6.4. Правовое обеспечение эффективности труда работников бюджетной сферы за рубежом на современном этапе

Как известно, на данный момент в мире сформировалось два основных подхода к оплате труда работников бюджетной сферы. Эти подходы условно можно назвать "гарантийный" и "эффективный".

При первом, "гарантийном" подходе, размер заработной платы, периодичность его повышения и выплата надбавок к зарплате закреплены как гарантии. Повышение зарплаты происходит регулярно, при этом зарплата увеличивается на величину, устанавливаемую централизованно на основании национальных или региональных экономических показателей (уровень инфляции, величина прожиточного минимума и др.), стажа работы, должности и т.п. Эта величина не зависит ни от состояния дел в конкретной сфере, отрасли, на предприятии, ни от показателей эффективности самого работника. В результате затраты работодателя постоянно растут, независимо от успешности его деятельности, его положения на рынке относительно конкурентов и др.

При втором, "эффективном" подходе размер оплаты труда и различных надбавок зависит от определенных показателей эффективности труда работника, а также от показателей эффективности организации-работодателя. Наличие надбавок и рост размера оплаты труда не гарантируются, решения о них принимаются отдельно по каждому работнику или группе работников (если их эффективность может быть оценена по результатам работы группы). При низкой эффективности труда оплата не растёт, надбавки отсутствуют. На практике данный подход обычно не является единственным определяющим оплату труда на предприятии, чаще всего он используется в сочетании с описанным выше "гарантийным" подходом. Тем не менее, последние десятилетия этот подход находит всё большее применение как в коммерческой, так и в бюджетной сфере благодаря способности стимулировать работников к оптимизации свой деятельности, профессиональному росту и обеспечению качества труда, при этом гармонизируя расходы работодателя на заработную плату с его экономическими показателями, положением на рынке, в отрасли и др.

Вопросы выбора конкретного подхода находятся в компетенции государств. Международные акты в целом не регулируют вопросы эффективности труда работников бюджетных учреждений, поскольку, в отличие от прав человека, единых для всего мира, показатели эффективности существенно зависят от особенностей страны и сферы деятельности. Как отмечают специалисты Европейского фонда по улучшению условий жизни и труда, "...в отличие от частного сектора, трудовые отношения работников бюджетной сферы глубоко укоренены в специфических юридических, нормативных и институциональных традициях страны, что затрудняет сравнения"*(213).

В этом отношении исключение составляют лишь регулятивные документы Европейского союза, устанавливающие единые принципы для всех стран, входящих в ЕС. Это вполне закономерно, учитывая целенаправленную унификацию национальных законодательств и другие международно-правовые особенности Союза, а также возможности вмешательства Еврокомиссии и международных финансовых организаций (в т.ч. МВФ) в национальные процедуры по установлению зарплат в бюджетной сфере, активно происходившего в рамках разворота европейской бюджетной политики в сторону так называемого "аскетизма" (austerity) после кризиса 2008 г.*(214).

За исключением таких межгосударственных объединений, как ЕС, в современном мире вопросы оплаты труда работников бюджетной сферы регулируются преимущественно на внутригосударственном уровне - законодательством и подзаконными актами органов исполнительной власти национального, регионального или муниципального уровня (соответствующего уровню бюджета, из которого осуществляется финансирование того или иного учреждения). Поскольку оплата работников бюджетного сектора относится к бюджетным расходам, в большинстве стран органы исполнительной власти соответствующего уровня участвуют в окончательном принятии решений по установлению заработной платы, даже если основную часть подготовительной работы проводят социальные партнеры. Так, во Франции вопросы индексации зарплат бюджетников решаются сугубо на государственном уровне.

При этом степень централизации системы установления заработной платы может быть любой. Например, в США некоторые штаты встретили первые годы нового тысячелетия реформой систем оплаты труда работников бюджетной сферы, углубив децентрализацию управления в ней и передав полномочия по формированию тарифно-квалификационных сеток на уровень отдельных учреждений, где их содержание было ограничено лишь задачей соблюдения федерального законодательства и законодательства штата*(215). Этот подход, впрочем, на сегодняшний день подвергается критике за возникший впоследствии и объективно не оправданный разброс ставок оплаты труда по стандартным, распространенным должностям, которым учреждения в обоснование отклонений в зарплате от среднерыночных давали оригинальные собственные наименования.

В то же время, при обязательности своего участия в подготовительной работе по установлению заработной платы работников бюджетной сферы, социально-партнерские органы (и заключаемые ими коллективно-договорные акты), тем не менее, редко имеют возможность существенно влиять на уровень зарплат в секторе. Обычно это происходит либо на этапе подготовки предложений по их корректировке (в т.ч. и через корректировку тарифных сеток), либо при коллективно-договорном регулировании дополнительных выплат (бонусов, премий и др.) в своей отрасли или профессии. Так, например, во Франции*(216) социальные партнеры уполномочены устанавливать размер премий и бонусов отраслевого или профессионального уровня, а также переводить профессиональные группы между категориями, определяющими уровень их заработной платы. На практике обе эти возможности доступны главным образом для многочисленных и сильных профсоюзов.

Коллективно-договорные акты по оплате труда в бюджетной сфере, - в отличие от договоров с коммерческими работодателями, - не всегда являются обязательными к соблюдению. Так, во Франции правительство имеет формальное право наложить вето на их реализацию. Лишь в 2010 г. законодательные поправки придали таким актам некоторую "политическую" (но по прежнему не юридическую) силу, предписав сторонам коллективных договоров реализовывать их "как можно оперативнее и в полном смысле"*(217).

В бюджетной сфере такие акты обязательны для работодателя только в странах с традиционно влиятельными профсоюзами. К этой категории относятся такие страны, как Германия, Швеция и др., где профсоюзы обладают значительными полномочиями и исторически играют одну из ключевых ролей в сфере труда, а коллективно-договорный метод установления заработной платы является традиционным. В Финляндии, где с 2006 г. заработная плата работников бюджетной сферы состоит из двух частей, первая из которых предопределена должностью, а вторая индивидуализирована и зависит от результатов аттестации конкретного работника, общие критерии принятия аттестационных решений закреплены в коллективно-договорных актах (преимущественно отраслевого уровня). При этом в отличие от стран, не признающих обязательный характер коллективно-договорных актов, в скандинавских странах гибкость наблюдается как раз на законодательном уровне: многие законодательные положения не имеют безусловно обязательного характера и могут быть скорректированы в рамках социально-партнерских отношений.

В ходе реализации концепции нового управления бюджетной сферой практически все страны столкнулись с противоречием между задачей повышения эффективности труда работников бюджетной сферы и проблемой определения релевантных критериев для ее оценки. Эта проблема предопределила смещение регулирования географически - на региональный уровень, а в управленческом плане - на уровень исполнительной власти по соответствующим направлениям (в странах, где исторически сильно влияние профсоюзного движения - с участием отраслевых профсоюзов).

При этом некоторые специалисты*(218) полагают, что попытки поставить оплату труда работников бюджетных учреждений в зависимость от его производительности и результативности уже доказали неэффективность такого пути, его слабый мотивационный потенциал*(219).

Эксперты в области общественного управления отмечают зависимость мотивационных возможностей таких систем от того, насколько справедливыми представляются работникам подходы к аттестации самим работникам. Если подходы оцениваются ими как недостаточно справедливые, мотивационные возможности системы оплаты значительно снижаются, и система может оказаться даже контрпродуктивной.

Кроме того, отмечается*(220) опасность использования рыночных мотивационных механизмов (включая зависимость оплаты от показателей эффективности) в бюджетной сфере, поскольку они снижают значимость внутренних, нефинансовых мотиваторов для работника и привлекают в эту сферу индивидуумов, движимых прежде всего внешними мотиваторами, стремлением к личному успеху, высокому вознаграждению и т.п.

Организационные психологи*(221), в свою очередь, полагают, что вероятность таких последствий зависит и от восприятия систем поощрения работниками: если эти системы воспринимаются как механизм контроля, их мотивационный потенциал снижается, если же они рассматриваются как источник информации и соответствуют внутренним ценностям работников, поддерживают их внутренние устремления, то система поощрения сохраняет свой мотивационный потенциал.

Своеобразное понимание справедливости, стремление избежать ухудшения психологического климата в коллективе и обвинений в дискриминации порождает также проблему необъективной оценки эффективности работников линейными менеджерами. Воздерживаясь от негативной оценки подчиненных, такие руководители затрудняют дифференциацию в оплате труда работников разной эффективности и квалификации, демотивируют эффективных сотрудников и удерживают в кадровом составе неэффективных.

Очевидно, что в масштабах России заменить всю систему управления в какой-либо отрасли не только нецелесообразно, но и вряд ли возможно. Поэтому при необходимости рассмотрения вопроса о перспективах и возможности заимствования зарубежного опыта элементы этого опыта должны быть детально проанализированы экономистами, юристами, социальными психологами и другими соответствующими специалистами на предмет отбора наиболее подходящих к российским историко-политическим и правовым традициям, экономическим особенностям, национальному менталитету и текущей ситуации в стране.

На сегодняшний день существуют масштабные данные по интеграции элементов "нового управления бюджетной сферой" в законодательство стран с различными политическими системами, уровнем экономического развития, историческими традициями и др. Аналитические публикации предоставляют возможность оценить возможные риски построения систем оплаты труда в соответствии с принципами данной концепции, гармонизации действующих законодательных и подзаконных актов в направлении обеспечения возможностей целостной и последовательной реализации концепции, исключения противоречий и правовых коллизий.

При реализации принципов нового управления в российской бюджетной сфере целесообразно изучить мировой опыт решения конкретных проблем и минимизации рисков, с которыми сталкиваются учреждения при переходе на "эффективный контракт". Полезно также подробнее исследовать методы оптимизации такого перехода, исключение избыточной детализации договоров и отчетности, неоправданной документарной нагрузки на учреждения и ведомства, поскольку подобная практика снижает эффективность внедряемых моделей и оказывает демотивирующее действие сотрудников всех уровней, приводя к замедлению и пробуксовке процессов внедрения новой концепции управления в целом и "эффективного контракта" в частности.

При этом необходимо принимать во внимание, что практически во всех странах мира (за небольшим исключением) интеграция элементов указанной концепции в нормативный базис и практику управления бюджетной сферой происходила постепенно, в течение десятилетий, и практически всегда выстраивалась на базе уже существующих подходов к стимулированию эффективной работы и оплате труда, не подменяя, а дополняя привычные модели. Однако, вместе с тем подобное сочетание не должно поддерживать контрпродуктивные элементы классических моделей, снижая стимулы для молодых работников, не обладающих характеристиками, позволяющими стимулировать их в рамках традиционных систем оплаты труда (например, не имеющих достаточного стажа и (или) статуса), но доказавших свою высокую квалификацию и демонстрирующих высокие показатели эффективности высококвалифицированных сотрудников.

При переходе на новую концепцию необходимо также проводить консультирование и дополнительное обучение, повышение квалификации сотрудников, в чью компетенцию входит реализация отдельных направлений и аспектов концепции - юристов, бухгалтеров, руководителей. Необходимо также проводить разъяснительную работу и оказывать оперативную поддержку как руководству, так рядовым сотрудникам бюджетных учреждений, обеспечивая полноту понимания ими структуры, процедур и задач внедряемой системы, исключая оппортунизм и формализм в её реализации, исключая такие типичные при подобных реформах негативные кадровые эффекты, как абсентиизм, скачок заболеваний, увольнений и выходов на пенсию как молодых, так и опытных работников, недостаточно подготовленных к вводимым новациям. Риск скачкообразного роста кадровых проблем при недостаточном внимании к данному вопросу безусловно прослеживается в мировом опыте внедрения концепции нового управления бюджетной сферой.

Руководителям, ответственным за реализацию новаций, необходимо творчески и ответственно подойти к разработке критериев эффективности, не воспроизводя формально модели, рекомендуемые на государственном уровне, или практику аналогичных учреждений, а изучая особенности именно своего учреждения, отрасли, региона, учитывая различия в том, что следует считать эффективным трудом, между различными категориями работников, анализировать сложившиеся традиции, специфику кадрового состава, потребителей государственных услуг, предоставляемых учреждением и т.д.

В процессе внедрения новых систем оплаты труда работников бюджетной сферы, новых моделей управления эффективностью и формирования договорных обязательств сторон трудовых отношений крайне важно обеспечить и должное финансирование соответствующих мероприятий, поскольку недофинансирование и перекладывание финансового бремени на бюджеты субъектов и самих учреждений, рассогласование финансовых и организационно-управленческих требований и указаний приводит к принципиальной невозможности реализации поставленных задач учреждениями и ведомствами, уничтожает мотивацию ключевых заинтересованных лиц (стейкхолдеров) к активному внедрению инноваций и, по сути, блокирует саму реформу системы оплаты труда и введение "эффективного контракта" в бюджетной сфере.