2. Правотворчество — деятельность субъектов, наделенных нормотворческой компетенцией, по созданию юридических норм.

Правотворчество охватывает собой непосредственную деятельность уполномоченных на то государственных органов по выработке, принятию, изменению, дополнению или отмене нормативно-правовых актов.

Правотворчество можно рассматривать в узком и широком смыслах.

В узком смысле правотворчество - это процесс непосредственного создания, изменения или отмены правовых норм компетентными органами (например, принятие Государственной Думой закона, утверждение министром положения или инструкции) либо непосредственно населением (путем референдума).

Такого рода правотворчество в юридической литературе нередко называют правотворчеством в собственном («буквальном») смысле слова. Данным понятием охватывается нормотворческая деятельность всех без исключения органов, уполномоченных на создание, изменение или упразднение правовых норм.

Наряду с правотворчеством в узком смысле слова в научном юридическом лексиконе довольно часто используется также термин и понятие «правотворчество в широком смысле слова». В качестве его синонима употребляется термин и понятие «правообразование».

Оно включает в себя не только собственно правотворческий, но и весь предшествующий ему подготовительный процесс формирования права. Необходимость существования подготовительного процесса обусловливается потребностью повышения качества издаваемых актов, которое зависит не только от уровня собственно самой правотворческой деятельности государственных органов, но и от уровня проводившихся до принятия того или иного правового акта подготовительных работ. Следует отметить, что решения, принимаемые в подготовительных стадиях, юридических последствий не порождают.

Законотворчество и правотворчество

Составной частью правотворчества является процесс законотворчества. Данным понятием охватывается правотворческая деятельность не всех, а только высших законодательных органов того или иного государства. Соответственно, законотворчество порождает не всю систему нормативно-правовых актов, а только те из них, которые являются законами. Таким образом, правотворчество и законотворчество соотносятся, как целое и часть.

В процессе правотворчества действуют как объективные, так и субъективные факторы.

Объективные факторы обусловлены назревшей потребностью общества в регулировании социальных отношений.

Например, в начале 90-х годов XX в. возникла объективная потребность перевести экономику на рыночные отношения. Эта потребность стала реапизовываться. В частности, были приняты такие законы, как «О предпринимательской деятельности», «Об акционерных обществах».

Субъективные факторы обусловлены тем, что на всех стадиях правотворчества участвуют вполне конкретные люди, и от их субъективного усмотрения зависят содержание правового акта, сроки его принятия и т. д. Так, от персонального состава рабочей группы по составлению законопроекта во многом зависит выбор научной доктрины, которая кладется в основу будущего закона, основные положения будущего нормативного акта. Довольно часто принимаются законы, отражающие интересы определенных групп населения.

В то же время субъективные факторы действуют в рамках объективных факторов и субъективные усмотрения законодателей не могут выйти за определенный рубеж.

Принципы правотворчества

Процесс правотворчества осуществляется на основании следующих основных принципов.

Демократизм. Данный принцип предполагает выявление и выражение в нормах права воли народа. А это означает, что нормы права должны создаваться в результате учета общественного мнения, предварительного обсуждения соответствующих проектов правовых актов.

Для более широкого учета общественного мнения желательно наличие альтернативных проектов наиболее важных правовых актов. Так, в России в начале 90-х годов XX в. было опубликовано несколько проектов конституции, тысячи ученых, специалистов, простых граждан высказывали свои мнения в средствах массовой информации, на конференциях, семинарах, симпозиумах. В конечном итоге, как известно, конституция была принята на всероссийском референдуме, который является высшей формой проявления демократизма.

Что касается подзаконных, локальных и договорных норм права, то они обсуждаются конечно же в меньших масштабах, соответственно и их роль в жизни общества также гораздо меньше.

Законность. Этот принцип означает, что правотворческая деятельность осуществляется по определенной соответствующей нормам права процедуре.

Так, процесс принятия федеральных законов достаточно подробно описан в Конституции России (подробнее об этом будем говорить ниже).

Профессионализм подразумевает, что процесс правотворчества осуществляют, в подавляющем большинстве случаев, профессионалы. Это связано с тем, что нормы права распространяются на большие группы населения (а многие законы, например уголовный, — на всех без исключения), и поэтому их качество должно соответствовать самому высокому уровню. На подготовительном этапе важную роль играют ученые-правоведы и специалисты в определенной сфере, которые, будучи в составе рабочих групп, непосредственно составляют тексты соответствующих правовых актов. В дальнейшем решающее значение имеют лица, наделенные полномочиями принимать правовой акт. Важно, чтобы они обладали соответствующими знаниями.

Научность означает, что правовые акты составляются на основе результатов научных исследований в соответствующей сфере общественных отношений. В частности, используются опросы населения, экспертов по различным вопросам содержания будущих правовых актов.

Для соблюдения этого принципа законопроект должен готовиться при тщательном анализе социально-экономической ситуации в стране, политической обстановки, потребностей правового регулирования тех или иных сторон общественной жизни и т. д.

При таком анализе используются различные социально-правовые эксперименты, социологические опросы, анкетирование и т. д.

Планомерность означает, что процесс творчества осуществляется на плановой основе. Например, в Государственной Думе на каждую сессию утверждается график рассмотрения законопроектов.

Своевременность — правильное определение времени подготовки и принятия актов.

Исполнимость — учет финансовых, кадровых, юридических и прочих условий, наличие которых позволит актам реально действовать.

Функции правотворчества

Правотворчество выполняет следующие функции:

обновление нормативного материала;

восполнение пробелов в праве;

упорядочение, систематизация нормативно-правовых актов.

Принципами правотворчества выступают:

1. научность. При разработке и издании нормативно-право- вого акта должна изучаться сложившаяся социально-экономическая ситуация, потребности общества, опыт других стран и научные доктрины, должны просчитываться последствия принятия данного акта, его место в системе права в целом, а также противодействующие факторы и общественные возможности — кадровые, финансовые, организационные и др., обеспечивающие достижение поставленной цели. Правотворчество не терпит поспешности. Оно должно четко планироваться. Принятый акт должен быть безупречен как по форме, так и по содержанию. Правильный выбор вида нормативного акта, его юридической силы очень важны для регулирования определенных отношений;

2. демократизм. Проявляется в демократической процедуре разработки и принятия нормативно-правовых актов; в широком привлечении граждан к правотворческой деятельности с тем, чтобы принятые акты выражали их сбалансированную волю; к сожалению, эта деятельность в последние годы значительно снизилась, уменьшилось и количество нормативных актов, выносимых на обсуждение народа;

3. законность. Действия правотворческих органов должны основываться на законах, т. е. осуществляться в границах полномочий при соблюдении формы и процедуры принятия нормативных актов. Кроме того, содержание принятого акта не должно противоречить действующим актам более высокой юридической силы;

4. профессионализм. Заниматься подобной деятельностью должны компетентные люди — юристы, управленцы, экономисты и др.;

5. системность. Принятый нормативный акт должен вписываться в смысловую и юридическую иерархию юридических актов и не должен допускать дублирования, коллизий и временного рассогласования с другими актами;

6. четкая дифференциация правотворческих полномочий. Нарушение этого принципа приводит к дублированию управленческой деятельности, коллизиям правовых актов, грозит нестабильностью, безответственностью и ростом правового нигилизма;

7. гласность. Означает открытость, «прозрачность» правотворческого процесса для широкой общественности, нормальную циркуляцию информации;

8. оперативность. Предполагает своевременность издания нормативных актов.

Следовательно, принципы правотворчества - это основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанной с принятием, отменой или заменой юридических норм, это ориентир для органов, творящих право.

3. Административная ответственность. Понятие административного правонарушения. Основания привлечения к административной ответственности. Виды административных взысканий и порядок их наложения.

Кодекс об административных правонарушениях принят 30 декабря 2001 г.

Административная ответственность является одним из видов юридической ответственности.

Административная ответственность – это применение в установленном порядке уполномоченным на то органом (судьей, должностным лицом) административных наказаний к виновным в совершении правонарушения гражданам и юридическим лицам.

Административной ответственности подлежит лицо, достигшее 16 лет. С учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившим административное правонарушение в возрасте от 16 до 18 лет, комиссией по делам несовершеннолетних и защите из прав несовершеннолетний может быть освобожден от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних.

Освобождение от административной ответственности может также проявлятся в замене ее другим видом ответственности (например, дисциплинарной).

Мерой административной ответственности или выражением этих неблагоприятных последствий является административное наказание, которое применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Неблагоприятные последствия для правонарушителей могут наступать в виде лишений или ограничений морального (предупреждение), материального (административный штраф, возмездное изъятие, конфискация) или физического характера (административный арест).

Административное правонарушение – противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое установлена административная ответственность (ст.2.1 КоАП РФ).

Признаки административного правонарушения:

• антиобщественность. Она заключается в том, что административные правонарушения наносят вред охраняемым общественным отношениям;

• противоправность. Она заключается в том, что субъект совершает действие, запрещенное нормой права, или не совершает действия, предписанного правовым актом;

• виновность. Правонарушение совершено виновно, умышлено или по неосторожности. Деяние совершено сознательно, с присутствием воли. Или лицо не отдает отчета о своих действиях, не руководит ими в момент совершения правонарушения, так как оно находилось в состоянии невменяемости;

• наказуемость. Только то деяние, за которое действующим законодательством установлена административная ответственность, может быть признано административным правонарушением.

Данные признаки присущи не только административному проступку, но и другим правонарушениям. Их отличает друг от друга степень общественной опасности, то есть характер и тяжесть причиненного вреда, объект посягательства, виды наказания, круг лиц, правомочных их применять, и юридические последствия для правонарушителя.

Состав административного правонарушения – это совокупность юридических элементов, при наличии которых деяние квалифицируется как административное правонарушение, за которое наступает административная ответственность.

Объект административного правонарушения – это совокупность общественных отношений, охраняемых административным правом.

Для привлечения к административной ответственности необходимо:

• наличие правового (юридического) основания, то есть правовой нормы, устанавливающей правовое поведение;

• наличие фактического основания: должна быть нарушена норма, то есть совершено административное правонарушение.

За совершение административных правонарушений могут устанавливаться и применяться следующие административные наказания (ст.3.2 КоАП):

• предупреждение – официально выраженная отрицательная оценка поведения нарушителя (физического или юридического лица) со стороны государства. Одновременно оно служит предостережением о недопустимости совершения противоправных действий в будущем. Обычно предупреждению подвергаются лица, впервые совершившие малозначительные правонарушения (предупреждение не следует путать с устным замечанием, сделанным на месте нарушения сотрудником милиции, например, при нарушении дорожного движения). Предупреждение тогда является административным наказанием, когда зафиксировано каким-либо способом. В большинстве случаев это оформление происходит путем издания соответствующего постановления. Предупреждение применяется в случаях, когда оно прямо предусмотрено в качестве меры принуждения, а не вместо другого административного наказания;

• административный штраф – самый распространенный вид административного наказания. Это денежной взыскание, налагаемое за административные правонарушения. Он может выражаться в величине, кратной: минимальному размеру оплаты труда, стоимости предмета административного правонарушения, сумме неуплаченных налогов, сборов, подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения, либо сумме незаконной валютной операции.

Законом установлены минимальный и максимальный размеры административных штрафов: он не может быть менее 1/10 минимального размера оплаты труда и более 25 минимальных размеров оплаты труда – для граждан, 50 МРОТ – для должностных лиц, 1000 МРОТ – для юридических лиц. Особые размеры штрафов предусматриваются для отдельных видов административных правонарушений (п.3 и 4 ст.3.5 КоАП РФ). В настоящее время расчет административных штрафов производится из базовой суммы, равной 100 рублям;

возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения – принудительное изъятие указанных объектов. Изъятый предмет реализуется с передачей вырученной суммы бывшему собственнику за вычетом расходов по реализации изъятого предмета. Этот вид административного наказания назначается судьей и применяется крайне редко.

Возмездное изъятие охотничьего оружия, боевых припасов и других дозволенных орудий охоты или рыболовства не может применятся к лицам, для которых охота или рыболовство являются основным законным источником средств к существованию;

конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения - принудительное и безвозмездное изъятие имущества у нарушителя (орудие или предмет обращается в федеральную собственность или в собственность субъекта РФ). Конфисковано может быть не любое имущество, а лишь предмет, являвшийся орудием административного правонарушения, который принадлежит нарушителю. Конфискация назначается судьей.

Конфискация охотничьего оружия, боевых припасов и других дозволенных орудий охоты или рыболовства не может применятся к лицам, для которых охота или рыболовство являются основным законным источником средств к существованию.

Не является конфискацией изъятие из незаконного владения лица, совершившего административное правонарушение, орудия совершения или предмета административного правонарушения, подлежащих в соответствии с федеральным законом возвращению их законному собственнику, а также изъятых из оборота либо находившихся в противоправном владении лица, совершившего административное правонарушение, по иным причинам и на этом основании подлежащих обращению в собственность государства или уничтожению.

Конфискацию следует отличать от изъятия предмета как меры пресечения противоправного поведения и предотвращения опасных и иных нежелательных для общества последствий;

лишение специального права (права управления транспортным средством, права охоты, права на эксплуатацию радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств). Лица, которые злоупотребляют предоставленными специальными правами и неправильно пользуются ими, могут быть лишена этого права только судьей на срок от одного месяца до двух лет. Ограничения применения этого вида административного наказания установлены п.3,4 ст.3.8 КоАП РФ;

административный арест – наиболее суровая мера административной ответственности. Это кратковременная изоляция правонарушителя от общества на срок не более 15 суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или режима в зоне проведения контртеррористической операции – до 30 суток.

Административный арест применяется в исключительных случаях за совершение административных правонарушений, близких к преступлениям. Решение о назначении административного ареста принимается судьей. Административный арест не может применятся: к беременным женщинам; к женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет; к лицам, не достигшим возраста 18 лет; к инвалидам I и II групп;

административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства – принудительное и контролируемое перемещение указанных лиц через Государственную границу России, за ее пределы, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, - контролируемый самостоятельный выезд выдворяемых лиц из России. Административное выдворение может быть назначено судьей или соответствующими должностными лицами (если правонарушение совершено при въезде в РФ);

дисквалификация – лишение физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, права входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в случаях, предусмотренных законодательством РФ. Дисквалификация применяется только к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к индивидуальным предпринимателям, в том числе к арбитражным управляющим в судебном порядке на срок от шести до трех лет.

Административные наказания выражаются в моральном либо материальном воздействии на правонарушителя и в известной мере выполняют функцию предупреждения правонарушений и преступлений. Назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой оно было назначено.

Наказание за совершение административного правонарушения налагается в пределах и в точном соответствии с законом, предусматривающим ответственность за данное правонарушение, т.е. не допускается применение наказания ниже низшего предела.

Административные наказания должны налагаться полномочным органом (должностным лицом) с учетом характера совершенного правонарушения (объекта посягательства, последствий, распространенности деяния и состояния борьбы с ним) и обстоятельств, смягчающих (отягчающих) ответственность. Кроме того, если субъектом правонарушения выступает физическое лицо, учитывается также личность виновного, его имущественное положение, для юридических лиц – имущественное и финансовое положение.

К обстоятельствам, смягчающим ответственность за административные правонарушения, относятся (ст.4.2 КоАП РФ):

• раскаяние лица, совершившего административное правонарушение;

• предотвращение виновным вредных последствий правонарушения;

• добровольное возмещение ущерба или устранение причиненного вреда;

• совершение правонарушения в состоянии сильного душевного волнения (аффекта) либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств;

• совершение правонарушения несовершеннолетним;

• совершение правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка;

Орган (должностное лицо), решающий дело, вправе признать смягчающими и другие обстоятельства. Ими могут являться возраст, состояние здоровья и др.

К обстоятельствам, отягчающим административную ответственность, относятся (ст.4.3 КоАП РФ):

• продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его;

• повторное совершение однородного административного правонарушения, если за совершение первого административного правонарушения лицо уже подвергалось административному наказанию, по которому не истек один год со дня окончания исполнения административного наказания;

• вовлечение несовершеннолетнего в совершение административного правонарушения;

• совершение правонарушения группой лиц;

• совершение правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах;

• совершение правонарушения в состоянии опьянения (в зависимости от характера административного правонарушения данное обстоятельство может быть и не признано отягчающим).

Перечень отягчающих обстоятельств является исчерпывающим. При нескольких административных правонарушениях, совершенных одним и тем же лицом, административное наказание налагается за каждое правонарушение в отдельности.

В КоАП РФ установлены сроки давности привлечения к административной ответственности. Административные наказания могут быть назначены:

• не позднее двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся правонарушении – двух месяцев со дня его обнаружения;

• не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся правонарушении – со дня обнаружения – за ряд административных правонарушений, указанных в законе (ст.4.5 КоАП РФ), например за нарушение законодательства о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, за совершение таможенных, налоговых и других правонарушений;

• не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся правонарушении – со дня обнаружения – при применении дисквалификации;

• в случае отказа в возбуждении уголовного дела или его прекращения, но при наличии в действиях нарушителя признаков административного правонарушения взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела либо о его прекращении;

Сроки давности могут быть приостановлены до передачи материалов дела уполномоченному органу (должностному лицу) при удовлетворения ходатайства гражданина о рассмотрении дела по месту жительства.