливаются только законом и являются необходимыми для уважения прав и репутации других лиц, для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения. В соответствии со ст. 29 Конституции РФ не допускается пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и

361

вражду, запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.

Свобода образования, научной, художественной и иной творческой деятельности закреплена в конституциях многих государств (Италия, Венгрия, Болгария, Испания, Россия и др.). На государство возлагается обязанность содействовать развитию научных исследований, культуры, образования. В некоторых конституциях говорится и о свободе преподавания.

Свобода религии (совести) — одно из традиционных положений демократических конституций. Еще 1-я поправка к конституции США, принятая в 1789 г. и ратифицированная большинством штатов в 1791 г., гласила, что «конгресс не должен издавать законов, устанавливающих какую-либо религию или запрещающих ее свободное вероисповедание». Положения о свободе религии имеются в подавляющем большинстве конституций различных континентов, в них говорится о свободе атеизма, но никогда — о свободе антирелигиозной пропаганды. Впервые они были включены в социалистические конституции. В Конституции РФ 1993 г. положение о свободе религии сформулировано в смягченной форме: в ст. 28 говорится о праве свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и «иные убеждения». Конституции Туркменистана 1992 г. (ст. 11), Литвы 1992 г. (ст. 43) устанавливают право свободно распространять религиозные учения и убеждения, связанные с религией.

Нередко конституции закрепляют положение, о том, что никакое вероисповедание не имеет государственного характера (ст. 16 конституции Испании). Вместе с тем в ряде демократических стран существует государственная религия (в Великобритании — англиканская церковь, в Дании — лютеранская и т.д.). Это не ограничивает свободы вероисповедания, но государственная церковь пользуется финансовой поддержкой государства, главой данной церкви является глава государства, некоторые церковные акты (регистрация браков, рождений и т.п.) признаются в качестве официальных актов государства и т. д. В конституции Болгарии 1991 г. говорится, что «традиционная религия в Республике Болгария — восточно-православное вероисповедание» (ст. 12).

Конституции провозглашают отделение церкви от государства и школы — от церкви. Но иногда религия является обязательным предметом в школе (зачастую религия изучается факультативно), некоторые обряды, совершаемые церковью (например, венчание), имеют официальный характер, свидетели в судах присягают на Библии, заседания парламента начинаются с молитвы, в тексте присяги президента есть упоминание о боге и т.д.

В тоталитарных конституциях положения, относящиеся к духовной сфере жизни, иногда совпадают с положениями демокра-

362

тических конституций, хотя их формулировка изменена в ограничительном плане. Но главное заключается не в формулировках, а в политической практике, которая ограничивает, а то и исключает духовную свободу личности.

Идеологический монизм (вместо идеологического многообразия) был открыто предписан только некоторыми тоталитарными конституциями. Конституция Заира 1980 г., государства с тоталитарным режимом (то же самое устанавливали некоторые предшествующие конституции этой страны и их последующие модификации), провозглашала государственной идеологией мобутизм (от собственного имени президента Мобуту) и предусматривала определенные кары за «уклонение» от мобутизма (в том числе и для самого Мобуту, в отношении которого этот вопрос должно было решать политбюро правящей партии). «Вождистская» идеология была принята в Гане при президенте Кваме Нкруме, в Гвинее при президенте Секу Type и в некоторых других государствах, хотя в конституциях не было соответствующих норм. Принципы панча сила (вера в бога, человечность, национализм, демократия, социальная справедливость) являются обязательными в соответствии с конституцией Индонезии 1945 г., идеология рукунегару (она предусматривает определенные преимущества для малайцев) считается государственной в Малайзии. В конституциях многих арабских государств говорится об «исламских ценностях», об идеологии ислама как обязательных.

В конституциях социалистических стран, как правило, нет прямых указаний о том, что марксизм-ленинизм является единственной государственной или обязательной идеологией. Но смысл формулировок соответствующих статей не оставляет сомнений в этом. Статья 6 Конституции СССР 1977 г. устанавливала лишь, что партия «вооружена» марксистско-ленинским учением, но в преамбуле говорилось, что советский народ руководствуется идеями научного коммунизма. Конституция Китая 1982 г. устанавливает, что китайский народ руководствуется идеями марксизмаленинизма и Мао Цзэдуна (преамбула), конституция КНДР 1972 г. гласит, что КНДР руководствуется идеями чучхе Трудовой партии Кореи. В ней содержится особенно много духовных ограничений: В соответствии со ст. 12 государство претворяет в жизнь методы чхонсари (линия масс, энтузиазм), а генеральной линией строительства социализма является движение Чхоллима.

Государственные директивы в области духовной жизни нашли отражение и в некоторых конституциях прежних стран социалистической ориентации. Конституция Народной Республики Бенин 1977 г. (в то время — страны социалистической ориентации) провозглашала государственной философией марксизм-ленинизм.

Свобода выражения мнений (слова, печати и др.), научной,

363

художественной и иной творческой деятельности, как правило, фигурирует в конституциях тоталитарных государств. Нередко говорится и о государственной поддержке средств массовой информации, науки и культуры. Однако, во-первых, эти положения, включенные в конституции под влиянием мирового сообщества, подвергаются ограничениям как в самих конституциях, так и в законах, регулирующих осуществление конституционных норм, вовторых, практика тоталитарных государств отрицает всякое свободомыслие. Свобода выражения мнений и свобода творчества признается лишь в рамках господствующей идеологии. Противоречащие ей взгляды расцениваются как «антисоветская пропаганда и агитация» (СССР), контрреволюционная пропаганда (Китай, Куба, в прошлом Ангола, Мозамбик) и караются в соответствии с уголовным кодексом. Судебные процессы над авторами художественных произведений, научных работ, отступающих от затвержденных канонов, имели место в СССР, Китае, на Кубе.

В тоталитарных монархических государствах, где требуется (неукоснительное соблюдение заветов «священных книг», свободомыслие может жестоко караться. Это относится к Саудовской Аравии, ОАЭ, Оману, Катару, Бахрейну и др. Воинствующие исламские фундаменталисты наказывают не только соотечественников, в Иране они приговорили к смерти британского автора книги «Сатанинские стихи» С. Рушди за оскорбление пророка Мухаммеда и Корана, в результате чего он вынужден скрываться.

Свобода религии (совести) и атеизма фигурирует во многих тоталитарных конституциях, о ней упоминается и в основных законах некоторых арабских стран. Однако в ряде мусульманских стран существует государственная религия — ислам. Иногда наряду с ней разрешаются и другие религиозные культы (Египет и др.). Соблюдение канонов ислама существенно отличается от практики тех демократических стран, где существует государственная религия. В некоторых тоталитарных арабских монархических странах действует специальная полиция нравов — мутава, которая ревностно следит за соблюдением обрядов и бьет плетьми тех «неправедных» мусульман, которые в час молитвы занимаются другими делами.

Противоположная практика существует в условиях тоталитарных коммунистических режимов: разрешенная конституцией церковь фактически преследуется, конфискуются или разрушаются (часто — путем взрывов) церковные здания, верующие испытывают притеснения со стороны государственных органов, в обществе силой насаждается атеизм, пропаганда которого поддерживается государством и иногда принимает оскорбительные для верующих формы.

364

ГЛАВА VI КОНСТИТУЦИОННЫЕ ИНСТИТУТЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ

Одной из отличительных особенностей последнего десятилетия является расширение числа стран, осуществляющих переход к демократическим методам правления. В юридическом плане это находит выражение в закреплении в конституционном праве значительного числа государств институтов непосредственной демократии (выборов, референдума, народной законодательной инициативы). Данный процесс прослеживается в Восточной Европе, Латинской Америке, Африке, в государствах, образовавшихся после распада СССР. Наблюдается более широкое привлечение граждан к принятию политических решений, непосредственно затрагивающих их интересы: только с 1987 по 1990 гг. в 21 стране проведены референдумы, на которые было вынесено 74 вопроса1. В последующие годы референдумы по коренным вопросам общественной жизни, устройству государства неоднократно проводились в постсоциалистических государствах — Беларуси, Азербайджане, Кыргызстане, Казахстане, Узбекистане, России и др. Как отмечает итальянский социолог Джанкарло Кваранта, в настоящее время помимо традиционных трех ветвей власти, четвертой власти — печати и пятой — телевидения «необходимо признать и наличие шестой власти — граждан»2.

Указанные институты используются в различных странах поразному. Если выборы, которые были предусмотрены уже в самых первых конституциях, стали привычной практикой для большинства государств, то иные формы непосредственной демократии применяются не повсеместно. Так, в стране классической демократии — Великобритании, хотя в ней было проведено несколько референдумов, до сих пор идут споры о целесообразности референдума в условиях парламентской демократии3. Следует учитывать и то, что даже закрепление в законодательстве не гаранти-

1Democrazia e referendum. Bari, 1994. P. 20.

2Цит. по: Мого G. La stida dalla democrazia diretta//Partecipazione e nuovi poteri dei dttadini. Roma, 1989. P. 88.

3Parliamentary Debates (Hansard). Referendum Bill. L., 1992. 21 february. P. 581—650.

365

рует обязательное использование институтов непосредственной демократии. Примером может служить практика СССР, где всесоюзный референдум, предусмотренный в Конституциях 1936 г. (п. «д» ст. 49) и 1977 г. (ст. 5), был применен лишь однажды — 17 марта 1991 г. Вместе с тем в определенных случаях сам факт включения тех или иных форм непосредственной демократии в число конституционных институтов может указывать на изменение приоритетов данного государства в отношении роли граждан в принятии важнейших решений.

При рассмотрении обозначенной проблемы нельзя ограничиваться нормативными подходами, поскольку в различных политических условиях применение того или иного института может иметь при внешнем сходстве разное качественное содержание. Так, в 1989 г. состоялись выборы президента страны в пяти латиноамериканских государствах. Однако если в Аргентине, Бразилии, Уругвае это были уже вторые президентские выборы после официального прекращения действия авторитарных режимов, то в Чили или в Парагвае смыслом проведения национальных выборов стало провозглашение начала перехода к демократии1. С учетом этого американский исследователь О. Ренни предлагает различать использование институтов непосредственной демократии в условиях: а) стабильного демократического режима; б) недемократического режима, переживающего кризис или находящегося на стадии перехода к демократическому режиму; в) недемократического режима2.

§ 1. Избирательное право

Выборы — это один из древнейших институтов конституционного права. Российский государствовед В. В. Водовозов, в начале XX в. проводивший сравнительное исследование избирательного права в Европе и в России, отмечал, что всеобщее голосование существовало в древних демократиях, но исчезло очень рано, появилось вновь в зачаточном виде только в XVII в. и получило развитие в XIX в.3 В настоящее время выборы — достаточно редкий институт конституционного права, в отношении которого разработаны и признаны единые международные стандарты. Это можно проследить и на универсальном (ст. 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.), и на региональном уровне (ст. 23 Американской конвенции о правах человека 1969 г., ст. 13 Афри-

1См : Тринидаде Э. Президентские выборы и политические перемены в Латинской Америке//Эпоха демократии 1991 № 1. С. 65.

2Democrazia e referendum. P. 4

3См: Водовозов В. В. Избирательное право в Европе и в России. СПб.,

1906. С. 7.

366

канской хартии прав человека и народов 1981 г.). Наиболее детально критерии демократических выборов разработаны в Документе Копенгагенского совещания по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г. (ст. 7).

Влитературе понятие «выборы» используется как в узком, так

ив широком аспекте. В первом случае речь идет о голосовании граждан, проживающих на соответствующей территории, по кан-

в общенациональном масштабе выборы — это самый массовый процесс, который знает право1. Во втором случае под выборами понимают технику голосования, используемую в области публичного и частного права с щелью определения, кто будет замещать определенный пост. Применительно к конституционному праву выборы можно классифицировать либо в зависимости от территориальных рамок их проведения (общенациональные, региональные и местные), либо с учетом вида выборного органа или должности (парламентские, президентские, муниципальные, выборы судей, шерифов, атторнеев и т.д.).

Кроме того, выборы различаются в зависимости от способа волеизъявления избирателей. Прямые выборы — наиболее распространенный тип голосования, предусматривающий непосредственное выражение избирателями собственного отношения к выдвинутым кандидатурам. Помимо этого возможно проведение непрямых выборов, при которых между избирателями и кандидатами на замещение должностей существует промежуточное звено, опосредующее волю избирателей. Выделяют два вида непрямых выборов. При проведении косвенных выборов избиратели путем голосования формируют коллегию выборщиков, которая собирается только один раз с единственной целью — определить лицо или лиц, которые будут замещать выборные должности. Примером может служить порядок формирования Совета Штатов — верхней палаты индийского парламента, большинство членов которой — 238 из 250 — избираются выборными членами законодательных собраний штатов и союзных территорий. При многостепенных выборах в качестве выразителя воли избирателей выступает постоянно действующий представительный орган или одна из его палат, в компетенцию которых входит избрание другого органа или должностного лица. Так, в Китае собрания народных представителей провинций, автономных районов, городов центрального подчинения, городов с районным делением, автономных округов, а также Всекитайское собрание народных представителей избираются нижестоящими собраниями народных представителей.

В многочисленных исследованиях подчеркивалась взаимо-

1 См.: Государствеивое право Германии. Т. 1. С. 125.

367

связь, существующая между данным институтом и формой государства. Если в конституционных монархиях посредством выборов формируется состав представительных учреждений различного уровня (Великобритания, Япония, Норвегия), то в странах с республиканской формой правления этот способ замещения должностей распространяется и на главу государства (США, Индия, Россия). Усложнение территориальной организации государства путем создания новых административно-территориальных звеньев (Франция), выделения автономных образований (Италия, Испания), образование федерации приводит к увеличению числа выборных органов. Кроме того, традиционно одним из формальных признаков демократического режима признается осуществление выборов на альтернативной основе, когда на одно место баллотируется не менее двух кандидатов, а политические партии и организации могут на равных основаниях участвовать в избирательной кампании, если в этих выборах принимает участие большинство избирателей и гарантируется соблюдение гражданских прав кандидатов и избирателей1.

Конституционно-правовой институт выборов — это совокупность правовых норм, регулирующих процесс избрания кандидатов в представительные органы и на выборные должности. К предмету его регулирования относятся основные принципы избирательного права; требования, предъявляемые к избирателям и кандидатам на выборные должности; порядок формирования и деятельность органов, непосредственно осуществляющих организацию

ипроведение выборов; статус субъектов избирательного процесса — граждан и их объединений; процедура избирательной кампании и голосования; порядок определения результатов выборов; способы обжалования нарушений в ходе избирательной кампании

иголосования и опротестования результатов выборов.

Вкаждой стране институт выборов регулируется многочисленными правовыми актами. Круг и способы регламентации обусловлены принадлежностью к той или иной правовой семье и национальным своеобразием системы права. В качестве иллюстра-

конституцию, международные договоры, законы и акты, имеющие силу закона, регламентарные акты и уставы политических партий, а также неписаные нормы, включающие общие принципы права, обычаи и толкование норм о выборах Верховным трибуналом выборов2.

1 Morlino L. Le elezioni nel mondo//Quaderni dell'Osservatorio Ellettorale. R., 1982. № 9. P. 181.

2 Valle R. Derecho Electoral Costarricense. San Jose, 1990. P. 14.

368