Глава 6. Мировой опыт правового обеспечения эффективности труда работников бюджетной сферы

6.1. Предпосылки реформирования управления бюджетной сферой

Во второй половине ХХ века наиболее экономически благополучные западные страны столкнулись с проблемой неэффективности бюджетного сектора, низкого качества предоставляемых им услуг и недостаточной квалификации его работников. В рамках общей политики сокращения бюджетных затрат была поставлена задача оптимизации управления бюджетным сектором.

Для сбора данных и анализа проблем в большинстве стран были созданы правительственные комиссии: так, в США эту работу проводила Комиссия по организации исполнительной ветви власти (т.н. первая и вторая комиссии Гувера, соответственно 1947-1949 и 1953-1955 гг.), в Канаде - Королевская комиссия по организации правительства (т.н. комиссия Гласско, 1960-1962 гг.) и Королевская комиссия по финансовому менеджменту и отчетности (т.н. комиссия Ламберта, 1976-1979 гг.), в Великобритании - Секция по эффективности, подотчётная премьер-министру (1979-1983 гг.) и др.*(193)

Работа комиссий показала, что в бюджетной сфере царит неразбериха, бюджетные средства расходуются неэффективно, сотрудники набираются и используются бессистемно, повышение квалификации сотрудников не рассматривается руководством как интегральная часть управленческой деятельности, а отчетность нерегулярна и фрагментарна.

Кроме того, системы оплаты труда и методы мотивации персонала были недостаточно скоординированы с задачами учреждений и ведомств, а квалификационно-тарифные сетки и процедуры - избыточно усложнены. Было очевидно, что в управлении бюджетной сферой необходимы безотлагательные реформы.

Реформы, осуществленные по результатам данных исследований, затронули как законодательство, так и организационно-административные аспекты управления.

Основная часть изменений пришлась на период конца 1970-х-1990 гг. В их основу была положена возникшая в начале 1980-х гг. и стремительно набиравшая популярность концепция так называемого "нового управления бюджетной сферой"*(194) (New Public Management, NPM).

Эта концепция заключалась в заимствовании методов корпоративного управления, применяемых в частном секторе экономики: децентрализации принятия решений, снижении иерархичности, повышении гибкости, выстраивании механизмов обратной связи с работниками и клиентами, стимулировании конкуренции, диверсификации поощрительных выплат и др.*(195)

Предполагалось, что с помощью новых методов удастся повысить качество услуг, предоставляемых соответствующими учреждениями, оптимизировать численность их персонала и снизить финансовую нагрузку на бюджет. Изменения должны были носить системный характер, поскольку в значительной части зарубежных стран понятием "бюджетная" (публичная) сфера*(196) объединяются не только традиционно "бюджетные" в российском восприятии области деятельности (образование, здравоохранение, социальное обслуживание, публичные библиотеки и др.), но и область государственной гражданской (невоенной) службы, а также область деятельности государственных компаний, предоставляющих существенные услуги (электро-, газо- и водоснабжение, пожарная служба, МЧС, почта, телекоммуникации и др.) и органы, выполняющие так называемые "силовые функции" (органы общественной и государственной безопасности, военная служба и др.).

Так, например, в 2012 г. уполномоченный по правам человека Европейского Союза утвердил Принципы публичной службы для гражданских служащих ЕС, в Сингапуре гражданская служба относится к Отделу публичной службы канцелярии премьер-министра, в Канаде гражданские служащие федеральных органов власти именуются "федеральными публичными служащими" (federal public servants/ fonctionnaires), а сама служба - "гражданской" или "публичной" (civil service, public service / fonction civil, fonction publique). В Швеции ни государственные гражданские служащие, ни работники бюджетной сферы в целом не имеют особого статуса и никак не выделены юридически из общей массы работающих по трудовому договору, их труд регулируется нормами трудового права.

Соответственно, реформы, проходившие постепенно и иногда охватывавшие одно-два десятилетия, могли начинаться с любого из этих секторов.

Чаще всего на авансцене реформ оказывались государственные служащие (к обязанностям, ответственности и уровню оплаты труда бывает достаточно претензий практически в любое время и в любой стране), а также сферы здравоохранения и образования, с деятельностью которых в течение жизни постоянно сталкивается большинство населения. При этом концептуальная основа используемых подходов во всех секторах совпадала.

Введение реформ происходило путем принятия специального закона общенационального (для федеративных государств - федерального) уровня.

Так, в США Законом о реформе гражданской службы 1978 г. были впервые введены бонусы, надбавка (премия) за результаты и вознаграждения за эффективность для руководителей учреждений государственной гражданской службы. Впоследствии этот же мотивационный инструментарий был использован и для реформирования управления в остальных секторах бюджетной сферы США.

Канадские реформы передали управление персоналом бюджетных учреждений на уровень департаментов, ввели в практику коллективные переговоры для гражданских служащих и утвердили новую, более строгую систему найма работников (Закон об отношениях персонала в 1967 г., Закон о найме в бюджетной сфере 1967 г.), а в 1992 г. Законом о реформе бюджетной сферы дополнили эти акты, расширив полномочия линейных менеджеров по выявлению оперативных потребностей подразделений и своевременному обеспечению повышения квалификации персоналом в соответствии с такими потребностями. Этим же законом для бюджетников впервые были введены стандарты компетентности, направленные на упрощение оценки персонала и повышение измеряемости эффективности его труда.

В странах Юго-Восточной Азии, Южной Америки и Восточной Европы реформы управления затронули бюджетную сферу значительно позже, в середине 1990-х гг., а африканские страны восприняли эту практику еще на десятилетие позднее. При этом, как правило, такие государства при проведении данной реформы в той или иной степени заимствовали уже существующие модели ее реализации в западных странах.

Так, в Японии Совет по проведению административной реформы был создан в 1994 г., Базовый Закон о реформировании министерств и ведомств центрального правительства был принят в 1999 г., Закон о коллективной децентрализации - в 2000 г., а в 2001 г. правительство выпустило Руководство по реформе системы публичной службы и План по реорганизации и рационализации специализированных государственных учреждений.

В Сингапуре на 1990 г. пришлось выделение в структуре Комиссии по вопросам публичной службы Комиссий по образовательной деятельности и по деятельности полиции и сил обороны. В 1993 г. на основе принципов "нового управления" была проведена масштабная реформа ряда ключевых бюджетных учреждений (телекоммуникации, радиотрансляции, коммунального хозяйства), а в 2001 г. - принята программа "Публичная служба 21 века", закрепившая стандарты обслуживания для бюджетных учреждений (вежливость, клиентоориентированность, высокое качество предоставляемых услуг и др.) и направленная на дальнейшее повышение эффективности труда в данной сфере. Аналогичные процессы в те же годы можно было наблюдать в Гонконге, Южной Корее, чуть позднее в Китае и т.д.*(197)

В странах Ближнего Востока дискуссия о необходимости реформ бюджетной сферы ведётся с середины 1970-х гг., однако недостаточная стабильность региона и отсутствие серьезной политической воли для проведения необходимых изменений обусловливает и отсутствие существенных шагов в этом направлении.

Так, в Израиле и Катаре первые правительственные документы о проведении реформ появились лишь в нынешнем тысячелетии, а единственной реализованной израильтянами реформой стала приватизация части государственных учреждений, позволившая сократить персонал в бюджетной сфере и провести её структурные изменения*(198).