Глава вторая. Развитие должностей на западе Европы

_ 5. Система государственных должностей на западе Европы вообще является результатом победы королевской власти над элементами феодального общества. Французская революция только довершила дело королей и видоизменила характер государственной службы, но, в общих чертах, чиновничество осталось тем, чем оно сделалось во время борьбы королевской власти с феодализмом. Условиями этой борьбы, - следовательно, силою феодализма - с одной, напряжением королевской власти и дружественных ей сил, с другой стороны - определялась и организация должностей.

Не везде этот процесс имел совершенно одинаковые исходные точки и привел к одинаковым результатам. В Англии нормандское завоевание не принесло с собою феодальной системы в том виде, как она господствовала на континенте. Вильгельм-Завоеватель объявил себя полным господином всей земли*(1179). Затем, рознь победителей и побежденных заставляла тех и других искать спасения в силе королевской власти. Поэтому личное управление короля через его непосредственные органы отличает эпоху первых нормандских королей. Нормандское государство видело сильное развитие бюрократии в то время, как феодальная Европа с презрением смотрела на центральную власть. Смутное время короля Стефана*(1180) расшатало прежнюю систему. Вассалы почуяли свое значение, и Англия увидела даже господство кулачного права. Но первые Плантагенеты*(1181) снова подняли значение короны, и централизация, особенно при Генрихе II, сделала быстрые успехи*(1182). Борьба вассалов и народа с Иоанном Безземельным*(1183) повела к изданию Великой хартии вольностей в 1215 году. Но Великая хартия не ослабила монархического принципа; она ввела его только в законные границы*(1184). Несмотря на смуты несчастного времени Генриха III*(1185), королевская прерогатива вышла непоколебленною из борьбы и дала свои плоды в знаменитую эпоху трех Эдуардов*(1186). Эдуард I и его преемники опирались на новую силу - "среднего рыцарства" в графствах, в противоположность великим вассалам короны*(1187). При взаимодействии этих сил в английском праве утвердились следующие начала: 1) король есть первый магистрат нации и источник всех других властей*(1188); 2) поэтому всякая должность есть королевская комиссия, отправляемая для общих государственных целей*(1189); комиссии даются лицам, как бы заранее рекомендованным короне по их общественному положению и отправляющим свою службу безвозмездно; эта система почетных должностей есть основа английского самоуправления*(1190); 4) должностные лица действуют на основании закона*(1191), под контролем независимого суда и парламента. Этими началами определяется государственный характер английских должностей, основанных на обычном праве (common law). Конечно, в последнее время и бюрократическая система сделала успехи в этом отечестве самоуправления*(1192), но совокупность весьма многочисленных административных должностей не сведена еще в цельную систему и не подчинена общим началам, способным иметь влияние на прочие государства Европы. Ниже мы возвратимся еще к этому вопросу.

_ 6. История должностей на континенте Европы зависела главным образом от комбинации общественных ее условий. Политические учреждения отражали на себе склад общества, которому они служили. Общественные условия континентальной Европы сложились под влиянием феодальной системы.

Два начала, одинаково важные, лежат в основании этой системы: 1) соединение прав государственного верховенства с землевладением; 2) отсутствие верховных прав в иерархических отношениях феодальных владельцев. Каждый владелец был суверенен в пределах своей территории*(1193); права верховенства составляли как бы часть его поземельных прав*(1194). С другой стороны, над вассалом не было власти суверенной; король, глава феодальной иерархии, не имел прав государя. Его сюзеренитет был совокупностью довольно скромных и весьма условных прав*(1195). Если он и имел державные права, то они простирались исключительно на его домены, коронные владения.

Соединенные с частным правом, верховные права в феодальную эпоху осуществлялись на началах частного хозяйства, поэтому и администрация носила вотчинный характер. Вся система должностей была соединена с двором владельца, и придворные должности были органами управления. Таковы должности коннетабля, канцлера, сенешаля, кравчего, ловчего и т.д.*(1196). Не должно, впрочем, думать, чтобы эта придворная администрация делала местного "государя" действительным главою управления. Этому противоречило бы все существо феодализма. Если большие коронные вассалы стремились расширить свои верховные права на счет власти короля (Франция) или императора (Германия), то вассалы второй руки поступали так же со своими сюзеренами. Права и обязанности суда, полиции, воинской власти, финансового управления соединялись с местным землевладением. Придворные должности связывались с важнейшими аристократическими родами. Права администрации и суда соединялись в руках вассалов второй и третьей степени, которые и были настоящими господами массы, заслоняя ее от короля и даже больших вассалов. Этого мало. Верховные права, поскольку они оставались в непосредственном распоряжении государей и крупных вассалов, отдавались сами по себе в лень, ввиду доходов, соединенных с отправлением должности. Государственное начало, выработанное и оставленное в наследство Европе Древним Римом, рассеялось в массе феодальных участков, так сказать материализовалось, по удачному выражению Лафферьера*(1197). От этой материализации не ушла сама церковь.

_ 7. Этими данными определился процесс образования новой королевской власти, отразившийся и на развитии системы государственных должностей. Процесс этот слагался из следующих моментов:

1) постепенной конфискации верховных прав феодальных владельцев в пользу короля, следовательно в постепенной концентрации политической власти;

2) подчинения королям всей массы народонаселения, которая через это была эмансипирована от местной зависимости;

3) распространения действия королевских установлений и должностей на всю территорию, с устранением местных правительств от задач управления*(1198).

В связи с этим процессом и история должностей представляет несколько резко определенных моментов. Первый момент соответствует той эпохе, когда королевская власть не выделилась еще из массы феодальных установлений, как учреждение sui generis. Второй соответствует эпохе постепенного развития и торжества королевской власти. Третий - эпохе образования правомерного государства, торжеству конституционных начал.

_ 8. Во время полного и бесспорного господства феодальной системы, когда короли входили, так сказать, в состав феодального общества, должностные лица, окружавшие короля, находились в одинаковом положении со слугами всякого вотчинника. Они были слугами короля, Защита его личных прав, попечение об его личных интересах были их единственною задачею. Начала вотчинного государства проникали королевскую администрацию так же, как и администрацию каждого феодального владельца.

Положение ее видоизменяется с переменою отношений королей к феодальному обществу, с того времени, как они выступили против него во имя новых идей. Для преобразования этих отношений, королям нужно было найти для себя точку опоры сие феодального строя. Первоначально эта точка опоры указана была церковью. Она выдвинула вперед некоторые нравственные требования, извлеченные из священного писания. Так она провозгласила обязанность короля защищать слабых против сильных и т.п.*(1199). Как ни общи были эти требования, но они имели огромное значение для зарождавшейся государственной власти. Они возвысили королевскую власть над их прежним вотчинным миросозерцанием; они расширили их требования по отношению к вассалам, показав всю недостаточность номинального "сюзеренитета" для осуществления новых задач. Короли начинают сознавать иное свое призвание, становятся на служение новой идее*(1200).

Но решительное влияние на преобразование королевского управления имела внутренняя борьба элементов феодального общества, т. е. движение общие. Из-под феодальной иерархии вдруг высвободилась новая сила, непохожая на "вассальство", объявила последнему непримиримую войну и заключила союз с королевскою властью. Это движение имело важные последствия. Во-первых, оно подорвало могущество феодальной аристократии и тем облегчило задачу королей. Во-вторых, оно дало новое, реальное основание для королевской власти. До сих пор король стоял во главе феодального общества как его бессильный сюзерен. Движение общин выдвинуло вперед нацию*(1201), становясь во главе которой короли превращаются в действительных государей. Они могут уже противополагать задачи своего правительства частным интересам, во имя общего блага. В-третьих, развитие городского самоуправления имело неотразимое влияние на политическое развитие Европы. В их среде практически и даже теоретически выработались новые начала государственного управления. Здесь, в противоположность феодальному порядку, общий интерес в первый раз выступает на первый план. Власть впервые делается общественною и ответственною должностью. Оживление торговли и ремесел, образования, изучение римского права, сложные отношения и новые потребности, неизвестные первобытному "хозяйству", повели к уяснению новых отраслей администрации. Новая организация суда, сложные полицейские установления, мудрое финансовое управление - все это родилось в городах*(1202). Если города не могли остаться полунезависимыми государствами, если они должны были подчиниться требованиям более широкого национального единства, то выработанные ими начала и учреждения не умерли. Они были внесены в новое государство общественным классом, вышедшим из городов, буржуазиею, составлявшею долгое время опору королевской власти*(1203).

_ 9. Под влиянием нового движения зарождается и укрепляется идея государственных должностей. Должностные лица остаются слугами короля, в том смысле, что они видят в силе королевской власти точку опоры для разрешения всех общественных и политических вопросов своего времени. Они понимают, что только королевский суверенитет может подчинить себе и объединить все элементы общества; они проповедуют безусловное повиновение власти короля потому что в этом повиновении - опора их собственной власти. Все усилия их направлены к тому, чтобы утвердить в общем сознании суверенитет короля; королевская власть выводится из слов священного писания, из мнений римских юристов и из философских соображений*(1204). Полное и ясное отражение этих идей можно найти в знаменитом сочинении Бодена*(1205). Здесь впервые представляется полное и всеобъемлющее учение о суверенитете*(1206) и о государственных должностях, как органах этого суверенитета. К этим светским, так сказать, условиям возвышения королевской администрации, в значительной части Европы присоединились и религиозные. Реформация в своей борьбе с папским престолом опиралась на светскую власть, которую она старалась возвысить всеми силами*(1207). Поэтому абсолютизм сделал большие успехи в протестантских государствах континентальной Европы.

Но во всех этих аргументах проглядывает новое стремление. Королевская власть, в глазах новых ее слуг, является как бы средством для осуществления разнообразных задач государства. На место прежнего вотчинника становится носитель известной идеи. Он служит ей вместе с органами своими - должностными лицами. Правительственное всемогущество является средством обеспечения благосостояния и безопасности государства*(1208). Новое чиновничество воплощает в себе идею полицейского государства.

_ 10. Проявление и применение этой идеи были весьма различны. Она сослужила большую службу народным интересам. Но в дальнейшем развитии обнаружились ее несостоятельность и великий практический вред.

С одной стороны, в убеждениях должностных лиц и в науке утверждается начало, что должностное лицо есть нейтральный и бесстрастный орган государства. В XVII столетии Myler ab Ehrenbach в сочинении своем Hyparchaeologia писал: "magisratus sive officialis est praefectus societatis, cui a majestate, aut ab eo qui publica regendi potestate pollet, sub certo salario concessa est potestas de negotiis reipublicae cognoscendi, judicandi etc... ad utilitatem regendae reipublicae, ut ipsum imperantem in oneribus reipublicae sublevet"*(1209).

Согласно этим началам, совокупность государственных должностей явилась особым организмом, а совокупность служащих, особым общественным классом, с своими правами и обязанностями*(1210). Эта общественная сила в свое время много сделала для утверждения новых государственных начал. Но невыгодные стороны полицейского государства не замедлили обнаружиться.

_ 11. Разложение начал государственной администрации в эпоху, предшествовавшую Французской революции во Франции и революционному движению XIX ст. в остальных государствах западной Европы, зависело от многих причин.

1. Начало правительственного всемогущества, как средства государственного благосостояния, было оружием чрезвычайно опасным. Оно давало хорошие плоды только в руках таких людей, как Кольбер, Фридрих II и т. д. В руках же дюжинных представителей государственной силы оно сделалось средством обеспечения не всеобщего блага, a казенного интереса, которому приносились в жертву самые законные частные и общественные интересы. Сила бюрократии долгое время подавляла развитие общественных сил. Она не знала общественного контроля и не останавливалась пред чьими-нибудь правами. Особенно печальны были последствия этого порядка вещей во Франции. Один из лучших историков французского права замечает следующее: "Ничто так не способствовало к подавлению и порче нации, никакая сторона не действовала так могущественно на соседние государства, как пример, подаваемый им полным развитием господства чиновничества (Beamtenherrschaft) во Франции. Ни одно государство не наметило так скоро основные черты централизации и не допустило поглощения всей жизни государства чиновничеством, как Франция"*(1211).

2. Понятно, само собою, что при всемогуществе государственных должностей деятельность их не могла быть подчинена строгим, законным нормам. Господство закона - вещь неслыханная в дореволюционной Европе. То, что считается теперь отличительным признаком правомерного государства: отличие закона и административного распоряжения, не могло установиться при старом порядке. Инструкции, предписания, распоряжения занимали место закона, подчиняя себе волю служащего*(1212).

3. Магистратура и бюрократия, некогда союзники королевской власти, добровольно наложившие на себя долг безусловного повиновения, скоро сделались пассивными орудиями в руках высшего правительства. Положение служащего не было обеспечено. Произвольные смещения и другие меры, столь же произвольные, обратили служащего в "слугу" в худшем смысле этого слова. Недаром раздались в это время горькие жалобы такого человека, как Мозер*(1213).

4. Хотя начало новой системы должностей и образовалось в противоположность вотчинному началу, но в свою очередь оно приняло в себя некоторые элементы вотчинного права. Одним из таких явлений была продажность должностей, развившаяся как во Франции, так и в Германии*(1214). По некоторой иронии судьбы, некоторые писатели даже защищали продажность должностей*(1215); действительно, она была некоторым оплотом против произвола в распоряжении судьбою служащих.

_ 12. Политическое движение, начавшееся на континенте Европы с 1789 года, обновило начала государственной администрации в монархических государствах. Процесс перерождения должностей зависел от следующих условий: 1) от признания определенных прав личной свободы граждан, прав, занесенных в основные законы страны; 2) от разделения властей законодательной, судебной и административной; 3) от установления новых оснований ответственности администрации при неответственности главы государства.

_ 13. Признание прав личной и политической свободы граждан видоизменило положение администрации во многих отношениях. Провозглашением свободы промыслов, печати, совести и передвижения, установлением мер против произвольных арестов, самовольного отчуждения частных имуществ и т. д.- были определены более точные границы государственной власти вообще. Изменились формы деятельности государственной администрации и, отчасти, предмет ее. Администрация не могла уже позволять себе тех произвольных мер над личностью и собственностью гражданина, как прежде; явились такие общественные сферы, где правительственное вмешательство значительно уменьшилось, а права личной предприимчивости усилились. До 1789 года отношение государства к управляемой массе фактически определялось как отношение казенного, правительственного интереса, защищаемого всемогущею администрациею, к интересу частному, терпимому в весьма узких пределах. С 1789 г. понятия об "общем интересе" изменились и расширились. Вместе с тем установилась и утвердилась, под влиянием политической свободы, большая связь между администрациею и обществом. Постепенно развивавшееся право граждан на участие в государственном управлении, влияние народного представительства, вносило в государственную администрацию новые и важные интересы. XIX ст. видело и видит быстрое развитие задач внутреннего управления, тогда как старое государство жило фискальными, узкополицейскими и внешними политическими интересами. Развитие промышленности, раздоры между трудом и капиталом, рабочий вопрос, банковое дело, задачи общественной гигиены, народного продовольствия и образования, железные дороги, телеграфы - все это потребовало сильного развития средств внутреннего управления. Вместе с тем и администрация получила, в значительной степени, общественный характер. Должность сделалась не только политическою, но и общественною функциею, и служба получила значение общественного призвания. Вместе с идеею государства и понятие должности обогатилось новым содержанием; оно сделалось и самостоятельнее, т. е. менее зависимым от исключительно политического интереса. Деятельность служащего не только de jure, но de facto может направляться не только правительственными соображениями, но и интересами общественной жизни*(1216).

_ 14. Торжество новых начал влияло на утверждение начал законности в управлении. Они нисколько не устранили административных распоряжений, направляющих деятельность разных органов управления. Напротив, новый порядок, проведя определенную черту различия между законодательною и исполнительною властью, указал последней ряд самостоятельных задач с правом самостоятельного их осуществления. Самостоятельное же административное действие немыслимо без права распоряжения, в котором выражается воля исполнительной власти. Но вместе с признанием свободы администрации явилась необходимость поставить ее в законные пределы, подчинить ее законам, определяющим компетенцию властей и права частных лиц.

Соглашение права распоряжений с силою закона есть одна из важнейших задач современного европейского государства. Для разрешения этой задачи установляется между прочим принцип юридической ответственности администрации за ее действия, противные закону*(1217). Начала этой ответственности ни в чем не напоминают ответственности должностных лиц старого порядка.

При старом порядке, допускавшем смешение законодательной и исполнительной властей, когда между волею главы государства, выразившейся в законодательном порядке, и тою же волею, проявившеюся в порядке исполнительном, нельзя было провести строгого различия, нельзя было и говорить об ответственности администрации пред законом. Речь могла идти только об ответственности за неисполнение воли главы государства или высшего правительства, в какой бы форме она ни выразилась. Только с выделением закона и законодательной власти явилась возможность установить особую ответственность должностных лиц пред законом. Она должна была получить и особый характер.

С установлением начал законного управления установляется и принцип самостоятельной ответственности администрации за ее действия. Монарх как глава государства, т. е. как вершина и законодательной и административной властей, выделяется из правительственного организма и покрывается фикциею непогрешимости и безответственности. Вся тяжесть ответственности падает на советников короны и на подчиненную администрацию.

Принцип самостоятельной ответственности администрации проводится в следующих отношениях: 1) высшие представители административной власти ответствуют за законность распоряжений, исходящих от короны и скрепленные (контрасигнированные) ими; 2) они ответствуют за собственные распоряжения, издаваемые в силу данных им прав; 3) подобно тому, как советники короны не могут быть покрыты безответственностью короля, подчиненные органы администрации не могут быть покрыты ответственностью своего начальства. Лицо, исполнившее незаконное предписание, отвечает наравне с лицом, давшим его; 4) наконец, каждое должностное лицо отвечает за собственные свои распоряжения.

Начало самостоятельной ответственности устранило принцип пассивного повиновения из области администрации, заменив его началом повиновения закономерного. Вместе с тем должность, в принципе по крайней мере, перестала быть пассивным орудием в руках начальствующего лица. Каждому должностному лицу открылась возможность, в законных пределах и не расходясь с общим направлением правительства, следовать собственным убеждениям и понятиям о пользах государства. Еще при господстве старого порядка, знаменитый прусский министр Штейн писал в 1808 году: "Должностные лица (die Beamten) должны быть не мертвыми орудиями в руках власти, исполняющими ее приказания без собственной воли, как это было до сих пор, но они должны пещись о делах самодеятельно и самостоятельно, с полною ответственностью". Назначение их - "работать для государства в духе короля". Желание прусского реформатора могло осуществиться только в новое время. Конечно, практическое выражение этих начал в различных государствах Европы далеко от совершенства. Но это нисколько не уменьшает достоинства принципов, выработанных новоевропейскими государствами.

_ 15. С установлением новых начал управления явилась возможность и правильной организации должностей, сообразно роду предоставленной им власти и характеру возложенных на них функций. Явилось точное различие между областью законодательства, предоставленного совместной деятельности короны и народного представительства, от области исполнения в обширном смысле слова.

Законодательные функции выделились из сферы должностной, в собственном смысле. Установления законодательные в государствах конституционных сделались частью верховной власти. Область исполнения разделилась между двумя порядками должностей - судебными и административными. Сообразно назначению судебной власти, призванной к самостоятельному применению закона в области гражданского и уголовного процесса, общая цель организации судебных должностей - обеспечение независимости судебных установлений. Суды суть установления подзаконные, в специальном смысле этого слова. Они призваны к разрешению тяжб и дел уголовных при помощи наличных постановлений закона; каждое судебное решение может быть только применением общего закона к данному случаю. Поэтому суд не может руководствоваться соображениями целесообразности, политических и общественных удобств, следовать духу партий и политике министерства. Все эти соображения требуют независимости судебной власти. Она обеспечивается: 1) коллегиальным составом коронных судов; 2) несменяемостью судей, в силу которой член судебного установления может быть отрешен от должности не иначе, как за преступление и по суду, и, без собственного согласия, не может быть перемещен с одного места на другое; 3) неответственностью судей за постановленные ими решения, если, конечно, не будет доказано по суду, что оно постановлено из-за корыстных побуждений; 4) изъятием судей из общего порядка служебной дисциплины, наград, повышений и т. д.

Административные власти поставлены в иные условия. Закон определяет их задачи, компетенцию, степень власти. Но способ осуществления задач, совокупность мер, необходимых для известной цели, определяются обстоятельствами времени, места, коротко говоря - соображениями целесообразности. Этим объясняется значение административных распоряжений, руководствующих действиями правительственных властей. Этого мало. Администрация удовлетворяет не только целям управления, но и высшим политическим целям. "Политическая власть,- говорит Вивьен,- сообщает администрации свой общий дух, свою мысль, так сказать, свое знамя". Правительство республиканское иначе будет направлять свою администрацию, чем правительство монархическое; строго-конституционная монархия потребует от нее иных услуг, чем правительство, стремящееся к военной диктатуре. Потребность политического направления администрации в государствах конституционных, где власть фактически принадлежит данному парламентскому большинству, быть может сильнее, чем в монархиях неограниченных. Отсюда понятно, что администрации обеспечивается большая свобода действий, что от нее требуется больше единства и быстроты, чем от власти судебной. Этим целям удовлетворяет единоличный характер административных властей, большая дисциплина в отношении начальствующих к подчиненным. Но эти же условия требуют и более определенной и строгой ответственности органов исполнительной власти. Законы об ответственности являются главным условием нормальных отношений между исполнительною и прочими властями, главным обеспечением закономерности управления.

Применение этих общих начал к отдельным законодательствам Европы определяется, конечно, историческими условиями каждой страны. Мы рассмотрим их ниже, поскольку это будет необходимо для уяснения начал русского права.