6.3. Особенности реализации концепции "нового управления" бюджетной сферой в зарубежных странах

Наиболее естественно и полно концепция "нового управления" была воплощена в странах англо-саксонского права, традиционно более гибких в законодательных решениях, более склонных к децентрализации и индивидуализации управления, а также в целом более последовательных в реализации принципов либеральной экономики. Напротив, страны континентального права и по сей день сохраняют в области управления бюджетной сфере некоторое сочетание классического и нового подходов, а некоторые и вообще отказались от восприятия последнего. Например, во Франции система "эффективных контрактов" считается "противоречащей французской культуре"*(207) и на этом основании не используется, а размер оплаты труда работников бюджетной сферы определяется системой профессиональных категорий, стажем в пределах категории и другими фиксированными параметрами.

Пройдя пик популярности в первые десятилетия реализации, к середине 2000-х гг. концепция "нового управления бюджетной сферой" сталкивается с растущей волной критики. Появляются публикации, отмечающие*(208) её низкую результативность, значительное усложнение ею управленческих процедур и институциональной структуры бюджетной сферы. К сожалению, на тот момент критики затруднялись провести объективную оценку причин, по которым концепцию постигла такая участь. Большинство исследований ее реализации в 1990-2000 гг. проводились на объемах данных, охватывающих сравнительно краткий период времени, и потому априори не учитывающих долгосрочную динамику изменения результативности ни по учреждениям в целом, ни в разрезе эффективности предоставляемых ими услуг или труда их работников. Такие исследования, как правило, не содержали обобщенных данных об эффективности всей отрасли в целом (медицины, образования и др.)*(209). В то же время с падением популярности концепции сократилось и число исследований её реализации. Поэтому на сегодняшний день общего мнения о её эффективности не выработано, позиции специалистов сохраняют полярность от полного неприятия до полного одобрения.

На данный момент единственной страной, вот уже третье десятилетия сравнительно успешно реализующей концепцию "нового управления", является весьма специфическая по своим политэкономическим условиям и историческим традициям Новая Зеландия*(210), где в 1990-е гг. эта концепция была использована для кардинальной перестройки управления бюджетной сферой. В отличие от других стран, лишь добавлявших большее или меньшее количество элементов "нового управления" (ориентация на результат, оплата в зависимости от показателей эффективности и др.) к уже существующим системам управления бюджетной сферой, Новая Зеландия внедряла эту концепцию целостно. Именно поэтому её опыт невозможно заимствовать "по частям", в нём нет очевидных для заимствования элементов, восприятие которых заведомо гарантировало бы успех реформ.

Проведя системную децентрализацию управления ресурсами и деятельностью подразделений, строгую категоризацию должностей и оценку результатов труда занятых на них работников, введя консультативную помощь учреждениям в реализации новых подходов, Новая Зеландия продолжает и сегодня придерживаться этой модели. Тем не менее, даже этот пример последовательной и длительной реализации принципов "нового управления" вызывает нарекания за увлечение отчетностью в ущерб ответственности, отсутствие у менеджеров стратегического видения задач подразделения, высокие транзакционные издержки и др.

Подходы, использованные Новой Зеландией, восприняты незначительным числом стран. Большинство таких стран относится к категории наименее развитых, которыми движет желание ускорить процесс национального развития через заимствование наиболее прогрессивного на их взгляд мирового опыта. Именно для таких стран опыт Новой Зеландии, выстроившей управление бюджетной сферой по принципам "нового управления" с нуля и целиком, действительно подходит оптимально, поскольку существующие системы управления в них неразвиты и не имеют принципиальной ценности.

Другим примером успешного проведения реформы систем оплаты труда в бюджетной сфере считается*(211) штат Вирджиния (США), еще с 1980-х годов использовавший при разработке бюджета данные о целях и параметрах эффективности бюджетных учреждений, а в 1995 г. закрепивший зависимость оплаты труда от соответствующих показателей в законодательстве штата. Закон обязывает бюджетные учреждения участвовать в процедурах управления эффективностью (стратегическом планировании, оценке эффективности, оценки планов и формировании бюджета на базе данных о достигнутой и предполагаемой в будущем эффективности, а также о соответствии планов стратегическим целям и задачам как штата, так и самого учреждения). Бюджетные предложения должны демонстрировать, каким образом запрашиваемое финансирование повлияет на результаты деятельности учреждения, а также ясно отражать связь между финансированием и показателями эффективности. Кроме того, учреждения обязаны направлять необходимую документацию региональному аудитору, а также в региональный комитет по управлению эффективностью и бюджетный комитет штата. Именно юридическая обязательность участия учреждений в этих процессах считается одним из ключевых факторов успеха вирджинской реформы, позволяющим, среди прочего, сохранить его в периоды смены политической власти штата.

В 2010 г. аналогичная система была предложена для штата Миннесота. К тому моменту в штате уже сформировалась некоторая институциональная основа для подобной реформы в лице Нормотворческой аудиторской комиссии, бюджетирование на протяжении нескольких десятилетий осуществлялось на основе показателей эффективности (правда, под эффективностью при этом понималась преимущественно производительность, а не результативность деятельности учреждения и не её долгосрочные последствия). Кроме того, к тому моменту в Миннесоте уже несколько лет, хотя и без определенной системы, осуществлялся анализ качества управления учреждениями, проведение которого относилось к компетенции соответствующего отдела в органах исполнительной власти штата. Тем не менее, данной системе не хватало элементов стратегического планирования, каналов донесения информации о реформе и новых критериях оценки до заинтересованных лиц, децентрализации принятия решений, снижения жесткости процедурных правил и поощрения инноваций, предлагаемых работниками.

Корректное и полное информирование работников о сущности происходящих изменений, увязка их производственных задач и направлений повышения их квалификации с задачами учреждения (и, шире, общества) позволяет переориентировать работников с традиционного приоритета по соблюдению установленных процедур на результативность их труда. Решение этой задачи считается*(212) еще одним фактором успеха реализации реформы по повышению эффективности деятельности бюджетного сектора.