Глава 8. Программа поэтапного совершенствования систем оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждения на 2012-2018 годы

8.1. Правовая характеристика программы

Программа поэтапного совершенствования систем оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы (далее - Программа) была разработана в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики".

Действие Программы прямо распространяется на системы оплаты труда работников федеральных государственных учреждений, при этом Программа рекомендована для государственных учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений.

Характерной особенностью проводимой реформы является наличие значительного количества нормативных правовых актов рекомендательного характера. Соответственно, исполнение большинства норм не гарантируется возможностью государственного принуждения.

Подобный подход явился причиной многочисленных проблем и сложностей, возникших в ходе реализации поставленных целей и задач проводимой реформы.

Отсутствие единых системных правовых механизмов на всех уровнях правового регулирования (федеральном уровне, уровне субъектов РФ, муниципальном уровне) не способствовало формированию единообразной практики перехода на "эффективный контракт" на локальном уровне, в том числе - целостному пониманию государственными и муниципальными учреждениями сущности реформы.

Во многом указанные проблемы были вызваны отсутствием реальных правовых механизмов, позволяющих выполнить ключевые цели и задачи, поставленные в Программе.

Так, например, задача устранения необоснованной дифференциации в уровне оплаты труда затронула исключительно вопросы соотношения размеров заработной платы руководителей учреждений и работников, при этом в ходе реформы практически не поднимался вопрос о соотношении уровней оплаты труда руководителей иных уровней (АУП) и остального, в том числе и основного, персонала.

Предложенный в Программе принцип совершенствования основных элементов систем оплаты труда государственного (муниципального) учреждения путем реализации соответствующей системы мероприятий не позволил получить ожидаемый результат именно в силу отсутствия единого императивного регулирования.

Для конечного правоприменителя оказалось сложно увязать переход на "эффективный контракт" с введением новых систем оплаты труда работников бюджетных, автономных, казенных учреждений, начавшемся в 2007 году.

Многие руководители учреждений не смогли проследить прямую связь между постановлением Правительства РФ от 05.08.2008 N 583 (с изменениями и дополнениями от 14.01.2014) и распоряжением Правительства РФ от 26.11.2012 N 2190-р.

В Положении об установлении систем оплаты труда работников федеральных бюджетных, автономных и казенных учреждений, утв. постановлением Правительства РФ от 05.08.2008 N 583 указывается, что система оплаты труда работников указанных учреждений устанавливается с учетом:

1) Единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих, Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих или профессиональных стандартов;

2) государственных гарантий;

3) перечней видов выплат компенсационного и стимулирующего характера, утверждаемых Минтрудом РФ;

4) рекомендаций Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений;

5) мнения представительного органа работников.

Системы оплаты труда работников федеральных бюджетных и автономных учреждений должны устанавливаться с учетом примерных положений об оплате труда работников подведомственных бюджетных и (или) автономных учреждений по видам экономической деятельности, утверждаемых федеральными государственными органами, осуществляющих функции и полномочия учредителей этих учреждений, и учреждениями - главными распорядителями средств федерального бюджета, в ведении которых находятся федеральные бюджетные и (или) автономные учреждения, по согласованию с Минтруда РФ. Указанные примерные положения носят рекомендательный характер.

Показателен тот факт, что в ряде отраслей такие положения сегодня отсутствуют, в том числе по причине отмены. При этом ряд действующих примерных положений не были приведены в соответствие с требованиями "эффективного контракта".

В рамках внедрения новых систем оплаты труда приказами Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 29.12.2007 N 818 "Об утверждении Перечня видов выплат стимулирующего характера в федеральных бюджетных, автономных, казенных учреждениях и разъяснения о порядке установления выплат стимулирующего характера в этих учреждениях" и N 822 "Об утверждении Перечня видов выплат компенсационного характера в федеральных бюджетных, автономных, казенных учреждениях и разъяснения о порядке установления выплат компенсационного характера в этих учреждениях" также были утверждены перечни видов выплат стимулирующего и компенсационного характера в федеральных бюджетных, автономных, казенных учреждениях и разъяснения о порядке их установления.

Необходимо отметить, что последние изменения в указанные приказы были внесены 17 сентября 2010 года. Соответственно, они не только не были адаптированы под переход на "эффективный контракт", но и стали серьезным препятствием для проведения указанной реформы в федеральных учреждениях.

Так, например, одной из ключевых задач перехода на "эффективный контракт" является отмена неэффективных стимулирующих выплат с их последующей заменой на системы стимулирующих (поощрительных) выплат, привязанных к эффективности функционирования учреждения, и в первую очередь - к выполнению показателей, установленных учредителем.

В то же время в приказах Минздравсоцразвития России NN 818 и 822 приводятся закрытые перечни стимулирующих и компенсационных выплат, фактически ограничивающие возможность установления иных, не предусмотренных перечнями выплат.

Более того, в приказе Минздравсоцразвития России от 29.12.2007 N 818 сохраняется прямая норма, обязывающая работодателя определять объем средств на стимулирующие выплаты в размере не менее 30% средств на оплату труда, формируемых за счет ассигнований федерального бюджета. При этом остается неясным, за какой период должен определяться объем средств на стимулирующие выплаты в указанном размере - за месяц, квартал или год. Работодатель оказывается в ситуации, когда он, устанавливая ежегодную премию, рискует быть обвиненным в недоплате ежемесячных стимулирующих выплат. По сути, подобный подход является ограничением для построения систем стимулирующих (поощрительных) выплат в рамках "эффективного контракта".

Значительные изменения должны быть внесены в предложенный Минздравсоцразвития России перечень выплат стимулирующего характера. Так, выплаты за интенсивность работы в большинстве случаев неверно трактуются правоприменителями. Правовая природа указанных выплат остается неясной. Если под интенсивностью понимается выполнение дополнительных обязанностей или увеличение объема выполняемой работы, то это может быть прямым нарушением ст. 60 ТК РФ, непосредственно запрещающей требовать от работника выполнения должностных (трудовых) обязанностей, не предусмотренных трудовым договором, что, в свою очередь, является административным правонарушением, предусмотренным ст. 5.27 КоАП.

Если речь идет о сверхурочной работе, то она должна оформляться и оплачиваться в порядке, предусмотренном ст. 99 и 152 ТК РФ.

Единственной возможной трактовкой интенсивности может являться выполнение работником заданий, предусмотренных его трудовыми (должностными) обязанностями, в более сжатые сроки. При этом необходимо отметить, что такое "ускорение" процессов может носить исключительно эпизодический характер и должно быть обусловлено объективными причинами. Однако гораздо чаще на практике это явление свидетельствует о некорректно проведенных мероприятиях по нормированию труда, в том числе - неверно установленных нормах времени. К тому же подобная "интенсивность", как правило, связана с потерей качества выполняемой работы, что прямо противоречит стимулирующей (поощрительной) природе указанной выплаты и задаче повышения эффективности труда.

Также остается неясным, по какому критерию выплаты за интенсивность объединены в единую правовую конструкцию с выплатами за высокие результаты работы. То ли разработчиками нормативного акта предполагалось, что это должна быть единая выплата одновременно за интенсивность и высокие результаты работы, то ли они были объединены на основании критериев, определить которые сегодня не представляется возможным.

Аналогичным образом термин "высокие результаты работы" представляется не очень удачным применительно к системе стимулирующих выплат. В парадигме "высокие" - "низкие" любые критерии носят условный, оценочный характер. Кроме того, руководителям учреждений чрезвычайно сложно на практике разграничить выплаты за высокие результаты работы и за качество выполняемых работ. Высокие результаты работы всегда предполагают качество, а качество является обязательным признаком высоких результатов.

Предлагаемые в перечне выплаты за стаж непрерывной работы и (или) выслугу лет весьма условно можно отнести к числу стимулирующих выплат, связанных с эффективностью и качеством оказания государственных (муниципальных) услуг. Сам стаж не может быть гарантией качественного выполнения трудовой функции. По сути, указанные выплаты компенсируют количество лет, проработанных в учреждении (отрасли), одновременно стимулируя работника к продолжению его деятельности. Трудно оценить эффективность подобных выплат с точки зрения концепции "эффективного контракта". Безусловно, они могут играть определенную вспомогательную роль в системах стимулирующих выплат, однако их невозможно отнести к числу выплат, напрямую влияющих на эффективность работы, как конкретного работника, так и учреждения в целом. Кроме того, у многих работодателей отсутствует понимание необходимости установления на локальном уровне специального порядка расчета стажа непрерывной работы (стажа за выслугу лет).

Формальный подход к установлению стимулирующих выплат и определению их критериев противоречит целям перехода на "эффективный контракт".

По сути, единственным видом выплат, способствующим достижению показателей эффективность государственного (муниципального) учреждения, являются предусмотренные приказом N 818 премиальные выплаты по итогам работы.

Однако даже в этом случае с точки зрения формально-юридического подхода было бы правильнее говорить о поощрительных выплатах по итогам работы, т.к. действующим трудовым законодательством предусмотрена возможность установления различных видов поощрительных выплат (ст. 129, 135 ТК РФ).

Перечень компенсационных выплат, предложенный в приказе Минздравсоцразвития России от 29.12.2007 N 822, также сформирован со значительными недочетами.

Так, остается неясным, как следует трактовать требование конкретизировать в трудовых договорах размер и условия осуществления выплат компенсационного характера, если принять во внимание, что надбавки и доплаты компенсационного характера итак законодательно отнесены к обязательным условиям трудового договора (ст. 57 ТК РФ).

Неуместным представляется использование в нормативном правовом акте императивного характера самого термина "конкретизация", не имеющего под собой реального правового содержания.

С 01 января 2014 года федеральным законом от 28.12.2013 N 421-ФЗ из Трудового кодекса РФ исключено понятие "тяжелые работы", а также скорректирована статья 147 ТК РФ, из которой исключены выплаты "за иные особые условия труда".

Таким образом, оставленная без изменений в приказе от 29.12.2007 N 822 формулировка пункта 1 перечня компенсационных выплат, содержащая указание на данные выплаты, противоречит нормам ТК РФ.

Также в перечне выплат, а именно - в пункте 3 перечня - ряд выплат, упоминаемых в статьях 149, 151 ТК РФ, прямо не указан. С одной стороны, это не является нарушением, поскольку перечисление в пункте 3 выплат компенсационного характера за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных не носит закрытый характер. С другой стороны, неупоминание конкретных видов выплат в тексте нормативного правового акта вводит в заблуждение правоприменителей, на практике исключающих выплаты, в том числе за расширение зоны обслуживания, увеличение объема работ и исполнение обязанностей временно отсутствующего работника без освобождения от работы, определенной трудовым договором, из своих локальных нормативных актов.

Отдельного внимания заслуживают указанные в перечне надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, их засекречиванием и рассекречиванием, а также за работу с шифрами. Данные выплаты действительно относятся к выплатам компенсационного характера, однако распространение на них требования о конкретизации в трудовых договорах не только их размера, но и условий осуществления вызывает вопросы, поскольку остается неясным, что в данном случае необходимо понимать под условиями осуществления выплат: сам факт допуска к соответствующей работе или же порядок, в котором производятся выплаты.

В частности, отнесенные статьей 21 Федерального закона от 21.07.1993 N 5485-I к социальным гарантиям, процентные надбавки гражданам, допущенным к государственной тайне на постоянной основе, выплачиваются в порядке, предусмотренном приказом Минздравсоцразвития России от 19.05.2011 N 408н "О порядке выплаты ежемесячных процентных надбавок гражданам, допущенным к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудникам структурных подразделений по защите государственной тайны".

Возникает вопрос о необходимости переноса положений нормативного правового акта в текст трудового договора, либо включения в текст трудового договора отсылочной нормы к данному акту.

Кроме того, в пункте 3 указанного приказа предусмотрено, что в обязанности работодателя входит издание приказа (распоряжения, указания) руководителя организации о работе гражданина на постоянной основе со сведениями, составляющими государственную тайну, соответствующей степени секретности в соответствии с должностными регламентами (должностными обязанностями), именно с момента издания данного приказа начинает осуществляться выплата процентных надбавок за работу со сведениями, составляющими государственную тайну.

При этом приказ (распоряжение, указание) издается не реже одного раза в год, что также вызывает вопросы относительно необходимости производить какие-либо шаги в отношении трудового договора, содержащего условие о выплате надбавки, например - о ежегодном подписании дополнительных соглашений к трудовому договору одновременно с изданием приказа.

Доктрина трудового права не знает такого понятия, как срок действия условия трудового договора, таким образом, требование о включении в трудовой договор условия о надбавке, действующего один год, также будет являться неправовым.

Особое значение для перехода на эффективный контракт играет Положение об установлении систем оплаты труда работников федеральных бюджетных, автономных и казенных учреждений, утвержденное постановлением Правительства РФ от 05.08.2008 N 583 (далее - Положение).

Одним из основных недостатков указанного нормативного правового акта является неконкретный, описательный характер его положений. Так, например, в пункте 6 Положения отмечается, что размер должностного оклада руководителя федерального учреждения определяется трудовым договором в зависимости от сложности труда, в том числе с учетом масштаба управления, особенностей деятельности и значимости федерального учреждения. В статье 129 ТК РФ прямо прописано, что вознаграждение за труд (оклад (должностной оклад), тарифная ставка) определяется в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы. Привязка размера должностного оклада руководителя исключительно к сложности труда не соответствует устоявшимся трудоправовым подходам к формированию заработной платы.

Более того, такие категории, как "масштаб управления", "особенности деятельности федерального учреждения", "значимость федерального учреждения" носят исключительно оценочный, неизмеримый характер, что на практике не позволяет объективно выполнить задачу по обеспечению прозрачности оплаты труда руководителя государственных (муниципальных) учреждений, в приоритетном порядке постановленной в Программе поэтапного совершенствования систем оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы (далее - Программа). Демонстрируемый подход не только носит субъективный характер, но и может являться причиной коррупционного поведения и конфликта интересов.

Установление в пункте 9 Положения предельного уровня соотношения средней заработной платы руководителей федеральных бюджетных и казенных учреждений и средней заработной платы работников данных учреждений в кратности от 1 до 8 не решают указанную выше проблему, т.к. предельный уровень такого соотношения в каждом конкретном случае устанавливается федеральным государственным органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя соответствующих учреждений.

В качестве выхода из сложившейся ситуации представляется необходимым сформировать критериальный подход к установлению указанного выше соотношения и определению размера оклада (должностного оклада) руководителя учреждения, закрепив его в нормативном порядке.

Указанные критерии должны соответствовать таким требованиям, как объективность, измеримость, ясность, конкретность, а также должны носить доказываемый характер.

По сути, сложилась ситуация, когда, с одной стороны, в нормативно-правовой базе, регулирующей введение "эффективного контракта", работодатели призываются к отказу от неэффективных выплат и оценочных понятий, а с другой стороны, терминологический аппарат ключевых нормативных правовых актов основывается на многочисленных неопределенных терминах и конструкциях, не позволяющих обеспечить единообразие их применения.

В значительном массиве нормативных правовых актов практически потеряна основная идея доктрины "эффективного контракта" - привязка систем оплаты труда работников государственного (муниципального) учреждения, в первую очередь, систем стимулирующих и поощрительных выплат, к критериям эффективности деятельности учреждения, установленных учредителем в целях повышения качества оказываемых государственных (муниципальных) услуг.

Во многом причиной возникшего искаженного понимания проводимых преобразований стало само наименование доктрины, сместившей акценты с необходимости по новому взглянуть на формирование систем оплаты труда на локальном уровне на понятие "эффективного контракта".

Действительно, впервые понятие "эффективного контракта" дается в самой Программе, в разделе IV которой эффективный контракт определяется как трудовой договор с работником, в котором конкретизированы четыре вида условий:

1) должностные обязанности работника;

2) условия оплаты труда;

3) показатели и критерии оценки эффективности деятельности для назначения стимулирующих выплат в зависимости от результатов труда и качества оказываемых государственных (муниципальных услуг);

4) меры социальной поддержки.

В Программе также указано, что в отношении каждого работника должны быть уточнены и конкретизированы его трудовая функция, показатели и критерии оценки эффективности деятельности, установлен размер вознаграждения, а также размер поощрения за достижения коллективных результатов труда. При этом особо отмечается, что условия получения вознаграждения должны быть понятны работодателю и работнику и не допускать двойного толкования.

Примерная форма трудового договора с работником государственного (муниципального) учреждения принята в качестве приложения N 3 к Программе.

Необходимо отметить, что низкий уровень юридической техники при формировании правовых механизмов перехода на эффективный контракт стал причиной значительного количества ошибок и неточностей, сопровождающих указанных процесс все последние годы.

Так, эффективный контракт определяется как трудовой договор, где конкретизируются определенные условия. Вызывает сомнения сама возможность конкретизации каких-либо условий в содержании трудового договора.

В статье 57 ТК РФ предусматривается, что содержание трудового договора включает в себя ряд обязательных и дополнительных условий. При этом отсутствие любого из обязательных условий может расцениваться в качестве административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.27 КоАП РФ.

С данной точки зрения необходимо оценить все четыре специальных условия эффективного контракта.

1. Должностные обязанности работника с точки зрения ТК РФ не являются обязательным условием трудового договора. Трудовая функция работника включает в себя всю совокупность прав и обязанностей работника, как непосредственно предусмотренных статьей 21 ТК РФ ("Основные права и обязанности работника"), так и закрепленных на локальном уровне индивидуально-договорным и (или) локально-нормативным способом. Более того, остается неясным, чем отличаются обычные должностные обязанности от конкретизированных должностных обязанностей, каковы задачи подобной конкретизации, каковы ее критерии.

Также непонятно, с какой целью необходимо дублировать в трудовом договоре все должностные обязанности работника, если в части четвертой статьи 57 ТК РФ указывается, что невключение в трудовой договор каких-либо прав и (или) обязанностей работника не может рассматриваться как отказ от реализации этих прав или исполнения этих обязанностей. По сути, работодателю предлагается дублировать все обязанности работника в нескольких местах.

Учитывая, что в соответствии со статьей 68 ТК РФ работник должен быть ознакомлен под роспись до подписания трудового договора с правилами внутреннего трудового распорядка и иными локальными нормативными актами, непосредственно связанными с трудовой деятельностью работника, работодателю предлагается повторить перечень обязанностей работника в трудовом договоре.

Неочевидна также и связь конкретизации должностных обязанностей работников, указываемых непосредственно в тексте трудового договора, с возможным повышением эффективности их деятельности.

Кроме того, представляется невозможным отдельно конкретизировать в трудовом договоре трудовую функцию работника. Под трудовой функцией понимается работа по должности в соответствии со штатным расписанием, профессии, специальности с указанием квалификации, а также конкретный вид поручаемой работнику работы (статьи 15, 57 ТК РФ). Учитывая, что трудовая функция является обязательным условием трудового договора, она в любом случае закрепляется в нем в соответствии с квалификационными справочниками или профессиональными стандартами.

При этом работодатель при закреплении трудовой функции в трудовом договоре в отдельных случаях может конкретизировать виды выполняемых работником работ путем прописывания отдельных дополнительных видов работ (в соответствии с профессиональным стандартом - трудовых действий). Такие дополнительные виды работ должны соответствовать локальным нормативным актам работодателя и прямо вытекать из трудовой функции работника. Например, если это предусмотрено учредительными документами и локальными нормативными актами, заместителю руководителя организации трудовым договором может быть вменено исполнение обязанностей руководителя на период его временного отсутствия. Представляется, что в подобном случае конкретизации трудовой функции дополнительная оплата за исполнение обязанностей не производится, т.к. указанный вид работы предусмотрена функционалом работника.

2. Условия оплаты труда работника являются обязательным условием трудового договора. В соответствии со статьей 57 ТК РФ стороны должны договориться о размере должностного оклада (тарифной ставки), а также о надбавках, доплатах и поощрительных выплатах. Сложно представить, как можно конкретизировать в трудовом договоре то, что и так является обязательным условием трудового договора. При этом перечень условий оплаты труда непосредственно сформирован в части второй статьи 57 ТК РФ и носит закрытый характер, т.е. не могут появиться какие-либо условия оплаты труда, не предусмотренные коллективным договором и (или) локальными нормативными актами учреждения.

3. Программа требует уточнения и конкретизации в трудовом договоре показателей и критериев оценки эффективности деятельности для назначения стимулирующих выплат в зависимости от результатов труда и качества оказываемых государственных (муниципальных) услуг. Кроме того, в трудовом договоре должен быть установлен размер вознаграждения, а также размер поощрения за достижения коллективных результатов труда.

Предложенная правовая конструкция вызывает обоснованные сомнения.

Во-первых, стимулирующие и поощрительные выплаты относятся к понятию "условия оплаты труда", а значит, уже прописаны в трудовом договоре в соответствии с требованиями трудового законодательства, а также самой Программы.

Во-вторых, в Программе не разграничены такие правовые термины, как показатели и критерии.

В-третьих, не очень понятно, как можно установить в трудовом договоре размер вознаграждения, если статья 129 ТК РФ понимает под вознаграждением размер оклада (должностного оклада) и (или) тарифной ставки.

Даже если допустить, что разработчики Программы под вознаграждением понимали размеры соответствующих стимулирующих (поощрительных) выплат, их установление в трудовом договоре представляется нецелесообразным, т.к. для современных систем указанных выплат характерны сложные формулы расчета, не позволяющие в большинстве случаев закреплять их конкретный размер в содержании трудового договора.

Принципиально важно обратить внимание и на тот факт, что законодатель в статье 135 ТК РФ специально выделяет системы доплат и надбавок стимулирующего характера, а также системы премирования, которые устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.

Таким образом, в любом случае в трудовом договоре конкретного работника может быть закреплен только такой порядок определения размеров выплат, который уже предусмотрен в коллективном договоре и (или) локальных нормативных актах, с которыми работник уже ознакомлен под роспись до подписания трудового договора.

Фактически сторонам не о чем договариваться в трудовом договоре, так как указанные системы уже сформированы и закреплены на локальном уровне. Подписывая трудовой договор, работник, по сути, соглашается на те условия оплаты труда, которые действуют в организации.

Единственным исключением из указанного правила является установление условий оплаты труда руководителям организаций, их заместителям и главным бухгалтерам, когда такие условия определяются трудовыми договорами в порядке, предусмотренном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, учредительными документами юридического лица.

И наконец, в-четвертых, совершенно непонятно предложение об уточнении и конкретизации размера поощрения за достижение коллективных результатов труда.

В правовых нормах, регулирующих поощрительные выплаты, в том числе премии, в принципе отсутствует такое понятие, как поощрение (см.: статьи 57, 129, 135 ТК РФ).

Премия как форма поощрения за труд упоминается исключительно в статье 191 ТК РФ, в соответствии с которой работодатель может поощрять работников, добросовестно исполняющих свои трудовые обязанности, в том числе путем объявления благодарности, награждения ценным подарком, почетной грамотой, представления к званию лучшего по профессии, а также премией. Но проблема состоит в том, что указанные поощрения за труд никаким образом не связаны с системами оплаты труда, а соответственно - с содержанием трудового договора. Данный вывод подтверждается и частью второй статьи 191 ТК РФ, которая обязывает работодателя закреплять другие виды поощрений в коллективном договоре или правилах внутреннего трудового распорядка, а не в трудовых договорах. Такие премии не относятся к системам оплаты труда, носят единовременный характер, и затраченные на их выплату средства не могут быть отнесены к расходам на оплату труда.

Видимо, в Программе закладывалась иная идея, а именно - идея разработки специальных стимулирующих или поощрительных выплат за достижения коллективных результатов труда. С точки зрения современной теории мотивации и управления вознаграждением данная мысль представляется правильной и своевременной, но работодатель не сможет ее воплотить на практике из-за ошибочных правовых конструкций, предложенных в Программе.

Создание подобных стимулирующих выплат требует от работодателя взвешенного подхода, предполагающего формирование таких критериев, которые способствовали бы достижению коллективом поставленных перед ним целей, но при этом не допускающих дискриминацию и объективно учитывающих вклад каждого в общий результат.

Ключевой методологической ошибкой разработчиков Программы явилось непонимание того факта, что трудовой договор по своей правовой природе всегда представляет собой добровольное соглашение сторон трудового правоотношения, и, соответственно, предъявление каких-либо требований о включении в него любых условий, кроме обязательных, носит неправомерный характер.

Ошибочным представляется сам стиль Программы, которая в императивном ключе говорит о положениях, носящих договорный или рекомендательный характер.

8.2. Отраслевые рекомендации по разработке органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления показателей эффективности деятельности подведомственных государственных (муниципальных) учреждений, их руководителей и работников

В соответствии с требованиями Программы на отраслевом уровне уполномоченными органами государственной власти были разработаны методические рекомендации по разработке органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления показателей эффективности деятельности подведомственных государственных (муниципальных) учреждений, их руководителей и работников по видам учреждений и основным категориям работников.

Соответствующие рекомендации утверждены Минтрудом России (приказ от 01.07.2013 N 287), Минздравом России (приказ от 28.06.2013 N 421), а также Минобрнауки России (утверждены заместителем Министра образования и науки А.Б. Повалко 18.06.2013, сопроводительное письмо от 20.06.2013 N АП-1073/02).

Целью указанных методических рекомендаций является обеспечение единых методологических подходов к оценке эффективности деятельности учреждений, их руководителей и работников, в том числе - путем определения показателей и критериев оценки эффективности их деятельности, а также организационных мер, осуществляемых в процессе оценочных процедур.

Рекомендуемые отраслевые минимальные перечни показателей эффективности деятельности учреждений, критериев оценки результативности работы их руководителей и работников призваны позволить комплексно и объективно оценить результаты работы по удовлетворению граждан качеством и количеством предоставленных государственных (муниципальных) услуг, а также должны способствовать стимулированию повышения профессионального уровня работников учреждений.

Так, согласно методическим рекомендациям, утвержденным приказом Минтруда России от 01.07.2013 N 287 "О методических рекомендациях по разработке органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления показателей эффективности деятельности подведомственных государственных (муниципальных) учреждений социального обслуживания населения, их руководителей и работников по видам учреждений и основным категориям работников", показатели эффективности деятельности учреждений и их руководителей должны характеризовать:

1) основную деятельность учреждения;

2) финансово-экономическую деятельности и исполнительскую дисциплину учреждения (руководителя);

3) деятельность учреждения (руководителя), направленную на работу с кадрами.

При этом при определении показателей эффективности деятельности работников из числа основного персонала должны учитываться:

4) соблюдение трудовой дисциплины и надлежащее исполнение трудовых обязанностей;

5) соблюдение положений Кодекса профессиональной этики;

6) участие в методической работе и инновационной деятельности учреждения (участие в разработке учебно-методических и научно-методических публикаций, пособий, рекомендаций, а также в подготовке выступлений на конференциях и семинарах);

7) участие в конкурсах профессионального мастерства, творческих лабораториях, экспериментальных группах;

8) освоение программ повышение квалификации или профессиональной подготовки;

9) использование новых эффективных технологий в процессе социального обслуживания граждан;

10) удовлетворенность граждан качеством, количеством предоставленных социальных услуг (отсутствие обоснованных жалоб на качество их представления).

Подготовленные Минтрудом России рекомендации не лишены ряда недостатков, которые напрямую сказываются на эффективности перехода государственных (муниципальных) учреждений отрасли на "эффективный контракт".

Так, представляется необоснованным объединение показателей эффективности учреждения с показателями эффективности его руководителя. Безусловно, такая взаимосвязь существует и должна быть закреплена, в том числе, с помощью нормативно-правового инструментария.

При этом представляется, что показатели эффективности руководителя должны формироваться не только с учетом правового статуса конкретного учреждения, но и его состояния на определенный момент времени, а также индивидуальных целей и задач конкретного руководителя, его стажа работы в должности, предыдущих показателей и т.д.

Показатели эффективности учреждений и их руководителей должны соответствовать ряду требований, прямо вытекающих из норм трудового, административного и налогового законодательства, в том числе - носить измеримый, доказываемый характер, обладать правовой обоснованностью, должны быть задокументированы в соответствии с нормативными требованиями.

Показатели эффективности деятельности учреждений используются при:

анализе деятельности сети учреждений субъекта РФ;

установления рейтинга учреждений;

при разработке и реализации системы материального и морального стимулирования работников учреждений в части поощрения за коллективный результат труда.

Показатели эффективности работы используются при премировании, аттестации руководителей и работников учреждения, при включении в кадровый резерв, а также в качестве морального фактора стимулирования к повышению профессионального уровня и деловой активности.

В методических рекомендациях Минтруд России требует, чтобы конкретный размер премирования руководителей и работников учреждений был непосредственно увязан с уровнем удовлетворенности граждан качеством и количеством предоставляемых социальных услуг.

Остается неясным, как юридически доказать, что размер конкретной премии непосредственно увязан с одним из критериев. На практике получается, что при разработке соответствующих систем премирования соблюдение указанного критерия должно носить обязательный характер независимо от факта выполнения иных критериев, закрепленных в соответствующей системе премирования, иначе данная премия может расцениваться как неэффективная и необоснованная поощрительная выплата.

Осуществление определения показателя, характеризующего уровень удовлетворенности граждан качеством и количеством предоставленных социальных услуг на основе единственного метода - проведения социологических исследований путем опроса в форме анкетирования - вызывает сомнения в валидности полученных результатов.

Ряд вопросов возникает при правовой и содержательной оценке отдельных критериев, закрепленных в Рекомендуемом минимальном перечне показателей оценки эффективности деятельности учреждений, их руководителей, и критерии их оценки (приложение N 1 к методическим рекомендациям).

Так, согласно пункту 1.1 "Выполнение государственного (муниципального) задания" пункты государственного (муниципального) задания, в которых определен объем оказываемых услуг, считаются выполненными в полном объеме, если отношение количества фактически оказанных услуг в учреждении к объему социальных услуг, планируемых к оказанию за отчетный период согласно государственному (муниципальному) заданию составляет не менее 85%. В подобных случаях учреждение получает максимальное количество баллов (10). Возникает естественный вопрос, то ли допущены ошибки в планировании государственного (муниципального) задания, то ли основанием стимулирования служит невыполнение государственного (муниципального) задания на 15%.

В пункте 1.2 Перечня начисляются 5 баллов за "наличие замечаний в области соблюдения мер противопожарной и антитеррористической безопасности, правил по охране труда, санитарно-гигиенических правил, исполненных в соответствии со сроками, указанными в предписаниях, представлениях, предложениях". Необходимо отметить, что наличие подобных замечаний, равно как и их последующее устранение не может рассматриваться как основание для поощрения.

Также сомнительным с точки зрения эффективности выглядит критерий "доля укомплектованности учреждения работниками, непосредственно оказывающими социальные услуги менее 70%", позволяющий начислить 8 баллов за эффективность. То есть даже при 0% комплектности учреждение оценивается с положительной стороны.

Методические рекомендации, утвержденные приказом Минздрава России от 28.06.2013 N 421 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления показателей эффективности деятельности подведомственных государственных (муниципальных) учреждений, их руководителей и работников по видам учреждений и основным категориям работников" представляют интерес в части определения перечня условий, когда выплаты стимулирующего характера не начисляются руководителю и работникам учреждения. В частности, к данным случаям относятся:

1. выполнение государственного (муниципального) заказа ниже 90%;

2. выявление нарушение по результату проверок финансово-хозяйственной деятельности за отчетный период или за предыдущие периоды, но не более чем за два года, предшествующих отчетному периоду, если данный работник исполнял обязанности руководителя в период, когда были осуществлены указанные нарушения;

3. наложения дисциплинарного взыскания в отчетном периоде и др.

Примененный при разработке данного акта взвешенный подход мог бы быть рекомендован для применения в других отраслях, с учетом их специфики.

Сочетание критериев, связанных с результативностью труда, и условий, при которых обеспечивается нормальное функционирование деятельности государственного (муниципального) учреждения, образует основу для внедрения наиболее эффективной модели стимулирующих (поощрительных) выплат в рамках перехода на "эффективный контракт".

Основным недостатком Методических рекомендаций Минобрнауки России от 28.06.2013 по разработке органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления показателей эффективности деятельности государственных (муниципальных) учреждений в сфере образования, их руководителей и отдельных категорий работников является их неконкретный, описательный характер.

Так, большинство предлагаемых Минобрнауки показателей эффективности деятельности руководителей образовательных учреждений сформулировано в том самом ключе, от которого предлагает отказаться Программа.

Например, остается неясным, какие конкретно критерии могут быть сформулированы в рамках таких направлений для разработки показателей эффективности, как "Функционирование системы государственно-общественного управления", "Соответствие деятельности образовательного учреждения требованиям законодательства в сфере образования" и др.

При этом представляется, что в случае с соответствием требованиям законодательства речь должна идти не только о законодательстве в сфере образования, а о соблюдении государственным (муниципальным) учреждением требований всех отраслей законодательства, которые регулируют его деятельность в той или иной части.

При формировании отраслевых систем перехода на "эффективный контракт" необходимо учитывать положения приказа Минтруда России от 30.09.2013 N 504 "Об утверждении методических рекомендаций по разработке систем нормирования труда в государственных (муниципальных) учреждениях".

Трудовое законодательство гарантирует работникам:

государственное содействие системной организации нормирования труда;

применение систем нормирования труда, определяемых работодателем с учетом мнения представительного органа работников или устанавливаемых коллективным договором (ст. 159-163 ТК РФ).

При разработке (определении) системы нормирования труда в государственном (муниципальном) учреждении формируется комплекс решений, установленных в локальных нормативных актах учреждения или коллективном договоре.

Основными целями системы нормирования труда являются:

1) создание условий для внедрения рациональных организационных, технологических и трудовых процессов улучшения организации труда;

2) обеспечение нормального уровня напряженности, интенсивности труда при выполнении работ (оказании государственных (муниципальных) услуг);

3) повышение эффективности обслуживания потребителей государственных (муниципальных) услуг.

Состав и содержание работ по нормированию труда в учреждении определяются целями и задачами нормирования труда работников учреждений в определенных организационно-технических условиях выполнения технологических (трудовых) процессов.

Руководители государственных (муниципальных) учреждений традиционного уделяют недостаточное внимание вопросам построения систем нормирования труда. Это связано с непониманием того факта, что установление для каждого работника (как работающего по должности, так и по рабочей профессии) норм труда обязательно без исключения. Более того, отсутствие норм труда для конкретного работника может рассматриваться в качестве административного правонарушения по статье 5.27 КоАП РФ.

Ответственность за состояние нормирования труда в учреждении несет работодатель, при этом в Методических рекомендациях по разработке систем нормирования труда отмечается, что указанная работа может осуществляться как непосредственно руководителем учреждения, так и в установленном порядке может быть поручена руководителем одному из его заместителей.

Здесь необходимо отметить, что такое поручение может быть дано только с соблюдением требований статьи 20 ТК РФ: права и обязанности работодателя в трудовых отношениях осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами, учредительными документами юридического лица и локальными нормативными актами.

Кроме того, соответствующие обязанности в области нормирования труда должны быть предусмотрены трудовой функцией заместителя руководителя.

Минтруд России справедливо отмечает, что разработка систем нормирования труда в учреждении должна осуществляться специалистами, обладающими необходимыми знаниями и умениями в сфере организации и нормировании труда.

Как правило, подобные специалисты в государственных (муниципальных) учреждениях отсутствуют. Минтруд России предлагает с учетом численности работников и специфики деятельности учреждения для выполнения работ, связанных с нормированием труда, создавать в каждом учреждении специализированное структурное подразделение (службу) по нормированию труда. При этом в самих рекомендациях ни слова не говорится о функционале подобных подразделений, специфике их деятельности и нормативах численности.

Вызывает сомнение рекомендация, согласно которой при отсутствии подобного подразделения его функционал возлагается на структурное подразделение (работника), в ведении которого находятся вопросы кадрового обеспечения деятельности учреждения. В данном случае необходимо учитывать, что вопросы нормирования труда традиционно относятся не к сфере деятельности отдела кадров, а к области экономики труда (отдел труда и заработной платы, экономисты по труду).

Не соответствует требованиям трудового законодательства также предусмотренная пунктом 24 рекомендаций возможность уведомлять работников о снижении ошибочных норм труда с учетом мнения представительного органа в более короткий срок, чем за два месяца. Если нормы были установлены с нарушением требований статей 159-163 ТК РФ, в том числе в части необоснованного завышения, они незамедлительно должны быть приведены в соответствие с требованиями действующего законодательства, т.к. подобные действия со стороны работодателя являются административным правонарушением. Во всех остальных случаях о введении новых норм труда работник должен быть извещен не позднее чем за два месяца.