Отдел второй. О силе закона

_ 37. Каждый закон, изданный и обнародованный в установленном порядке, получает значение общеобязательного правила, которое должно служить основанием всех правительственных действий и распоряжений. Сила закона продолжается до отмены его в установленном порядке: "Закон, - говорит 72 ст. Осн. зак., - сохраняет свое действие, пока не будет отменен силою нового закона". Но каждый закон может быть отменен только равным ему законом. По смыслу 73 ст. Осн. зак., закон общий и всенародно объявленный отменяется не иначе как таковым же общим законом; указ за собственноручным высочайшим подписанием может быть отменен только таким же указом. До отмены установленным порядком закон должен служить единственным руководящим началом всей деятельности правительства.

Применение этого принципа к управлению порождает ряд сложных вопросов об отношении других распоряжений, исходящих от государственных властей, к закону, изданному и обнародованному в порядке, который рассмотрен выше.

Обязательная сила закона должна быть рассматриваема, во-первых, по отношению к распоряжениям, исходящим от верховной власти, но не имеющим формы закона; во-вторых, относительно постановлений, исходящих от подчиненных правительственных властей. Сюда относятся: а) административные распоряжения в тесном смысле, б) постановления, исходящие от мест судебных, и в) судебно-административные распоряжения, т. е. наказы судебных мест, определяющие порядок делопроизводства в каждом судебном округе. В-третьих, по отношению к распоряжениям, издаваемым общественными установлениями, каковы, напр., земские собрания, городские думы и т.п.

Глава первая. Отношение закона к распоряжениям, исходящим от верховной власти

_ 38. Прежде всего необходимо решить вопрос - признает ли наше законодательство различие между законами и распоряжениями, исходящими от верховной власти?

Г. Ренненкампф отвергает это различие. Он говорит, что, по силе нашего законодательства, "все повеления государя суть законы, как бы ни было различно их содержание и внутренняя природа"*(99). Его мнение не может быть принято во всем его объеме. Действительно, все предписания императора, утвержденные его подписью, имеют силу закона. Но, тем не менее, в нашем законодательстве существует раздел предписаний, исходящих от верховной власти, за которыми не признается обязательной силы, равной силе закона. Некоторые распоряжения верховной власти самим законом относятся к разряду административных Правил. Наша практика усвоила им название высочайших повелений. В противоположность законам, для которых необходима письменная форма, они могут быть словесными высочайшими повелениями*(100). Второе внешнее развитие высочайших повелений от законов заключается в том, что словесные повеления императора, могут быть объявлены лицами, уполномоченными на то верховною властью*(101), тогда как всякий закон обнародуется сенатом. Словесные повеления государя поступают в списках в сенат только на хранение.

_ 39. Внешним признакам, отличающим высочайшие повеления от закона, соответствует различие между тем и другим и по самому содержанию.

Содержание словесных повелений, исходящих от Государя, определяется 55 и 66 ст. Осн. зак. Первая определяет компетенцию высочайших повелений положительно, вторая - отрицательно.

По силе 55 ст. "в словесных высочайших повелениях могут быть излагаемы дополнения и изъяснения закона, коими установляется токмо образ его исполнения или определяется истинный его разум".

Эта статья дает довольно обширный объем содержанию высочайших повелений, так как, по мнению весьма многих юристов, аутентическое толкование законов (толкование, исходящее от самой верховной власти) есть как бы новый закон. Но наше законодательство рассматривает толкование законов, как деятельность подчиненную*(102). Вот почему 55 ст. и говорит, что пояснения закона могут быть излагаемы в словесных высочайших повелениях.

66 ст. пополняет определение 55 ст. Она говорит о том, чего не могут касаться высочайшие повеления. На основании ее, словесные высочайшие повеления не могут касаться законов, изданных за собственноручной подписью государя и обнародованных в законном порядке, установления новых налогов, сложения недоимок, отпуска денежных сумм свыше определенного размера, лишения жизни, чести и имущества и возведения кого-либо в дворянское достоинство*(103).

_ 40. Но эти постановления не имели бы никакого практического значения, если бы закон не установил мер относительно охранения существующих законов, изданных за подписью императора. В случае коллизии высочайших словесных повелений с раз изданными законами, первые не приводятся в исполнение.

По силе 77 ст. Осн. зак., каждое начальство, получив от министра предписание, заключающее в себе объявление высочайшего повеления, отменяющего закон или учреждение, изданное за собственноручным подписанием императора, обязано, не приводя его в исполнение, представить об этом министру; если же министр оставит свое предписание в прежней силе, то начальство обязано представить об этом в сенат на окончательное рассмотрение.

Следовательно, 77 ст. налагает на каждое должностное лицо обязанность не приводить в исполнение высочайшего повеления, отменяющего закон, с представлением об этом, в случае подтверждения высочайшего повеления со стороны лица, объявившего его, в 1-й департамент сената. Смысл 77 ст. ясен. Но по редакции своей она требует некоторых разъяснений.

При этом должно иметь в виду, что наше законодательство есть свод, т. е. соединение в одно целое разных предыдущих узаконений с сохранением их подлинных выражений. Даже основные законы, которые должны выражать лишь общие принципы нашего права, не избегли неудобств сводного составления отдельных статей. Поэтому нередко логический смысл основных законов гораздо шире буквального их смысла, вследствие чего они нуждаются в распространительном толковании. То же самое должно сказать и относительно текста 77 ст.

Рассматриваемая статья заимствована из учреждения министерств 1811 (_ 259), т. е. из специального узаконения. Она говорит, во-1-х, об обязанности начальства не приводить в исполнение высочайших повелений, отменяющих закон. Эти слова требуют распространительного толкования. Нельзя допустить, чтобы здесь разумелись только те высочайшие повеления, которыми отменяется закон в целом его составе. Отмена закона может произойти не только путем поставления нового закона вместо прежнего, но и через какое-либо существенное дополнение его. Таким образом, под словами "повеления, отменяющие закон" должно разуметь всякое распоряжение верховной власти, которым ослабляется сила изданного закона. Во-2-х, 77 ст. говорит о словесных высочайших повелениях, объявляемых министром. Но эти повеления могут объявляться, кроме министров, еще другими лицами, уполномоченными на то государем*(104). Следовательно, 77 ст. применяется и к этим последним. Это соображение подтверждается и 66 ст. Осн. зак., где прямо говорится, что никакой закон, за собственноручным высочайшим подписанием изданный, не может быть отменен указом, объявляемым словесно. Из этого общего правила 66 ст. не делает никаких исключений.

Распространительное толкование 77 ст. имеет особенно важное значение в применении к мнениям Государственного совета, приводимым в исполнение без письменного высочайшего утверждения.

По ст. 94 Учр. госуд. сов. высочайшего подписания требуют только некоторые дела. По всем остальным мнения государственного совета, на основании 95 ст. того же учреждения, могут приводиться в исполнение по докладу императорскому величеству. Следовательно, мнения государственного совета, утверждаемые словесно, имеют юридическую силу высочайших повелений, объявляемых председателем совета*(105), а потому подходят под условия, выраженные 55, 66 и 77 ст. Осн. зак. Относить их к разряду законов нет никакого основания*(106). Мы остановились специально на мнениях государственного совета потому, что они представляют наиболее важную форму словесных высочайших повелений, относительно которых может возникнуть какое-либо недоразумение.