Глава 4. Минимальная заработная плата в субъекте Российской Федерации и реформа мрот: выводы и предложения

На сегодняшний день в Российской Федерации фактически сложилась двухуровневая система защиты минимального уровня оплаты труда работников:

1) минимальный размер оплаты труда, который устанавливается одновременно на всей территории Российской Федерации федеральным законом, не может быть ниже величины прожиточного минимума трудоспособного населения и относится к числу основных государственных гарантий по оплате труда работников (ст. 130, 133 ТК РФ);

2) размер минимальной заработной платы в субъекте Российской Федерации, устанавливаемый для работников, работающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, за исключением работников организаций, финансируемых из федерального бюджета, с учетом социально-экономических условий и величины прожиточного минимума трудоспособного населения в соответствующем субъекте Российской Федерации (ст. 133.1 ТК РФ).

При анализе ситуации по вопросам МРОТ необходимо учитывать, что второй (региональный) уровень установления минимальной заработной платы в субъекте РФ, во-первых, охватывает не всех работников (исключением являются работники организаций, финансируемых из федерального бюджета), а, во-вторых, регулируется смешанным императивно-диспозитивным методом.

Сама возможность заключения регионального соглашения о минимальной заработной плате в субъекте РФ носит диспозитивный характер и регулируется на соответствующем уровне социального партнерства.

Так, на данный момент только из 85 субъектов РФ только в 50 заключены региональные соглашение о минимальной заработной плате.

При этом сама процедура установления минимальной заработной платы в субъекте РФ жестко регламентирована и носит императивный централизованный характер.

Следует обратить внимание, что в ряде случаев, субъектами процесса установления минимальной заработной платы являются не только органы государственной власти субъекта РФ, но и соответствующие территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

Исходя из содержания статьи 133.1 ТК РФ, остается не ясным, какие организации относятся законодателем к организациям, финансируемым из федерального бюджета. Перечень подобных организаций в ТК РФ не раскрывается.

При этом дискуссионной является сама возможность использования при применении трудового законодательства норм Бюджетного кодекса РФ с целью практического разрешения указанного вопроса.

Кроме того, как уже отмечалось ранее, многие ведущие российские специалисты в области юриспруденции считают, что исключение работников организаций, финансируемых их федерального бюджета, из числа работников, на которых распространяется установленный размер минимальной заработной платы в субъекте РФ, является ничем не обоснованной дискриминацией.

Вызывает обоснованную критику и обобщенная в настоящей аналитической записке практика установления рядом субъектом РФ размера минимальной заработной платы.

Трудовое законодательство не дает никаких оснований для столь разнообразной трактовки понятия "заработная плата" применительно к установлению размера минимальной заработной платы в конкретном субъекте РФ.

В статье 129 ТК РФ прямо закрепляется, что заработная плата (оплата труда работника) - это вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, а также компенсационные выплаты (доплаты и надбавки компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, работу в особых климатических условиях и на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, и иные выплаты компенсационного характера) и стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты).

Таким образом, стороны социального партнерства, участвующие в разработке региональных соглашений, зачастую неправомерно выходят за пределы своих полномочий, формируя в них собственные подходы к понятию заработной платы, отличные от обязательного для применения определения, закрепленного в статье 129 ТК РФ.

Подобные ошибки могут не только приводить к неверному пониманию содержания и смысла соответствующих соглашений, но и при их обжаловании в судебном порядке, к самым разнообразным правовым последствиям налогового и трудоправового характера, в том числе, как к недоплате, так и переплате подоходного налога и страховых взносов.

Ключевой вопрос, который в настоящее время остается открытым и не имеет однозначного решения - включение в минимальную заработную плату в субъекте РФ районных коэффициентов к заработной плате (ст. 316 ТК РФ), а также процентной надбавки к заработной плате (ст. 317 ТК РФ).

Исходя из смысла указанных статей районные коэффициенты и надбавки к заработной плате лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненным к ним местностям, не включаются в состав заработной платы, соответственно, должны начисляться сверх установленной минимальной заработной платы в субъекте РФ.

Сама процедура установления минимальной заработной платы традиционно вызывает острые научные и профессиональные дискуссии, что связано с наличием многочисленных коллизий и пробелов в содержании статьи 133.1 ТК РФ.

Так, неопределенными и нераскрытыми остаются следующие правовые категории и конструкции:

"учет социально-экономических условий" в соответствующем субъекте РФ при установлении размера минимальной заработной платы в субъекте РФ" (Каким образом можно измерить, были ли учтены соответствующие социально-экономические условия в конкретном соглашении? Носит ли указанный критерий объективный, измеримый и доказываемый характер?);

"мотивированный письменный отказ от присоединения к соглашению" (Не ясно, что должен включать в себя указанный отказ. Каково должно быть его содержание? Какие признаки его мотивированного характера?);

"к отказу должен быть приложен протокол консультаций работодателя с выборным органом первичной профсоюзной организации, объединяющих работников данного работодателя" (А если подобный орган отсутствует? Какова процедура проведения консультаций, в том числе их продолжительность? Каково содержание консультаций и, соответственно, протокола?).

Нельзя согласиться и с положением о том, что копии письменных отказов работодателей от присоединения к региональному соглашению о минимальной заработной плате направляются уполномоченными органами исполнительной власти субъекта РФ в соответствующий территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативно правовых актов, содержащих нормы трудового права.

Здесь мы сталкиваемся с классическим примером того, как государство прямо вмешивается в процедуры социального партнерства, соответственно, за внешней свободой работодателя принять решение об отказе от присоединения к соглашению скрывается жесткий административный прессинг с потенциальной угрозой проверок со стороны федеральных инспекций труда.

Но особое беспокойство сегодня вызывает недостаточная проработанность предлагаемых изменений в трудовое законодательство, регулирующих минимальный размер оплаты труда.

Авторами реформы по "регионализации МРОТ" предлагается устанавливать минимальный размер оплаты труда в соотношении к величине прожиточного минимума трудоспособного населения в Российской Федерации*(189).

Данная идея не является новой. По сути, она апробирована на примере создания правовых механизмов установления минимальных заработных плат в субъектах Российской Федерации.

К сожалению, разработчики предложений по изменениям в статью 133 ТК РФ не просчитывают отдельные последствия указанных изменений, не увязывают проект с иными, ныне действующими положениями трудового законодательства.

Во-первых, совершенно не очевидно, что новый порядок, устанавливающий привязку федерального МРОТ к величине прожиточного минимума трудоспособного населения в РФ в итоге положительно скажется на уровне жизни работников.

Так, в 50 субъектах РФ, где уже региональными соглашениями установлены минимальные заработные платы в субъекте РФ сложится ситуация, когда в субъекте будут одновременно существовать МРОТ и минимальная заработная плата субъекта РФ, увязанные с одним и тем же показателем - прожиточным минимумом трудоспособного населения в субъекте РФ.

Абсолютно неясно, как поведут себя субъекты в подобной ситуации, будут ли они заинтересованы в сохранении собственной минимальной заработной платы в новых реалиях.

Практически, если предложения по изменениям в законодательстве будут реализованы, может возникнуть ситуация массового отказа регионов от установления минимальных заработных плат, что, в конечном счет, может весьма негативно сказаться на уровне жизни работников и вызвать повышение уровня социальной напряженности.

Было бы полезным, провести подробный экономический анализ планируемого по результатам реформы уровня минимального размера оплаты труда в тех 50 субъектах, где применяются региональные соглашения о минимальной заработной платы. В данном случае принципиально важно понимать динамику, а также экономические и юридические последствия принимаемых решений.

При подготовке и проведению реформы по регионализации МРОТ также необходимо найти ответ на целый ряд юридически значимых вопросов, от разрешения которых зависит успешность планируемых изменений.

Так, необходимо определить, каким образом будет рассчитываться МРОТ для работников одной организации, обособленные структурные подразделения которой (филиалы, представительства, иные) расположены в различных субъектах Российской Федерации. Что будет взято за основу: место работы работника, обособленное структурное подразделение (структурное подразделение), фактическое рабочее место работника.

Также остается неясным, как будет устанавливаться МРОТ у дистанционных работников.

По сути, авторами-разработчиками реформы предлагается создать не имеющую аналогов в истории двухуровневую систему региональных минимальных заработных плат, из которых один уровень будет обязательный и носить централизованный характер, а второй - договорный характер в рамках системы социального партнерства.

Юридически уязвимой представляется и сама доктрина регионализации МРОТ.

В странах с федеративным государственным устройством любые процессы, направленные на обособление и изоляцию жителей различных субъектов по каким-либо признакам, применение к ним специальных правил дифференциации, как правило, порождает крайне противоречивые политические и социальные влияния, которые нуждаются в специальном исследовании.

В любом случае, Российская Федерация - единое государство и такая величина как минимальный размер оплаты, гарантированная статьей 37 Конституции Российской Федерации, должна обеспечивать реализацию социальных прав граждан в равной мере по всей территории Российской Федерации. Центробежные процессы никогда не способствовали укреплению государственности.

Таким образом, представляется, что на сегодняшний день не просчитаны и не проанализированы ни экономические, ни юридические последствия предлагаемой реформы по регионализации МРОТ.

Также разработчикам реформы необходимо учитывать мировой опыт усиления миграции из регионов с низким МРОТ в регионы с высоким МРОТ в странах с неоднородным уровнем экономического развития и общего благосостояния, что, как правило, еще в большей степени ослабляет малонаселенные неблагополучные регионы, вызывая при этом перенаселение в густонаселенных.

Кроме того, многие работодатели экономически слабых регионов могут оказаться на грани разорения, не обладая необходимыми ресурсами для повышения зарплаты до установленного минимума. Массовое разорение мелких работодателей может еще в большей степени ослабить депрессивные регионы, вызвать в них социальную напряженность, привести к активизации забастовочного движения.

Соответственно, при подготовке реформы МРОТ законодателю стоит еще раз внимательно оценить все возможные риски и последствия, проанализировать все потенциальные направления и механизмы реформы.

Возможно, одним из наиболее целесообразных решений может стать возращение к ситуации, когда минимальный размер оплаты труда был привязан непосредственно к вознаграждению за труд, то есть к размеру оклада (должностного оклада) и (или) тарифной ставки работника.

Применение указанного подхода способствовало бы разрешению многочисленных коллизий и пробелов, возникших в указанной сфере правового регулирования, содействовало бы созданию понятных и ясных условий игры на рынке труда.

Проведенный анализ свидетельствует, что проблема регионализации минимальной заработной платы не является новой в мировой практике.

Более чем столетняя практика применения МРОТ показала как сильные, так и слабые стороны явления, сформировала подходы к его регулированию с учетом национальных, территориальных, отраслевых и иных особенностей. При этом на фоне дискуссий о целесообразности децентрализации МРОТ достаточно явно просматривается переход от централизованного к региональному уровню его установления.

Национальная система защиты минимального уровня оплаты труда работников является двухуровневой - на фоне устанавливаемого федеральным законом одновременно на всей территории Российской Федерации минимального размера оплаты труда существует подсистема минимальных заработных плат в субъекте РФ.

Сочетание императивного и диспозитивного начал в регулировании минимального уровня оплаты труда в данной системе привело к тому, что лишь в 59% субъектах РФ заключены соответствующие соглашения.

Системными проблемами являются:

обоснованность дифференциации размера минимальной заработной платы в субъекте РФ по различным основаниям;

включение в минимальную заработную плату в субъекте РФ районных коэффициентов к заработной плате, а также процентной надбавки к заработной плате;

несоблюдение порядка опубликования региональных соглашений о минимальной заработной плате в субъекте РФ и присоединения к ним;

недостаточная терминологическая определенность, приводящая, в свою очередь, к различным интерпретациям при правоприменении.

Предложенная реформа регионализации МРОТ также несет в себе ряд противоречий и недостатков.

В частности, основываясь на мировом опыте, необходимо предвидеть возможные последствия реформы в виде усиления миграции из регионов с низким МРОТ в регионы с высоким МРОТ.

Переход к региональному МРОТ может фактически уничтожить сложившуюся систему минимальных заработных плат в субъекте РФ, поскольку и МРОТ, и минимальная заработная плата в субъекте привязаны в итоге к одному показателю - прожиточному минимуму трудоспособного населения в субъекте РФ.

В дополнительном уточнении нуждается также и порядок определения МРОТ в отдельных случаях (например, для организаций с территориально- распределенной структурой, для дистанционных, надомных работников, в иных ситуациях).

В качестве возможного альтернативного решения предлагается привязка минимального размера оплаты труда к размеру оклада (должностного оклада) и (или) тарифной ставке работника.