Г) Реформы Екатерины II и Павла I (1762 - 1801)

_ 67. Кратковременное царствование Петра III не оставило существенных следов на учреждении сената, но царствование Екатерины II готовило ему глубокие изменения. Конечно, общее значение Сената не отменялось никаким законом; напротив, оно признавалось и подтверждалось. Формально правительствующий Сенат оставался высшим судебным и правительственным местом империи. Сподвижники Екатерины любили ссылаться на ее царствование как на время процветания сената, относя упадок его к царствованию Павла I*(1558). Но такой взгляд вряд ли может быть принят. Напротив, под влиянием общих узаконений императрицы, хотя и не касавшихся прямо сената, и отдельных мер, учреждение это видоизменилось в самом его существе.

С самого начала своего царствования Екатерина отнеслась к сенату с недоверием. Это видно и из ее записок, и из ее инструкций генерал-прокурору князю А. А. Вяземскому; это доказывается и многими принятыми ею мерами. Значительная доля недостатков прежнего царствования поставлена на счет сенату. Конечно, на его долю приходилось немало грехов, но, кажется, обвинения преувеличены, Множество беспорядков зависело от того, что о реформе местного управления никто не думал со времени Петра Великого. Созданные им учреждения были отменены или искажены. Не имея хорошей местной администрации, Сенат в значительной степени был парализован. Затем, великая доля беспорядков падает на ответственность временщиков, пользовавшихся доверием императрицы. В пользу их, например, создавались монополии, вредно влиявшие на торговлю*(1559).

Но и не эти беспорядки указали Екатерине план преобразований. Ее личный характер, взгляды, просвещенные знакомством с политическою философиею XVIII века, препятствовали ей помириться с сенатом, сильно напоминавшим Боярскую думу, с его полупатриархальным отношением к управлению. Ее поражала отсталость взглядов, странное иногда невежество членов сената. Затем,- что самое главное,- на русском престоле была теперь женщина с сильной волей, с жаждою деятельности, с решительною наклонностью к личному управлению. Она не напоминала Елисавету, предпочитавшую удовольствия частной жизни тревогам управления. Екатерина не могла довериться какому-либо учреждению, поручив ему бремя администрации. Задуманные ею реформы требовали от нее постоянного и напряженного внимания и личного наблюдения. Этим объясняется многое из сделанного ею по отношению к сенату.

_ 68. В самом начале своего царствования, именно в 1763 г., она решилась исправить недостатки сенатского делопроизводства, зависевшие, по ее мнению, от множества и разнообразия поступающих в Сенат дел, столь великого, "что превосходит силы человеческие все оные решить в надлежащее время"*(1560). Для устранения этого неудобства, императрица разделила Сенат на департаменты, поручив каждому из них особый род дел. Всех департаментов учреждено 6; из них 4 в С.-Петербурге, а 2 в Москве вместо бывшей сенатской конторы. Первому департаменту поручены государственные внутренние и политические дела*(1561), 2-му - судебные, 3-му дела - по губерниям, состоявшим на особом положении*(1562) и некоторым специальным управлениям*(1563), 4-му - по военной и адмиралтейской коллегиям, с зависящими от них установлениями. Из московских департаментов, 1-му поручено "отправление государственных текущих дел, каковы ныне исправляет сенатская контора", 2-му - "апелляционные дела и по герольдии, против 2-го департамента". Все департаменты признаны самостоятельными коллегиями, "в равной силе и достоинстве". Каждый должен был решать дела единогласно; в случае разногласия дело переносилось в общее собрание. Генерал-прокурор состоял при первом департаменте; при прочих состояли обер-прокуроры.

Легко заметить, что в общих чертах указ 1763 года положил основание ныне существующей организации сената. Для порядка делопроизводства новое устройство представляло известные выгоды. Но разделение Сената на отдельные как бы коллегии разрушило целостность и единство этого учреждения, что отразилось и на его иерархическом значении. Сенат не падал, правда, весь разом, как во время Анны, но он падал по частям. Означенное деление не было объявлено чем-то неизменным; оно могло измениться по указаниям опыта. Через несколько времени при сенате учреждена была межевая экспедиция*(1564), преобразованная в 1794 году в межевой департамент. Подтверждено о строгом исполнении сенатских указов, с определением штрафов за неисполнение. В своем "наказе" императрица выразила взгляд, что Сенат есть то "хранилище законов", какое должно существовать в каждом государстве*(1565).

_ 69. Но вся эта обстановка не остановила применения других взглядов на практике. Во-первых, участие Сената в делах законодательных заметно слабеет. С самого начала царствования Екатерины разработка многих важных вопросов была поручена разным комиссиям под непосредственным надзором императрицы*(1566). С 1769 года в рассмотрении законодательных вопросов принимает участие учрежденный в этом году совет*(1567). Затем, что важнее всего, в царствование Екатерины радикально изменяется положение генерал-прокурора. Он перестает быть только "оком государевым" при сенате, но двигателем всего управления. За это время он действительно стал первым министром относительно многих частей управления*(1568). В качестве начальника сенатской канцелярии и всех обер-прокуроров, он без того имел преобладающее значение в сенате. Но к этим общим его правам присоединились другие черты: он сделался единственным посредником между сенатом и верховною властью, и некоторые части управления перешли в его непосредственное заведование. Таковы части: соляная*(1569), вообще финансовая, монетная, ассигнационный банк, впоследствии почтовое управление и т. д.

Генерал-прокурор не был единственным лицом, ведавшим разные части по поручению императрицы и по особому ее доверию. Сосредоточение административной власти в его руках содействовало еще ее единству*(1570), но иные доверенные лица ставились во главе других управлений, с непосредственным подчинением их императрице. Такая система личных поручений установилась, во-первых, по давнишнему желанию государыни освободить коллегии от излишней зависимости их от сената; во-вторых, из желания подчинить известные частя своему личному наблюдению. Это двоякое стремление обнаружилось при поручении камер-коллегии кн. Куракину*(1571), канцелярии опекунства иностранных переселенцев межевой экспедиции и т. д. Нечего повторять о том, что три "первые" коллегии не только сохранили свою независимость, но увеличили ее*(1572). Кроме того, некоторые части управления были специально поручены отдельным лицам, пользовавшимся особым доверием императрицы.

Наконец, новое учреждение о губерниях не замедлило отразиться на положении сената, и именно в двояком отношении. Во первых, в учреждении о губерниях осуществилась заветная мысль Екатерины - сосредоточить ближайшее заведование общими частями администрации в установлениях местных. Еще в 1764 она помышляла о полном преобразовании местных установлений. На первый раз была преобразована должность губернаторов*(1573). Они были поставлены под непосредственное наблюдение Сената и верховной власти, что умалило значение коллегий*(1574). По открытии губерний (1781) коллегии перенесены в местность под именем палат, правлений и т. д.*(1575). Во вторых, во главе местных установлений была поставлена сильная должность государева наместника (генерал-губернатор). И по закону, и de facto наместники были облечены значительными полномочиями. Хотя закон и говорил о подведомственности их как верховной власти, так и сенату, но контроль Сената был скорее номинальный, чем действительный; наместники в большинстве случаев имели дело с верховною властью*(1576).

Таким образом, личное начало торжествует на двух пунктах. Задачи центрального управления сосредоточиваются в руках генерал-прокурора и особых доверенных лиц. Задачи управления местного сосредоточены в губернских установлениях под всесильным контролем наместников. Правительственное значение Сената умалилось, хотя по форме он оставался средоточием всех дел. Известно, что императрица, по введении в действие учреждения о губерниях, думала о преобразовании сената, согласно новым потребностям управления. Департаменты Сената должны были соответствовать разным частям и установлениям новой губернской администрации: 1-й департамент д. б. соответствовать губернскому правлению, 2-й - казенной палате и т. д. Но это предположение осталось без дальнейшего действия.

_ 70. Меры императора Павла I, с одной стороны, закрепили то, что уже совершилось на деле при Екатерине II, с другой - довершили распадение сената.

В самом начале своего царствования Павел I вверил должность генерал-прокурора одному из приближеннейших к нему лиц - кн. Куракину. Вместе с тем он назначен был главным директором ассигнационного банка и заведующим тайною экспедициею и комиссией для сочинения уложения. Затем, в ведение его поступили учрежденные при сенате экспедиции государственного хозяйства, опекунства иностранных переселенцев и сельского домоводства*(1577). Замечательно, что в этих экспедициях генерал-прокурор берет уже юридический перевес над сенаторами; он начальник экспедиции, тогда как сенаторы только члены, наравне с другими назначенными в них лицами. Кроме этих поручений, на генерал-прокурора были возложены и другие*(1578).

В отношении местного управления император отступил от учреждений Екатерины II. Должность государева наместника в большинстве губерний была упразднена. Беспорядки, замеченные в казенных палатах, повели к восстановлению коллегий и некоторых контор в столицах. Но восстановление коллегий не означало восстановления коллегиального начала. Президенты коллегий сделались действительными их начальниками; некоторые из них отданы в распоряжение главных директоров*(1579). Как президенты, так и директоры сносились непосредственно с государем. Для заведования государственным казначейством были учреждены четыре экспедиции под главным начальством государственного казначея. Важнейшие государственные дела сосредоточивались в собственной канцелярии государя. "Государственный чиноначальник, управлявший сею канцеляриею, был действительным министром Е. И. В. по всем общим делам государственного управления"*(1580).

В этих условиях положение Сената должно было ухудшиться. Устраняя его от правительственной части, император обратил внимание на его судебную деятельность. Мы видели, что Сенат не предназначался для отправления правосудия в собственном смысле, но изменения последних лет оставили за ним едва ли не одно судебное значение. Но 2-й департамент, по множеству стекавшихся в него дел, не мог исполнять как следует своих обязанностей. От прошлого царствования осталось в сенате 11476 нерешенных дел. Крутые меры были приняты для ускорения делопроизводства. Так, повелено было чинить исполнение по протоколам, подписанным тремя сенаторами, не дожидаясь подписи прочих, участвовавших в деле. Скоро возник вопрос, как поступать в том случае, если в присутствии будут только два сенатора. В видах быстроты, вопрос этот решился тем, что после подписания протокола двумя наличными подпись третьего может быть дана на дому*(1581). Затем, для облегчения судебного департамента часть дел его дозволено передать в другие, административные*(1582). Кроме того, учреждено три временных департамента, для окончания старых судебных дел. Видоизменился и самый порядок решения. Необходимость единогласного решения, установленная для общих собраний Сената Екатериною II, была отвергнута. "Из дел, в Сенате производимых, говорил Указ 1797 г., усматриваем мы, что по разногласным сенаторов мнениям приводятся в остановку многие дела, и в числе их такие, по коим маловажное только сомнение одного или двух сенаторов изъявляемо бывает". Поэтому указано решать дела в общих собраниях простым большинством голосов. "Иногда случалось, что при переходе дел из департаментов в общее собрание, при получении новых доказательств, сенаторы того департамента, где прежде производилось дело, изменяли свое мнение, поданное в департаменте, при обсуждении его в общем собрании. Это было им теперь запрещено". Но перемены не ограничились этими мерами.

Прежде, когда Сенат был средоточием не только суда, но и администрации, не могло возникнуть серьезных столкновений казенного интереса с правосудием, так как он был высший блюститель того и другого. Теперь, с образованием администрации в новейшем смысле, с своими особенными интересами, неминуемо должно было возникнуть столкновение между правосудием, представителем которого делался сенат, с казенными интересами, перешедшими под защиту разных ведомств. В 1799 г. было указано, чтобы все решения судебных мест касательно казенных имуществ восходили через Сенат на высочайшее утверждение. Дальнейший упадок Сената описывает граф Завадовский в записке, поданной им императору Александру I. "Сенат, говорит он, в первый раз от учреждения своего подвергнут был в своих решениях апелляции, подобно судным местам, и даже опубликован назначенный в годовой срок. Следствием того было, что рекетмейстер, учрежденный от государя Петра I для принятия в Сенат прошения на коллегии, начал принимать просьбы на Сенат и возвышен, так сказать, в судию делам того правительства, которому был подчинен. По выбору и произволу прерывалась очередь течения дел, и Сенат, объятый сильным влиянием на дела его, по нескольку раз перевершывал свои решения. Ce образ порабощенного Сената, в котором молчать было тяжко, говорить было бедственно"*(1583)!

д) Реформы Александра I*(1584)

_ 71. Молодой государь застал все учреждения высшего управления в крайнем расстройстве. Ни одно из них не могло быть названо средоточием управления. Ни одно не имело строго определенных обязанностей и вытекавшей отсюда ответственности. Ни в одном из них нельзя уже было различить основных начал его устройства. Между тем юный император был проникнут живейшим желанием внести в государственное управление начало законности и ответственности, которых ему издавна недоставало. Осуществление того и другого не могло совершиться без известной системы органических должностей, созданной по определенному плану. Но в хаосе тогдашней администрации для законодателя необходимо было найти какую-нибудь точку опоры. Ее можно было найти, во-первых, или в учреждении одного из существующих установлений, или, во-вторых, в общих идеях о государственном устройстве, выработанных уже на западе Европы.

Из всех наличных установлений один Сенат, несмотря на все пережитые им испытания, сохранил, хотя по внешности, определенные черты в своем устройстве. В нем жила еще идея, вложенная в него великим преобразователем России. Можно сказать, что значение этой идеи, при всеобщем расстройстве государственных установлений, казалось еще величественнее. Безмерность нарушений уставов Петра, достигших апогея своего в царствование Павла I, тем сильнее побуждала сподвижников Екатерины стремиться к восстановлению их. Они идеализировали значение Сената не только времен Петра, но и Екатерины II, когда оно умалилось в сущности. Сам император был проникнут этими воззрениями. Означенным настроением и объясняется указ его, данный сенату 5 июня 1801 года, весьма замечательный и который здесь полезно привести вполне.

"Уважая всегда правительствующий сенат, писал государь, яко верховное место правосудия и исполнения законов, и зная, сколь много права и преимущества, от государей предков моих ему присвоенные, по времени и различным обстоятельствам подверглись перемене, к ослаблению и самой силы закона, всем управлять долженствующего, я желаю восстановить его на прежнюю степень, ему приличную, и для управления мест, ему подвластных, только нужную; и на сей конец требую от сената, чтоб он, собрав, представил мне докладом все то, что составляет существенную должность, права и обязанность его, с отвержением всего того, что в отмену или ослабление оных доселе введено было. Права сии и преимущества правительствующего Сената я намерен поставить на незыблемом основании, как государственный закон, и силою данной мне от Бога власти потщусь подкреплять, сохранять и соделать его на веки непоколебимым"*(1585).

_ 72. Указ 1801 года ясно выразил первоначальные намерения императора. Но к осуществлению этого намерения представились важные препятствия. Во-первых, после многолетней ломки сенатского учреждения довольно трудно было найти самый путь к "восстановлению его прав". В общем хаосе XVIII века они были преданы забвению. Не даром император поручал сенату, чтобы он "собрал все то, что составляет существенную должность его". Ясное доказательство, что само правительство забыло эту "должность" и что речь шла, некоторым образом, об исследованиях археологических. Во-вторых, восстановить "в прежнем значении" один Сенат не представлялось возможным. Реставрация Сената предполагала восстановление всей системы центральных и местных установлений, созданной Петром Великим, или, по крайней мере, согласование новой системы учреждений с "существенною должностью" сената. На такой исход дела трудно было надеяться. Трудно было ожидать, чтобы Сенат обратился в "высокоповеренного" государя, вместе с ним управляющего Россиею, как это было при Петре. Образование "непременного совета" при государе обличало уже намерение отделить власть законодательную от судебной и исполнительной. Затем, относительно организации исполнительной власти в среде лиц, окружавших государя, были в ходу мнения, нисколько не согласные с стремлениями и надеждами сенаторов.

Сенат отнесся к Указу 5 июня с преувеличенными надеждами и восторгом. В докладе, поданном государю, он восклицал: "О, достопамятный Указ 5 июня! Через столетие Александр I с Петром I встречается в единомыслии о правительстве, которое имело бы пространную власть и доверенность своего государя и именем его действовало бы на все дела империи". Затем, проект Сената категорически говорит о возвращении к временам Петра Великого. "Сенат, по основанию своему, есть первое государственное правительство, снабженное от государя и законодателя силою и всею исполнительною властью, потому управляет всеми гражданскими местами империи и высшей власти над собою не имеет, кроме единой самодержавного государя, коего единое же лицо в нем председательствует". Сенат указывал на необходимость восстановить организацию Сената в прежнем виде. Необходимо открыть ему невозбранный доступ к государю. При докладе дел государю должны присутствовать, по крайней мере, два сенатора. Каждый сенатор, в качестве советника короны, имеет право докладывать о каждом усмотренном им злоупотреблении или государственном вреде.

Проекты как всего сената, так и отдельных сенаторов были поручены рассмотрению и докладу известного Новосильцева. Он отнесся к проектам чрезвычайно резко. Сенат, говорил он, не может быть рассматриваем как законодательный корпус. По своему составу, он не может пользоваться доверием нации. Затем, поручение ему исполнительной власти свяжет руки императору в его преобразовательных стремлениях. Критика Новосильцева и других молодых людей, окружавших императора, опиралась на то предположение, что Россию ожидают более широкие преобразования, чем реставрация сената. Ввиду этих широких планов, учреждение, подобное сенату, представлялось скорее помехою делу, чем шагом вперед. Молодая партия желала замкнуть Сенат в область дел судебных, предоставив ему здесь полную самостоятельность, с освобождением от опеки обер-прокурора и генерал-прокурора.

_ 73. Результатом этих совещаний явилось новое учреждение Сената 1802 года*(1586), но оно не может быть понято вне связи с первым учреждением министерств, вышедшим в один день с ним*(1587). Первое учреждение министерств, по справедливому отзыву современников, имеет характер спешной и малообдуманной работы*(1588). Тем же характером отличался и новый закон о сенате. При таких условиях трудно было ожидать согласования двух установлений, различных по духу и цели. Правда, Сенат был признан "верховным местом империи"; новый закон воспроизводит сенатскую записку в главных ее частях. Но влияние Сената на все части гражданского управления не могло иметь места при развитии власти министров. Номинально министры поставлены под надзор сената; последнему поручено было рассмотрение их отчетов*(1589). Но весьма скоро эта отчетность превратилась в одну обрядность. Даже самая отчетность по штатным суммам уничтожена с учреждением должности государственного контролера. Участие Сената в распорядительных действиях правительства имело слабое значение при сильном влиянии комитета министров*(1590), хотя никакой закон не определил еще точно компетенции этого установления. Правда, по новому учреждению министерств, 1811 г., предполагалось уничтожить комитет, сосредоточив в сенате все распорядительные дела, как те, разрешение которых не требовало доклада государю, так и те, по которым требовался такой доклад. Но это предположение не осуществилось. Роль комитета министров росла с каждым годом, особенно при всесильном Аракчееве. Вместе с тем видоизменилось значение и той должности, которая прежде, вместе с сенатом, имела такое влияние на все управление. Генерал-прокурор обратился в министра юстиции, как бы в ознаменование того, что самый Сенат получил значение судебного установления по преимуществу.

Судебное значение Сената осталось нетронутым. Судебные его департаменты получили дальнейшее развитие*(1591). Но сенат, как установление правительственное, не был восстановлен в прежних правах. Его компетенция в этом кругу дел составилась так сказать из отрывочных поручений, не составляющих до настоящего времени одного стройного и систематического целого. Этот недостаток ощущался еще в начале нынешнего столетия; делались предложения об отделении Сената правительствующего от Сената судебного*(1592).

Мысль о преобразовании Сената не только не потеряла своего значения в наше время, но настоятельно представляется каждому, кто знаком с условиями современной администрации. Один важный вопрос об административной юстиции требует для себя новой организации сената. Не говорим о других потребностях, о которых будет сказано в своем месте. Для того, чтобы, начало законности осуществилось не только на бумаге, но и на практике, необходимо, чтобы во главе подзаконного, подчиненного управления было поставлено действительно верховное, правильно устроенное установление, облеченное всеми средствами надзора. Несмотря на все колебания нашего законодательства, учреждение Сената остается твердою точкою опоры для дальнейших усовершенствований. Полтора века колебаний не могли подорвать основной мысли великого Петра.