§ 6. Критерии оценки законодательного процесса

Традиционно законодательный процесс понимается как совокупность последовательных действий органов государственной власти по разработке и рассмотрению законопроектов, принятию и обнародованию законов*(110). При этом в качестве субъектов законодательного процесса рассматриваются органы государственной власти, участвующие в процессе, и основное внимание исследователей привлекают вопросы соблюдения прав этих органов как участников процесса*(111). Но также возможно и целесообразно рассмотрение законодательного процесса как элемента взаимодействия государственной власти и общества, в этом случае в качестве субъектов отношений выступают, с одной стороны - государственная власть как единое целое, с другой - граждане и их объединения. Учитывая конституционные положения о приоритете прав и свобод человека и о социальной направленности государственной власти (ст. 2 и 7 Конституции), основным критерием оценки законодательного процесса необходимо признать качество изменения законодательства (как отдельных законов, так и их совокупности в целом).

Законодательная деятельность является одним из элементов осуществления государственной власти - процесса целенаправленного воздействия государственных структур на общество в целом и отдельных его субъектов. С этой точки зрения, критериями оценки законодательного процесса являются: согласованность принимаемых законов с теми, кто будет обеспечивать их исполнение со стороны государственной власти - Президентом и Правительством Российской Федерации, законодательными органами государственной власти и главами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также соответствие законов экономическим (в первую очередь - бюджетным) возможностям государства.

Законодательный процесс является составляющей более общего процесса нормативно-правового регулирования*(112), которое осуществляется в нашей стране на основе нормативных правовых актов. Соотношение законов и иных нормативных правовых актов предполагает два подхода. С одной стороны, большинство принимаемых законов предусматривают и вызывают принятие целого "шлейфа" нормативных актов, направленных на доурегулирование ситуации, при этом даже слабовыраженная несогласованность законов может приводить к значительным расхождениям (вплоть до противоречий) на уровне подзаконных актов. С другой стороны, отсутствие отдельных законов допускает или делает необходимым принятие нормативных правовых актов самостоятельного характера (фактически - законозаменяющих) Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и иными федеральными органами исполнительной власти, а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, следует учитывать и то обстоятельство, что участниками законодательного процесса на федеральном уровне и субъектами иного правотворчества являются одни и те же органы власти, подавление их мнения в федеральном законодательном процессе может привести и приводит к снижению качества нормативных правовых актов. Критериями оценки законодательного процесса в данном случае будут: согласованность принимаемых законов с действующими и между собой, полнота регулирования (исключение возможности нарушения принципов законодательного регулирования в подзаконных актах), полнота действующего законодательства.