Sukhanov_E_A_O_yuridicheskikh_litsakh_publichnogo_prava
.pdfО ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦАХ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
Е.А. СУХАНОВ
Суханов Е.А., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского права МГУ им. М.В. Ломоносова.
Статья Е.А. Суханова посвящена очень актуальной проблеме - конструкции юридического лица публичного права. Исследование данного понятия приобретает особенную актуальность в связи с текущим реформированием гражданского законодательства. Автор статьи, обратившись к зарубежному опыту и всесторонне проанализировав достижения отечественного правопорядка, приходит к выводу об отсутствии необходимости прямого заимствования конструкции "юридического лица публичного права" из иностранных правовых систем.
Ключевые слова: юридические лица, юридическое лицо публичного права, государственная корпорация, государство, реформа Гражданского кодекса.
The article is devoted to one of the most debatable construction in private law theory of legal persons - the notion of so called "legal person of public law". This subject seems to be the burning issue of the day because of the modern civil law reform in Russia. The author bases his study on comparative law method, as well as on the analysis of national legal thought and practice. As a result, he points, that there is no necessity to transplant the notion of "public law legal person" into Russian legal framework.
Key words: legal persons, legal person of public law, state corporations, state, Civil code reform.
Появление в отечественном правопорядке государственных корпораций, правовое положение которых не укладывается не только в привычные рамки юридического лица, но и - в некоторых отношениях - в рамки обычного здравого смысла, вызвало довольно широкую научную дискуссию, в ходе которой многие ее участники пришли к выводу о необходимости определенного изменения правового положения госкорпораций <1>. Суть дела, разумеется, состоит не в их крайне неудачном названии (в действительности такие не имеющие членства организации не могут считаться корпорациями; будучи частными собственниками своего имущества, юридически они не являются и государственными организациями; большинство из них не может быть отнесено к числу некоммерческих организаций, хотя их статус в общем виде определяется ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <2> (далее - Федеральный закон "О некоммерческих
организациях")) и даже не в исключительном характере их правового статуса, выведенного из-под действия многих общих норм гражданского и административного права, а в предоставляемой этой организационноправовой форме широкой возможности практически бесконтрольного использования огромных бюджетных средств.
--------------------------------
<1> Подробнее об этом см., например: Ткачев В.Н. Госкорпорации в России: некоторые аспекты реформирования правового статуса и эффективности деятельности // Законодательство. 2010. N 11. С. 18, а также литературу, указанную в работе: Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Терещенко Л.К. Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран / Под ред. В.П. Мозолина, А.В. Турбанова. М., 2011. С. 11 (сн. 1).
<2> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
Отрицательное отношение к этой разновидности юридических лиц было закреплено Концепцией развития гражданского законодательства РФ <3>, а затем ежегодным (2009 г.) Посланием Президента РФ Федеральному Собранию, в котором была отмечена бесперспективность этой формы и необходимость постепенного перевода большинства госкорпораций в контролируемые государством акционерные общества <4>. Неслучайно также первыми шагами в этом направлении стали инициированные Президентом РФ прокурорская проверка деятельности государственных корпораций, а затем внесение изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" <5>, открывших возможность контроля за деятельностью госкорпораций со стороны Счетной палаты и других государственных органов (ранее прямо исключавшуюся специальными законами о статусе отдельных госкорпораций), а также предусмотревших публичную отчетность этих юридических лиц. Примечательно, что с 2008 г. новые государственные корпорации не создаются.
--------------------------------
<3> Принята Советом при Президенте РФ по совершенствованию и кодификации гражданского законодательства 7 октября 2009 г. и одобрена Президентом Российской Федерации 13 октября 2009 г. (Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации / Вступ. ст. А.Л. Маковского. М., 2009. С. 70 - 71).
<4> Российская газета. 2009. 13 нояб.
<5> Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. N 437-ФЗ // СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 49.
Понятно, что отмеченная выше "привлекательная" возможность распоряжения выделенными госкорпорациям бюджетными средствами стала базой для откровенных попыток их сохранения под "новыми вывесками". Первой из них стало создание Государственной компании "Российские автомобильные дороги" <6>, статус которой ничем, кроме названия, не
отличается от статуса государственной корпорации (хотя и закрепляется специальными нормами ст. 7.2 Федерального закона "О некоммерческих организациях"). Второй такой попыткой следует считать инициированное самими госкорпорациями предложение Минэкономразвития РФ о сохранении хотя бы некоторых из них в организационно-правовой форме "юридического лица публичного права" <7>. Поскольку такая конструкция по существу ничего не меняет в реальном положении госкорпораций, она вполне устраивает инициаторов данной идеи. С этой точки зрения целесообразность введения рассматриваемой категории, как говорится, лежит на поверхности и вряд ли нуждается в каких-либо дополнительных комментариях и оценках.
--------------------------------
<6> Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 145-ФЗ // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3582.
<7> Подробнее об этом см.: Ткачев В.Н. Указ. соч. С. 19 - 20.
Однако весьма скоро в поддержку конструкции "юридического лица публичного права" с одновременной резкой критикой соответствующих положений Концепции развития гражданского законодательства РФ выступили некоторые ученые-юристы во главе с В.П. Мозолиным, попытавшиеся обосновать необходимость признания ГК РФ категории "публичных юридических лиц, имеющих индивидуальную правовую форму", в качестве примеров которых были названы Центральный банк РФ, Российская академия наук, а также и госкорпорации, прежде всего ставшее таковой Агентство по страхованию вкладов (статус которого, как известно, полностью скопирован с американской Федеральной корпорации страхования депозитов - Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC)) <8>. В
отличие от Минэкономразвития РФ названных авторов, разумеется, невозможно заподозрить в лоббировании интересов госкорпораций и их учредителей, поэтому выдвигаемые ими предложения о законодательном закреплении этой новой для нашего правопорядка категории нуждаются в серьезном обсуждении.
--------------------------------
<8> Мозолин В.П. Юридические прятки // Право и экономика. 2010. N 12; Баренбойм П.Д. Законопроект о реформе Гражданского кодекса игнорирует интересы российских вкладчиков и мировой опыт антикризисной работы на финансовых рынках // Право и экономика. 2010. N 11; Гаджиев Г.А. Академическая и экономическая свобода как конституционно-правовые основы правового статуса Российской академии наук (к вопросу о юридических лицах публичного права) // Право и экономика. 2011. N 2; Мозолин В.П., Лафитский В.И. О статусе Российской академии наук, Банка России и других юридических лиц в связи с проектом новой редакции Гражданского кодекса РФ // Законодательство и экономика. 2011. N 1; Турбанов А.В. Государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов" как юридическое лицо публичного права // Вестник Саратовской
государственной академии права. 2010. N 2 и др.
В обобщающем виде эта позиция изложена в уже упоминавшейся коллективной работе: Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Терещенко Л.К. Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран.
Следует отметить, что в пользу признания российским правом категории юридических лиц публичного права еще раньше высказывались некоторые отечественные конституционалисты (см. особенно: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007).
Прежде всего следует отметить, что проблематика юридических лиц публичного права вовсе не сводится к определению индивидуального правового статуса отдельных организаций (тем более что сама по себе эта категория и не дает возможности его четкого установления, будучи лишь очередным обобщающим понятием, за которым фактически может скрываться кто угодно - от государства, муниципального образования и органа публичной власти до государственного предприятия или акционерного общества со стопроцентным государственным участием). Речь идет о гораздо более серьезных вопросах, касающихся гражданско-правового статуса государства и других публично-правовых образований и правового режима публичной собственности.
Следует также иметь в виду условность самого термина "юридическое лицо публичного права". Из его буквального смысла как будто бы следует, что речь идет об участниках публично-правовых, а не гражданских правоотношений. Но если бы все обстояло таким образом, то никакой проблемы вообще не возникло бы, ибо речь шла бы о субъектах отношений, не входящих в предмет гражданского (частного) права. В том-то и дело, что такие организации становятся самостоятельными участниками гражданского оборота и тем самым субъектами гражданского, а не публичного права. От обычных "юридических лиц частного права" они отличаются лишь тем, что возникли (были созданы учредителями) вне сферы гражданских правоотношений, на основе и в сфере публично-правового регулирования, хотя признание за ними самостоятельной правосубъектности имеет целью прежде всего предоставить им возможность участия именно в гражданских (частных) правоотношениях, поскольку для признания их участниками публично-правовых отношений статус юридического лица публичного права вовсе не требуется. Поэтому названный статус и нельзя понимать буквально.
Данное обстоятельство подтверждается всей историей появления и развития рассматриваемого понятия, особенно в развитых зарубежных правопорядках. В традиционном для большинства из них признании государства "юридическим лицом публичного права" заключается не только и не столько особый юридический смысл, сколько идеология организации классического частнокапиталистического хозяйства, предполагающая исключение прямого участия государства в экономических отношениях и непризнание его самостоятельным субъектом гражданского (частного) права.
Но в действительности-то государство может, а иногда просто обязано непосредственно участвовать в гражданско-правовых отношениях наряду с другими субъектами гражданского права (и даже по возможности на равных началах с ними, следуя экономико-правовой природе соответствующих имущественных отношений). Поэтому свое участие в гражданском обороте государство "маскирует" специальной терминологией, объявляя себя то "казной" (фиском), то "юридическим лицом публичного права", хотя в современной зарубежной литературе прямо говорится о том, что "казной называется государство как субъект частного права" ("Fiscus heisst der Staat als Privatrechtssubjekt") <9>.
--------------------------------
<9> См., например: Jauernig O. u.a. Burgerliches Gesetzbuch. 6. Aufl. Munchen, 1991. S. 30).
Неслучайно с середины XX в. конституции многих западноевропейских государств стали прямо признавать возможность государства (публичноправового образования) в целом непосредственно участвовать в экономических отношениях, не скрываясь за традиционной "маской" юридического лица публичного права. Последовательно выдержать "классический" подход не удавалось даже в XIX в.: государство в лице своей "казны" выступало заказчиком в поставках и подрядах для государственных (публичных) нужд, выпускало займы, а по необходимости непосредственно участвовало и в других гражданско-правовых отношениях, что и потребовало признания за ним определенной гражданской правосубъектности.
Более того, уже в то время от "казны" ("фиска"), представлявшей собой "само государство с хозяйственной его стороны", постепенно отделяются в качестве самостоятельных субъектов права, во-первых, местное самоуправление (муниципальные образования), во-вторых, обладающие "обособленным" (хотя и не всегда собственным) имуществом организации, которые "причисляются казенному управлению", т.е. относительно самостоятельные "казенные" ведомства и учреждения с правами юридического лица (в дореволюционной России к ним, в частности, относились "удельное ведомство", университеты, монастыри и церкви) <10>. В результате категория "публичных юридических лиц", или "юридических лиц публичного права", стала охватывать три группы субъектов:
--------------------------------
<10> См.: Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. Т. I. М., 2005. С. 157 (Классика российской цивилистики).
1)государство в целом (нередко прямо именуемое "фиск" - казна), а во многих случаях и его отдельные регионы (провинции, земли, кантоны и т.п.);
2)различные муниципальные образования: округа, районы, "общины" (Gemeinden), коммуны и т.п.;
3)некоторые находящиеся под прямым управлением и контролем государства ("казенные") юридические лица.
Речь, таким образом, шла о возможности участия в гражданских правоотношениях публично-правовых образований в целом и некоторых созданных ими организаций. Все они, будучи субъектами публичного (конституционного и административного) права, получили возможность участвовать в гражданском обороте в качестве "приравненных" к традиционным юридическим лицам юридических лиц, созданных на основе и в сфере публичного права и в силу этого составивших особую группу субъектов гражданского права. Поэтому в качестве характерных признаков, отличающих их от обычных юридических лиц, в зарубежной (прежде всего, в немецкоязычной) литературе обычно называют:
-во-первых, наличие властного акта или специального закона, на базе которого возникло и действует такое юридическое лицо;
-во-вторых, публичные (общественные или государственные), "идеальные" (а не коммерческие) цели и задачи их деятельности;
-в-третьих, наличие у рассматриваемых организаций некоторых властных полномочий ("принудительных средств" - Zwangsmitteln) в отношении третьих лиц, которые могут, но не обязаны быть ими использованы.
Но при этом даже и совокупность всех трех названных признаков может оказаться недостаточной для четкого определения статуса конкретной организации <11>.
--------------------------------
<11> Medicus D. Allgemeiner Teil des BGB. 10. Aufl. Munchen, 2010. S. 447; Koziol H., Welser R., Kletecka A. Grundriss des burgerlichen Rechts. Bd. I.
13.Aufl. Wien, 2006. S. 70.
Обращение в этом вопросе к германской правовой науке обусловлено и тем, что именно из нее пришли само понятие и термин "юридическое лицо" (во французской литературе обычно говорилось о "моральных лицах", вследствие чего, например, в § 26 австрийского Общего гражданского уложения (ABGB) 1811 г., создававшемся под влиянием французского Code civil 1804 г., до сих пор говорится о "моральном лице" как "объединении лиц"; в англо-американской литературе юридические лица и сейчас считаются фиктивными образованиями, искусственно наделенными правосубъектностью).
Поэтому к перечисленным признакам нередко добавляют и некоторые другие черты, характеризующие их особый гражданско-правовой статус, в частности: создание такого юридического лица только публично-правовым образованием; невозможность его реорганизации (преобразования) в юридическое лицо частного права (что тем не менее не исключает приватизации государственных хозяйственных организаций); судебная оценка его действий (сделок) с позиций известной доктрины ultra vires (т.е. фактически признание за ним строго целевой, а не общей правоспособности); особый порядок обращения взыскания на его имущество по его долгам (в частности, запрет обращения взыскания на вещи, обеспечивающие
выполнение его публичных функций); невозможность банкротства такого юридического лица <12>. Кроме того, особый статус юридических лиц публичного права выражается еще и в том, что по общему правилу споры с их участием решают административные суды или другие компетентные государственные органы, но если они выступают за пределами "властной" (административной) сферы, т.е. в гражданском обороте, и действуют "коммерчески" (gewerblich), на них распространяется действие частного (гражданского) права, включая нормы об имущественной ответственности за неисполнение обязательств или причинение вреда (но, как правило, исключая возможность банкротства), а соответствующие споры с их участием рассматривают обычные гражданские суды.
--------------------------------
<12> В современном германском праве по общему правилу допускается банкротство "юридических лиц публичного права", созданных "общинами" (муниципальными образованиями), а во многих случаях, предусмотренных законодательством "земли" (региона), - также и банкротство юридических лиц, созданных этими публично-правовыми образованиями (Prutting H., Wegen G., Weinreich G. BGB-Kommentar. 2. Aufl. Luchterhand, 2007. S. 72).
В целом, однако, в зарубежной правовой доктрине не сложилось достаточно четкого и общепризнанного подхода к характеристике особенностей статуса юридических лиц публичного права. Следует согласиться с мнением А.В. Венедиктова, давно отмечавшего, что теоретическая литература по этому вопросу чаще всего ограничивается "простыми утверждениями" о наличии юридических лиц публичного права, после чего предлагает их перечень <13>. По этому же традиционному пути следуют и современные российские сторонники данного подхода.
--------------------------------
<13> Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность // Избранные труды по гражданскому праву: В 2 т. Т. II. М., 2004. С. 368 - 369 (Классика российской цивилистики). Здесь же он отметил и относительно "большее внимание", которое уделяется юридическим лицам публичного права в германской правовой теории (Там же. С. 369 (сн. 1)).
Между тем А.В. Венедиктов давно подметил, что противопоставление юридических лиц публичного и частного права "затемняет тот основной факт, что все организации, принимающие участие в гражданском обороте в качестве самостоятельных носителей гражданских прав и обязанностей, являются в этом своем "качестве" субъектами - а следовательно, и юридическими лицами - гражданского права, хотя бы их внутренняя структура определялась нормами не гражданского, а иного права..." <14>. Критикуя понятие юридического лица административного права (аналог юридических лиц публичного права), он подчеркивал, что использующие эту категорию цивилисты и административисты "упускают, однако, из виду самый существенный момент. Когда буржуазные кодексы устанавливают те
или иные положения о юридических лицах публичного права, они подходят к ним как к участникам гражданского оборота, т.е. как к носителям гражданской правоспособности, иными словами, как к юридическим лицам именно гражданского права".
--------------------------------
<14> Венедиктов А.В. Правовая природа государственных предприятий
// Указ. соч. С. 289.
По словам А.В. Венедиктова, "в Прусском земском уложении 1794 г. и в Саксонском гражданском уложении 1863 г. эта идея получила более ясное выражение, чем в буржуазных гражданских кодексах конца XIX и начала XX вв.": первое в ч. II § 81 прямо говорило о том, что корпорации и общины представляют собой "юридическое лицо в области гражданско-правовых сделок", а второе в § 52 определяло, что "право личности принадлежит государству, поскольку оно вступает в гражданско-правовые отношения"; "на опасность затемнения понятия юридического лица - при перенесении его из области частноправовых имущественных отношений в сферу государственного права - указывал еще Савиньи. Но позднейшая литература сошла с этой простой и ясной позиции, что, бесспорно, повлекло за собой и менее ясную формулировку идеи гражданской правоспособности так называемых юридических лиц публичного права в Германском и Швейцарском гражданских уложениях" <15>. Справедливости ради стоит все же отметить, что в современной германской литературе обычно подчеркивается, что юридическое лицо публичного права несет ответственность по правилам абз. 1 § 89 BGB (а это единственная норма названного Кодекса, в которой упоминается данный термин), лишь "поскольку оно действует как субъект частного права"; данное правило закона "в отношении ответственности уравнивает юридические лица публичного права, поскольку они действуют как субъекты частного права (privatrechtlich) (а государство - как фиск) с юридическими лицами частного права" <16>.
--------------------------------
<15> Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность // Указ. соч. С. 367.
<16> Sacker J. u.a. Munchener Kommentar zum Burgerlichen Gesetzbuch. Bd. 1. Allgemeiner Teil. 3. Aufl. Munchen, 1993. S. 692; Schulze R. u.a. Burgerliches Gesetzbuch. Handkommentar. 2. Aufl. Baden-Baden, 2002. S. 40.
В настоящее время в западноевропейских правопорядках к юридическим лицам публичного права в большинстве случаев относят:
-университеты (и другие государственные высшие учебные заведения);
-религиозные организации (церковные объединения - конфессии, а также отдельные религиозные учреждения, монастыри и т.п.);
-профессиональные объединения (палаты) - торговые и промышленные палаты, палаты ремесленников, работодателей, адвокатские, нотариальные,
врачебные палаты и т.п.; - некоторые учреждения социальной защиты (больничные и страховые
кассы, организации по выплате государственных пенсий и пособий и т.п.)
<17>.
--------------------------------
<17> См., например: Palandt O. Burgerliches Gesetzbuch. 67. Aufl. Munchen, 2008. S. 22; Sacker J. u.a. Op. cit. S. 690 - 691; Eccher B., Schurr F.A., Christandl G. Handbuch Italienisches Zivilrecht. Wien, 2009. S. 89; Koziol H., Bydlinski P., Bollenberger R. Kurzkommentar zum ABGB. Wien, 2005. S. 29 - 31.
Перечисленные организации в литературе обычно подразделяются (классифицируются) на "публичные корпорации" (Korperschaften, в число которых входят профессиональные палаты и религиозные объединения), "публичные учреждения" (Anstalten) и "публичные фонды" (Stiftungen), преследующие "идеальные" (некоммерческие, "общественно-полезные"), "публичные" цели ("публичные учреждения" здравоохранения, спорта, социальной защиты) <18>. Эта классификация фактически получила и законодательное закрепление в ряде западноевропейских кодификаций, например в абз. 1 § 89 Германского гражданского уложения (Burgerliches Gesetzbuch, BGB), в абз. 2 ст. 52 и абз. 1 ст. 59 швейцарского Гражданского кодекса 1907 г. (Zivilgesetzbuch), в ст. 11 итальянского Гражданского кодекса 1942 г. (Codice civile) и др. Примечательно, что государственные и местные органы публичной власти включаются в число "юридических лиц публичного права" только как исключение, прямо предусмотренное законом <19>, ибо по общему правилу они лишены собственной правосубъектности и действуют от имени соответствующего публично-правового образования в целом, которое и считается стороной соответствующего гражданского правоотношения.
--------------------------------
<18> Larenz K., Wolf M. Allgemeiner Teil des Burgerlichen Rechts. Munchen, 2004. S. 147 - 148. Разница между "учреждением" и "фондом" как разновидностями унитарной организации заключается в статусе их учредителей: лицо, создавшее учреждение, в дальнейшем непосредственно руководит всей его деятельностью, а учредитель фонда обычно самоустраняется от дальнейшего участия в нем.
<19> Например, в Австрии из числа таких органов юридическими лицами публичного права признаны служба по надзору за финансовыми рынками и федеральное ведомство статистики (Koziol H., Bydlinski P.,
Bollenberger R. Op. cit. S. 29, 31).
Важно также иметь в виду, что правовой статус конкретных юридических лиц публичного права и их видов в большинстве случаев складывался исторически, под влиянием различных национальнокультурных особенностей, и потому выглядит по-разному в конкретных
правопорядках. В связи с этим к юридическим лицам публичного права относят самые разнообразные организации. Например, в Швейцарии таковыми считаются некоторые кантональные студенческие объединения (корпорации), кооперативы по проведению мелиорации земель, некоторые "публичные корпорации", созданные местными общинами (коммунами) для совместного достижения определенных общественных целей (строительство уличных проездов, уборка территорий и т.п.) <20>, а в Австрии - союзы рыболовов и охотников, а также кооперативы и объединения по использованию водных ресурсов <21>.
--------------------------------
<20> См.: Meier-Hayoz A., Forstmoser P. Schweizerisches Gesellschaftsrecht. 10. Aufl. Bern, 2007. S. 11 - 13.
<21> См.: Koziol H., Bydlinski P., Bollenberger R. Op. cit. S. 29.
Швейцарские железные дороги (Schweizerischen Bundesbahnen - SBB) и
монополист в области телефонной связи и интернет-услуг "Свиском АО" (Swiscom AG) являются "акционерными обществами, созданными на основании специального закона" (spezialgesetzlichen Aktiengesellschaften),
поскольку их статус во многом выведен из-под действия норм частного (в данном случае - общего акционерного) права <22>. В Германии же принадлежащие государству федеральная железная дорога (Bundesbahn) и федеральная почта (Bundespost) в гражданско-правовых отношениях выступают от имени государства в целом, но при этом рассматриваются специальными законами не как "юридические лица публичного права", а как "особое федеральное имущество" (Sondervermogen des Bundes), что имеет юридическое значение с точки зрения ограничения объектов имущественной (гражданско-правовой) ответственности по их обязательствам <23>.
--------------------------------
<22> Meier-Hayoz A., Forstmoser P. Op. cit. S. 12.
<23> Munchener Kommentar zum Burgerlichen Gesetzbuch. Bd. 1. S. 690 -
691.
Вместе с тем юридические лица публичного права могут действовать не только в специальных, но и в "обычных" организационно-правовых формах: так, в Швейцарии Национальный банк создан в форме акционерного общества, а кантональные банки считаются "публично-правовыми корпорациями", хотя и тот и другие рассматриваются в качестве типичных "юридических лиц публичного права". В германском и австрийском правопорядках тоже имеются контролируемые федеральным государством или его "землями" "обычные" хозяйственные общества (акционерные и с ограниченной ответственностью), как правило, преследующие в своей деятельности те или иные общественные (публичные) цели.
Значительным своеобразием отличается правопорядок известной канадской провинции Квебек, который характеризуется определенным "смешением" черт французского гражданского права (droit civil) и