6.2. Проблема целесообразности реформы управления бюджетным сектором и систем оплаты труда его работников

В частном бизнесе вмешательство государства обычно обусловлено либо неэффективностью существующих рыночных механизмов, либо рассогласованием между последствиями их воздействия на отрасль и задачами государственного управления, нежелательностью определенных последствий*(199). Что же касается бюджетной сферы, в которой рыночные механизмы действуют ограниченно или же изначально отсутствуют, то здесь многие учреждения становятся своего рода "естественными монополистами" в сфере оказываемых ими услуг.

При этом подавляющее большинство таких услуг по самой своей природе и базовым целям ориентировано не на достижение рыночных показателей, а на реализацию государственных функций, решение общегосударственных задач, исполнение государственных социальных программ и т.д.

Соответственно, оценивать эффективность деятельности таких учреждений и их персонала с помощью традиционных рыночных показателей не всегда целесообразно, а иногда и невозможно. Поэтому государственная координация в бюджетной сфере имеет свои особенности.

Зарубежные специалисты выделяют пять форм такой координации*(200):

(1) общественный контроль (обжалование; уполномоченные по соответствующим вопросам);

(2) выдача разрешений на осуществление деятельности (лицензирование);

(3) удостоверение соблюдения установленных требований (сертификация);

(4) финансовый аудит (регулярная проверка финансовой документации, счетов учреждения, системы управления финансами);

(5) инспектирование (эпизодическая выборочная проверка качества и результативности предоставляемых услуг).

Именно финансовый аудит и инспектирование признаются за рубежом*(201) наиболее эффективными методами совершенствования работы бюджетных учреждений, причем именно инспектирование позволяет совершенствовать работу проверяемых учреждений в режиме диалога, достигая более широкомасштабных результатов в силу большей диверсифицированности объектов проверки и менее жестких стандартов. Чаще всего инспекторские функции берут на себя специализированные аудиторские учреждения (Audit Scotland, Audit Commission, Wales Audit Office в Великобритании, General Accounting Office в США, Bundes и Landesrechnungshoefe в Германии, National Audit Office в Австралии и др.).

В то же время критики отмечают, что введение экспертизы результативности и эффективности часто вырождается в "самоценные ритуалы", а попытка сделать работу учреждений "измеряемой" добавляет им нагрузку и снижает общую эффективность их деятельности. Например, такая ситуация наблюдалась после законодательного установления бонусов за эффективность для руководителей бюджетных учреждений в США в 1978 г.*(202) Поскольку государство не всегда выделяло средства, необходимые для выплаты надбавок и бонусов, руководители старались разделить выделенные деньги равномерно между подчиненными, стремясь избежать обвинений в дискриминации, тем самым лишая эти средства их целевого, мотивационного, стимулирующего и(или) поощрительного назначения.

Закономерно, что при таком подходе введенные законодательно системы сертификации сравнительно быстро превратились в формальную, рутинную процедуру, не стимулирующую работников к повышению эффективности и профессиональному развитию. Всё это не только позволяло низкоэффективным сотрудникам сохранять свои должности, но и крайне негативно сказывалось на мотивации и лояльности высокоэффективных и высокопрофессиональных работников, тем самым косвенно вытесняя их из бюджетной сферы.

Инспектирование имеет и более негативные последствия. Известно, что в ходе проверок выявляются преимущественно более простые для измерения проблемы (в основном непринципиальные и имеющие чисто процедурный характер). Тем самым поощряется конформизм и недостаточно учитываются внешние факторы, тогда как реальная результативность деятельности учреждения может остаться недооцененной. В результате формируются неверные выводы и некорректные рекомендации, искажается система приоритетов, закрепляется нежелательное поведение работников. Подобная ситуация складывается, например, при разработке и последующем использовании электронных систем оценки качества, сложных и современных в техническом плане, но примитивных и несовершенных с теоретико-методологической точки зрения*(203).

Более того, инспектирование уже само по себе способно порождать в учреждениях контрпродуктивные защитные механизмы, негативно отражаться на имидже соответствующей сферы и снижать работодательский рейтинг учреждений, препятствуя найму более квалифицированной рабочей силы.

И, наконец, экономическая целесообразность инспектирования неоднозначна, поскольку требует дополнительных финансовых и временных затрат на его проведение не только от инспектирующей, но и от инспектируемой организации, отвлекая работников и повышая уровень их стресса (вплоть до всплесков заболеваемости, увольнений и досрочных уходов на пенсию), увеличивая документооборот и в целом нарушая нормальное течение деятельности учреждения. Кроме того, специалисты отмечают*(204), что даже успешное инспектирование, как правило, не приводит к системным и долгосрочным улучшениям результативности.

Существуют и мнения*(205), согласно которым, регулятивное воздействие государства на бюджетную сферу вообще не входит в число эффективных методов улучшения ее функционирования. Более того, высказывается мнение*(206), что иногда целесообразнее отказаться от реформ в этой области, оставив регулятивный инструментарий и организационную структуру в том виде, как они есть, поскольку последствия их изменения недостаточно предсказуемы.