Гражданское право / Субъективные гражданские права
.docПодобный вывод мог бы следовать из толкования Конституционным Судом соответствующих положений Конституции РФ, как это предусмотрено ст.105, 106 названного федерального конституционного закона. Однако толкования норм с этой целью не было.
В Определении Конституционного Суда от 13 января 2000 года N 6-О "По жалобе гражданки Дудник Маргариты Викторовны на нарушение ее конституционных прав частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" (п.3) содержится утверждение о том, что при рассмотрении дел в любой из установленных Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" процедур ему принадлежит исключительное право официального, а потому обязательного для всех правоприменителей толкования конституционных норм*(18). Представляется, данное утверждение следует понимать в том смысле, что независимо от той или иной предусмотренной законом процедуры деятельность Конституционного Суда предполагает толкование конституционных норм в целях установления содержания этих норм, "направленное на раскрытие выраженной в них воли законодателя"*(19). И оно обязательно для всех правоприменителей. Если же иметь в виду толкование норм Конституции как особую процедурную форму деятельности судебного органа конституционного контроля, то в соответствии со ст.36, 105 Закона поводом к рассмотрению дела о толковании может являться только обращение в Конституционный Суд в форме запроса, исходящего от Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, а также органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. Такого запроса от них не поступало. Основанием же к рассмотрению дела о толковании является лишь обнаружившаяся неопределенность в понимании положений Конституции Российской Федерации. Лишь при наличии указанных повода и основания одновременно толкование Конституционным Судом той или иной конституционной нормы не только приобретает обязательность для всех правоприменителей, но и становится общеобязательным официальным толкованием. В соответствии со ст.106 Закона толкование Конституции Российской Федерации, данное Конституционным Судом Российской Федерации, является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Таким образом, возникает достаточно своеобразная ситуация, когда юридическая сила решения Конституционного Суда непосредственно обусловлена процедурой, в соответствии с которой решение принято.
Поскольку рассмотренное нами Постановление Конституционного Суда РФ от 16 мая 2000 года N 8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 4 статьи 104 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой компании "Timber Holdings International Limited" принято не в рамках процедуры толкования Конституции, содержащиеся в нем выводы о распространении правового режима права собственности на имущественные права следует рассматривать в качестве правовой позиции Конституционного Суда, связывающей правоприменителей, но не имеющей официального общеобязательного характера. Как отмечают Г. А. Гаджиев и С. Г. Пепеляев, правовая позиция Конституционного Суда есть "система правовых аргументов, правоположение (правопонимание), образец (правило) прецедентного характера, общие правовые ориентиры"*(20). В научной литературе верно отмечается, что это явление - "правовая позиция Конституционного Суда" - имеет большое значение для должного правового регулирования конституционно-правовых отношений и для правильной реализации норм конституционного права, но в то же время такая позиция не может рассматриваться как данная раз и навсегда. При известных условиях ранее выработанная правовая позиция может быть пересмотрена в пленарном заседании Конституционного Суда*(21).
С нашей точки зрения, правовая позиция Конституционного Суда о распространении правового режима права собственности на имущественные права требует определенного пересмотра. Не имея общеобязательной силы, к тому же в условиях пробелов в объективном праве, она ориентирует правоприменителя на использование аналогии закона (применение вещно-правовых положений к обязательственным связям), тогда как по существу регулируемых отношений требуется совершенствование законодательства. Другими словами, данная правовая позиция, при всем уважительном к ней отношении, консервирует сложившуюся недостаточность в правовом регулировании важнейшей группы имущественных отношений, объективно нуждающемся в существенном обновлении.
Распространение проприетарного режима на невещественные объекты (имущественные права) - один из вынужденных юридико-технических приемов, используемых в тех случаях, когда практическая деятельность сталкивается с невозможностью адекватно урегулировать существующими нормами объективного права общественные отношения, складывающиеся по поводу вновь вовлекаемых в гражданский оборот ценностей, обеспечить их закрепление разным лицам и урегулировать динамические процессы обращения таких ценностей. Данный прием лежит в основе известной "новой институциональной экономической теории", построение которой связывают с именем крупнейшего американского экономиста, лауреата Нобелевской премии 1991 года Роберта Гарри Коуза. Уже хрестоматийным стал следующий пример: поставив под сомнение неизбежность государственного регулирования распределения радиочастот в целях исключения взаимных помех со стороны вещательных станций, Коуз пришел к выводу, что проблема на деле состоит не в повышении эффективности государственного регулирования, а в отсутствии прав частной собственности на электромагнитные волны разной частоты. Если такие права создать, то возникнет рынок радиочастот, вследствие чего надобность в государственном контроле отпадет, а частные вещатели окажутся подчиненными рыночной дисциплине. Исходя из этого, Р. Г. Коуз предложил Федеральной комиссии США по коммуникациям устроить торги по продаже прав на вещание на определенных частотах*(22). В дальнейшем ряд положений этой идеи был развернут в публикации "Проблема социальных издержек"*(23), где излагалось одно из крупнейших научных достижений автора - "теорема Коуза"*(24). В приведенном примере режим права частной собственности предлагалось распространить на материальные объекты (радиочастоты, волны определенной длины), которые по своим физическим характеристикам весьма далеко отстоят от классических объектов вещных прав. Однако речь должна идти не о возникновении права собственности на радиоволны, а о праве вещания на определенных радиочастотах, что не одно и то же. Правовая теория, законодательная техника и общественная практика еще не решали задачу адекватного закрепления такого рода прав за теми или иными субъектами, а теперь позволили по аналогии распространить юридический режим вещного права на совершенно иное правомочие, предметом которого явились права пользования материальным, но невещественным объектом*(25). Г. Н. Сорвина правильно отмечает: "Американский экономист отнюдь не отрицал того общепринятого положения, что современный рынок нуждается в помощи государства. Но она должна осуществляться не путем установления государственного контроля, а созданием условий (прежде всего правовых), позволяющих рыночному механизму самому разрешать те нестандартные ситуации, которые порождает современная цивилизация"*(26).
Если посмотреть на эту же проблему с точки зрения действующего российского законодательства, то она решается с использованием института так называемого частотного присвоения. В соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 22 декабря 1990 года N 596 "О лицензировании в отрасли связи" Министерству РСФСР по связи, информатике и космосу было предоставлено исключительное право на частотное присвоение на территории РСФСР в виде лицензирования*(27).
Согласно Федеральному закону от 25 сентября 1998 года N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензия есть разрешение (право) на осуществление лицензируемого вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю (ст.2). Это право возникает в силу управленческого акта - разрешения, выступающего в качестве основания возникновения субъективного гражданского права лицензиата - юридического лица или индивидуального предпринимателя, имеющих лицензию на осуществление конкретного вида деятельности, что в точности соответствует положениям п.1 ст.8 и п.1 ст.49 ГК. При этом необходимо учитывать, что согласно ст.4 Закона о лицензировании к лицензируемым относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Другими словами, законодатель сознательно исключает из лицензионного процесса любые возможности диспозитивного регулирования, устанавливая его единственный метод - государственно-властное предписание. В соответствии с данным федеральным законом телевизионное вещание и радиовещание относятся к лицензируемым видам деятельности. Тем не менее действующее законодательство в области лицензирования этих видов информационной активности не исключает и иных возможностей регулирования правоприобретения, в частности, с использованием такого гражданско-правового института, как конкурс. Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1999 года N 698 утверждено "Положение о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания". Устанавливается достаточно жесткий порядок конкурсного отбора претендентов на получение права на наземное эфирное вещание. Победителем конкурса признается участник, представивший по совокупности лучшие концепцию вещания и ее технико-экономическое обоснование, уплативший конкурсный взнос, а также единовременную плату за получение права на наземное эфирное телерадиовещание.
Выдача лицензий на телерадиовещание в городах с населением менее 200 тысяч человек производится без проведения конкурса в соответствии с Положением "О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания в Российской Федерации", утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1994 года N 1359. Механизм "конкурсного лицензирования" не предусмотрен Законом "О лицензировании отдельных видов деятельности". В отношении лицензируемых видов деятельности, требующих для их осуществления специальных знаний, в лицензионные требования и условия могут дополнительно включаться квалификационные требования к соискателю лицензии и лицензиату, в частности к работникам юридического лица или гражданину, являющемуся индивидуальным предпринимателем. В отношении лицензируемых видов деятельности, требующих специальных условий для их осуществления, в лицензионные требования и условия могут дополнительно включаться требования о соответствии специальным условиям объекта, в котором или с помощью которого осуществляется такой вид деятельности. Таким образом, законным является лишь предъявление квалификационных требований к работникам юридического лица, индивидуальному предпринимателю, а также специальные требования к материально-вещественным компонентам осуществления лицензируемой деятельности. Конкурсное условие о представлении концепции будущей деятельности (в данном случае - телерадиовещания) и технико-экономического обоснования таковой со стороны соискателя лицензии на Законе не основано. Кроме того, в соответствии со ст.15 Федерального закона от 16 февраля 1995 года "О связи" выдача лицензий для целей телерадиовещания, а также присвоение частот, занесенных в перечень частот, используемых и планируемых к использованию для целей телерадиовещания, осуществляются на основе лицензии на вещание без проведения конкурса Министерством связи Российской Федерации.
Подобная практика получила распространение и имеет под собой объективное основание. Оно состоит в том, что ресурсы, в отношении которых возникают соответствующие права, представляют собой количественно ограниченные либо исчерпаемые ценности, использование которых в публичных интересах должно осуществляться наиболее эффективным образом. Обычный же лицензионный порядок в подобных случаях, как правило, не способен обеспечить оптимального сочетания частных и публичных интересов. Но и "чистый" гражданско-правовой конкурс не решает проблемы. Конкурсные начала обременены весомым административным элементом, включая обязанность претендента уплатить "конкурсный взнос", чего, естественно, не может быть при обычном конкурсе. Исследуемое явление, которое можно было бы назвать "административным конкурсом", прямо не предусмотрено ни гражданским, ни иным специальным, ни административным законодательством. Тем не менее соответствующие "права на права" возникают регулярно и в массовом порядке. Их основаниями являются и административный акт, и гражданско-правовая сделка одновременно. Это означает, что фактическая потребность, общественная практика сформировали весьма нестандартный, своеобразный механизм распределения и перераспределения прав на ограниченные ресурсы. Как отметил У. Маттеи, "формальное право собственности действует на фоне многих других нормативных систем, регулирующих распределение ограниченных ресурсов. Об этом следует постоянно помнить, поскольку : эффективная система права собственности должна всегда в точности следовать тому, о чем договорятся индивиды при распределении ограниченных ресурсов"*(28).
В отечественном законодательстве последнего времени эта "нестандартная ситуация" - проблема формирования "прав на права" - решается разными путями. Во многих случаях нормотворческие органы активно используют заложенную в п.4 ст.454 ГК РФ возможность применения к "продаже имущественных прав" общих положений о купле-продаже, предусмотренных параграфом 1 гл.30 ГК. Например, распоряжением Мингосимущества России от 28 июля 1998 N 774-р утверждено Положение о проведении торгов на право заключения договора аренды объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности*(29). Это положение различает понятия "объектов торгов" как объектов недвижимости (зданий, строений, сооружений и нежилых помещений), находящихся в федеральной собственности, и предмета торгов, под которым понимается право заключения договора аренды соответствующего объекта на определенных условиях. При всей внешней терминологической схожести с продажей вещей, использованием в данном случае такого юридического инструмента купли-продажи, как торги, не обеспечивается, однако, главный правовой результат купли-продажи - переход права собственности к покупателю. В подобной ситуации нельзя говорить даже о том, что к победителю торгов переходит (в порядке сингулярного правопреемства) чье-то ранее существовавшее право аренды, так как "право на право" отсекается от любых ранее существовавших обязательственных прав (если они и были) и выступает в качестве самостоятельной имущественной ценности.
Природа изучаемого феномена достаточно сложна и не может быть объяснена до конца ни использованием механизма "продажи прав", ни вовлечением в анализ института перемены лиц в обязательстве. Возможно, следует вести речь о появлении в отечественном законодательстве своеобразного смешанного, комплексного института правонаделения, занимающего промежуточное место между административным актом и гражданско-правовой сделкой. Уже сейчас можно видеть существенное сближение института купли-продажи с нормами о публичном конкурсе, которые в свою очередь определенным образом сочетаются с положениями о заключении договора на торгах. Так, Федеральным законом от 10 апреля 2000 года N 51-ФЗ утверждена Федеральная программа развития образования, в подразделе 2 которой среди мер по материально-техническому обеспечению образовательных учреждений предусмотрен переход на новые нормативы и механизмы их оснащения средствами обучения, инвентарем, учебно-наглядными пособиями, станочным, лабораторным и научным оборудованием, приборами, вычислительной, информационной и множительной техникой, печатной учебно-методической продукцией с использованием современных форм хозяйствования в виде тендеров, конкурсов и торгов*(30). Письмо Министерства экономики РФ от 8 февраля 1999 года N АС-108/4-113 прямо говорит о "тендерных (конкурсных) торгах". Идея "продажи через конкурс" многократно использована Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" (см., например, ст.16, 21 и др.)*(31). Однако в целом ряде случаев применяемый в целях правонаделения механизм торгов (аукционов) на самом деле лишь "маскирует" действительные отношения, которые далеко не всегда являются гражданско-правовыми или же имеют смешанный характер. К примеру, достаточно большое распространение получила практика предоставления различного рода квот (экспортных, импортных, производственных и др.). Это количественные (натуральные либо стоимостные) параметры реализации предоставляемого права ввозить, вывозить, добывать, производить, реализовывать определенные ресурсы, продукцию, товары и услуги. Квоты, определяемые органами государственной власти, обычно устанавливаются в публичных интересах. В отдельных случаях они предоставляются без использования юридического инструментария купли-продажи, на основании лишь управленческого акта, который в соответствии с п.1 ст.8 ГК РФ признается одним из оснований возникновения гражданских прав. Так, Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2000 года N 1010 "О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации"*(32) определены следующие их виды:
а) квоты на вылов для иностранных государств, устанавливаемые в соответствии с международными соглашениями Российской Федерации в области рыболовства и решениями четырехсторонней Комиссии по водным биологическим ресурсам Каспийского моря;
б) квоты на вылов для использования водных биологических ресурсов в научно-исследовательских, контрольных и рыбоводных целях, определяемые на основании научных программ и планов ресурсных исследований;
в) промышленные квоты на вылов для продажи на аукционной основе;
г) промышленные квоты на вылов, выделяемые субъектам Российской Федерации, территории которых прилегают к морскому побережью, для распределения между заявителями, осуществляющими поставки рыбного сырья на рыбоперерабатывающие предприятия, расположенные на территории Российской Федерации, или реализацию продукции на территории Российской Федерации.
Как несложно заметить, "аукционная продажа квот" является лишь одним из способов предоставления права, тогда как иные способы опираются на договорный механизм (международные соглашения) либо на прямое правонаделение (предоставление для научных целей, выделение субъектам Федерации для распределения среди рыбопромысловиков). Но даже и в случае "продажи квоты" продавец - государство в силу своего особого положения далеко не всегда исходит из чисто коммерческих соображений. Даже при наличии таковых они в значительной степени обусловливаются и сдерживаются аргументами иного порядка - соображениями общественной, публичной пользы. Например, приказом Министерства экономического развития и торговли РФ от 10 января 2001 года N 3 установлен "Порядок проведения аукционов по продаже промышленных квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов". В пункте 5 этого акта определено, что стартовые цены лотов устанавливаются аукционной комиссией исходя из минимальных размеров платы за пользование водными биологическими ресурсами по конкретным объектам и районам промысла (из расчета за одну тонну), определяемых в установленном порядке. В случае отсутствия утвержденных минимальных размеров платы комиссия самостоятельно определяет стартовые цены лотов*(33). Как видим, формирование начальной цены "продаваемого" права для целей аукциона "привязано" к фискальному критерию - минимальному размеру платы за пользование данным природным ресурсом.
В соответствии со ст.13, 15 части первой Налогового кодекса к налогам и сборам отнесены следующие виды платы за пользование природными ресурсами: налог на пользование недрами, налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы, налог на дополнительный доход от добычи углеводородов, сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами, лесной налог, водный налог, экологический налог, земельный налог.
В Налоговом кодексе (п.2 ст.8) под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). По сути дела, упомянутые аукционы по продаже квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов представляют собой, по нашему мнению, специфический механизм формирования оптимальной (с фискальной точки зрения) величины платы за пользование соответствующим природным ресурсом и с гражданско-правовым регулированием имеют очень мало общего. Это самостоятельная и весьма сложная проблема, имеющая множество экономических, правовых и социальных аспектов*(34).
Отмеченное явление множественности и разноотраслевой принадлежности оснований возникновения некоторых имущественных прав ставит перед правовой наукой и законодателем непростые вопросы, в том числе и касающиеся легитимности подобного правонаделения. Ведь из п.1 ст.8 ГК РФ можно сделать лишь один вывод: гражданские права и обязанности возникают из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей. Это правило, очевидно, должно действовать и в том случае, когда управленческий акт используется в целях правонаделения совместно с теми либо иными институтами права гражданского. Иначе неизбежно неоправданное смешение разных методов правового регулирования и как следствие - ущерб общественным отношениям, на которые осуществляется воздействие нормами права.
При решении данной задачи необходимо учитывать, что цели оптимальной организации системы норм, регулирующих возникновение гражданских прав и обязанностей, их движение и прекращение, достижимы лишь при условии внимания к встречному процессу - эффективному законодательному упорядочению тех метаправовых явлений, которые принято именовать объектами гражданских прав. Нормативное построение системы объектов гражданских прав и ее функциональные возможности зависят не только от формальной строгости и определенности исходных ее понятий в самом гражданском законодательстве (до чего еще далеко), но и от межотраслевых внутриправовых взаимодействий, поскольку юридический статус объекта права определяется всеми позитивно-правовыми предписаниями безотносительно к отраслевой их принадлежности. Необходимо, однако, соблюдать точную меру в соотношении гражданско-правовых и иных (нецивилистических) признаков при построении адекватной современному состоянию экономической действительности системы объектов гражданских прав, не допуская эклектичного объединения признаков не только разноприродных, но и исключающих друг друга. Поэтому, с одной стороны, можно приветствовать идею В. А. Витушко о том, что необходимо согласование классификации объектов гражданского права с налогово-правовыми и бухгалтерскими классификациями, выделение в ГК основных и оборотных средств, прочих финансовых активов. С другой же стороны, требуется известная осторожность перед лицом попыток нивелировать специфику чисто цивилистических институтов путем применения к ним "глобалистской, а точнее - общенаучной методологии": "Сквозь частокол дискретного частноправового мышления: проскальзывают идеи о комплексных объектах и смешанных договорах, взаимосвязи вещных и обязательственных правоотношений и даже о неразрывной связи имущественных и личных отношений - предмете гражданского права"*(35). Разумеется, отмеченные процессы объективны, и отрицать их наличие было бы по меньшей мере неразумно. Однако проблема состоит не столько в самих этих процессах и взаимодействиях, сколько в их причинах, тенденциях и пределах. Если в качестве основы системы объектов гражданских прав принимается позиция законодателя, выраженная в Гражданском кодексе Российской Федерации, то она должна проявляться и в ином (смежном) законодательстве. Понятия "объектов гражданских прав", "имущества", его отдельных видов, даже если они развиваются и уточняются смежным законодательством, противоречить своей цивилистической первооснове не должны. С этой точки зрения представляется неясной позиция Налогового кодекса, который, отсылая в определении понятия "имущество" к Гражданскому кодексу, нередко сам же и вступает с гражданским законодательством в серьезную конфронтацию.
Наука гражданского права всегда была открыта и восприимчива в применении к предмету своего исследования общенаучной методологии, вносила и вносит в нее свой весомый вклад. Отмеченная выше дискретность частноправового мышления отнюдь не является недостатком: она лишь воспроизводит дискретную структуру изучаемых данной наукой явлений и, следовательно, органически присуща самому предмету исследования: гражданско-правовым отношениям. И. А. Покровский подчеркивал, что гражданское право есть система юридической децентрализации и автономии: оно по самому своему существу предполагает для своего бытия наличность множества самоопределяющихся центров*(36). И соответствующая правовая наука, правовая идеология, если они обладают конструктивным потенциалом, не могут не учитывать этого основополагающего обстоятельства.
В.А. Лапач,
доцент Ростовского государственного университета,
кандидат юридических наук
"Журнал российского права", N 10, октябрь 2001 г.
—————————————————————————————————————————————————————————————————————————
*(1) Алексеев С. С. Структура советского права. М.: Юридическая литература, 1975. С.4.
*(2) Гамбаров Ю. С. Вещное право. СПб., 1913. С.10-11.
*(3) Брагинский М. И. К вопросу о соотношении вещных и обязательственных правоотношений // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А. Л. Маковский. Исследовательский центр частного права, Международный центр финансово-экономического развития, 1998. С.124 и след.