paterylo_iryna_volodymirivna

Постановка проблеми. Процес адаптації системи і механізму публічного управління України до європейських стандартів має базуватись на повноцінному розумінні як європейського досвіду, так і основних рис національної практики у цій сфері. Останньому сприяє, насамперед, знання про історичні обставини її становлення. Тому дослідження інструментів діяльності публічної адміністрації, як невід’ємної складової публічного управління, має супроводжуватись аналізом особливостей формування означеного інституту у вітчизняній

правовій системі у різні історичні періоди. Таким, зокрема, є період до першої російської революції, який за станом нормативного регулювання та праворозуміння можна вважати початковим у процесі розвитку інституту інструментів діяльності публічної адміністрації.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. З цього приводу варто відзначити наукові здобутки І. С. Гриценка, який окремо приділив увагу питанню становлення і розвитку правових форм публічного управління та їх наукового аналізу.

Невирішені раніше проблеми. Однак,

це питання розглядалось вченим у контексті загального дослідження розвитку наукових поглядів на основні інститути адміністративного права. Тому, метою статті є безпосереднє дослідження особливостей становлення інституту інструментів діяльності публічної адміністрації у правовій доктрині Російської імперії до 1905-1907 рр. Для її досягнення є необхідним вирішити наступні завдання: ознайомитись з правовими основами формування наукової думки у сфері публічного управління у часи Російської імперії до першої російської революції; визначити основних науковців, які вивчали питання інструментів діяльності публічної адміністрації у дореволюційний період; розглянути визначальні наукові погляди на розуміння та характеристику інструментів діяльності публічної адміністрації дореволюційних часів; сформулювати висновки

зприводу стану розвитку інституту інструментів діяльності публічної адміністрації у період до 1905-1907 рр.

Виклад основного матеріалу.

Вирішення поставлених завдань ми розпочнемо

зтези про те, що для публічного управління Російської імперії у часи до 1905-1907 рр., як вбачається з аналізу наукової літератури того періоду, були характерні наступні риси:

-Російська імперія була абсолютною монархією, а отже принцип поділу влади був відсутній: законодавча та виконавча влада були зосереджені в особі монарха [1; 2];

-управління у державі поділялось на верховне та підзаконне підпорядковане;

-усі правові акти публічної (Верховної Самодержавної) влади незалежно від їх форми мали однакове значення та силу;

-закони та урядові розпорядження у сфері публічного (верховного) управління не мали за своєю сутністю жодної різниці [3, c. 17].

Такий стан публічного управління у державі закладав правові основи для формування наукової думки з окресленої сфери. Як результат, наукові розробки з питань інструментів діяльності публічної адміністрації характеризувались низьким рівнем, що виражалось, зокрема, у наступному:

-були відсутні правові підстави для розмежування нормативних актів між собою та з

індивідуальними актами управління, а тому ці питання майже не вивчались вченими;

-у переважній більшості наукових праць цього періоду була відсутня детальна характеристика сутності, змісту та особливостей застосування актів управління;

-інструменти діяльності органів публічного управління розглядались уривчасто та переважно у контексті дослідження інших інститутів поліцейського права.

Водночас у наукових джерелах аналізованого періоду час від часу все-таки зустрічалися певні категорії, за допомогою яких науковці намагалися охарактеризувати ті або інші прояви управлінської діяльності. У цьому ракурсі, варто відзначити творчі здобутки таких

М. М. Шпілевського, які заклали підвалини для подальших наукових досліджень інституту інструментів діяльності публічної адміністрації.

Так, наприклад, І. Є. Андреєвський (1871 р.) відзначав, що усі розпорядження та адміністративні приписи поліцейських установ повинні слугувати доповненням до закону, проте видаватися вони мали, на його погляд, виключно у його межах [4, c. VIII]. Така точка зору вченого хоча і не розкриває правову сутність названих актів управління та не дає змоги однозначно віднести їх до нормативних або індивідуальних (адміністративних) актів управління, проте дозволяє зробити висновок, що розпорядження та адміністративні приписи мали підзаконний характер. Продовжуючи аналізувати його позицію, зазначимо, що вчений, розглядаючи джерела поліцейського права, відносив до останніх поліцейські закони, адміністративні розпорядження, циркуляри міністерств та окремих поліцейських установ, розпорядження і постанови земських установ [4, c. ХХХ-ХХХІІ]. Як бачимо, у наведеному переліку відсутні названі вченим адміністративні приписи. З огляду на це, можемо припустити, що підзаконні акти (розпорядження, циркуляри, постанови), визначені І. Є. Андреєвським джерелами поліцейського права, зараховувалися ним до нормативних актів управління, а адміністративні приписи, – до індивідуальних актів (або актів

123

правозастосування), тобто актів не наділених нормативним характером.

Аналогічної позиції дотримувався М. М. Шпілевський (1875 р.), який вказував, що поліцейське право розвивається не стільки шляхом законодавства, скільки шляхом адміністративної практики, яка має свій прояв у неосяжній кількості адміністративних розпоряджень [5, c. 87]. Тим самим, на наш погляд, вчений підкреслював підзаконний характер адміністративних розпоряджень, відносячи їх до нормативних актів управління.

З аналізу наведених позицій можемо зробити висновок, що вчені розуміли різницю між нормативними та індивідуальними актами управління. Проте, як бачимо, вони не вдавались до тлумачення відмінностей між ними та безпосередньо не вживали категорії «нормативний акт», «індивідуальний акт», «адміністративний акт» при характеристиці правових форм публічного управління. З цього приводу доцільно звернути увагу на науковий внесок їх сучасника – М. Й. Куплеваського (1974 р.) у розвиток правової доктрини. Зокрема, у контексті дослідження компетенції адміністративних судів Франції вчений виділяв таку групу актів управління, як «адміністративні акти індивідуального характеру» [6, c. 161], відрізняючи їх від усіх інших інструментів діяльності органів публічного управління. Однак, як й інші автори, М. Й. Куплеваський не робив наголос у своїх працях на детальному розкритті сутності, особливостей і призначення різних актів публічного управління та не визначав критерії їх розмежування.

Уперше вирішити це завдання спробував І. Т. Тарасов (1891, 1897 рр.), який, всупереч прийнятій у державі практиці ототожнення закону з іншими правовими актами, окремо приділив увагу адміністративним і поліцейським розпорядженням і приписам. Поперше, вчений визначив зміст цих актів, вказавши, що його становлять заходи та способи реалізації завдань держави, узгоджені із законом і обумовлені місцевими, тимчасовими та іншими мінливими умовами [7, c. 63; 8, c. 64]. По-друге, підкреслюючи підзаконний характер цих актів, науковець чітко провів межу між нормативними актами різної юридичної сили та наголосив на юридичній вищості закону:

-«розпорядження завжди повинно спиратися на закон, включаючи у себе не лише те, що хоче закон, а й усе те, у силу чого закон є можливим для застосування та для чого він прийнятий. Тому розпорядження за формою та сутністю не може бути виразом загальної волі, тобто не може бути законом, у пануванні якого над розпорядженням і полягає одна з основних засад законного управління. Відповідно до цього … розпорядження не мають суперечити закону, поряд із законом вони повинні мати другорядну юридичну силу та у випадку колізії із законом вони втрачають свою обов’язковість»

[7, c. 63-64; 8, c. 64-65];

-«розпорядження видаються вищими органами виконавчої влади, які приводяться у виконання управліннями і посадовими особами», «управління і посадові особи, у виконання розпоряджень, користуються правом видавати приписи або укази, як підлеглим їм посадовим особам, так і безпосередньо громадянам», «тому між приписами і розпорядженнями існує таке ж співвідношення, як і між розпорядженнями та законами» [7, c. 64; 8, c. 65].

По-третє, розкриваючи сутність поліцейських актів, автор відмежував нормативні та індивідуальні акти управління: «поліцейські розпорядження і приписи видаються органами поліції, їх змістом є заборона, дозвіл або наказ чого-небудь у межах закону, при чому приписи, на відміну від розпоряджень, завжди мають конкретне значення» [7, c. 64; 8, c. 65].

Своєрідним доповненням до

розглянутого слід вважати наукові доробки В. М. Гессена (1903 р.), який, поміж іншого, орієнтуючись на зарубіжний досвід, надав визначення актам публічної адміністрації та відмежував акти управління від інших інструментів, які застосовувала адміністрація у своїй діяльності. При цьому, зауважимо, що вчений використовував дещо іншу термінологію для їх позначення. Так, В. М. Гессен виділяв два види актів управління, які мала право видавати адміністрація як суб’єкт розпорядчої влади:

- обов’язкові постанови, під якими

однорідних відносин. Їх видання органами адміністративної влади можливе виключно на підставі делегування їм законодавчої функції [3,

c.28-29];

-розпорядження (окремі вимоги), під якими розумівся адміністративний акт, що регулював передбаченим у законі способом те або інше конкретне відношення. До особливостей розпоряджень вчений відносив те, що правом на їх видання наділені усі без винятку органи адміністративної влади [3, c. 2829].

З викладеного чітко простежується належність обов’язкових постанов до нормативних актів управління, а розпоряджень

– до індивідуальних. Ця теза додатково підтверджується проведеним вченим розмежуванням нормативних актів управління та технічних указів: наказів по службі, інструкцій та інших загальних розпоряджень

адміністративної влади. З цього приводу В. М. Гессен писав, що серед названих актів лише обов’язкові постанови «створюють норми об’єктивного права, які є джерелами прав та обов’язків не лише самої влади, а й підлеглих їй громадян. У межах закону, вони є обов’язковими для останніх як і закон» [3, c. 28]. Технічні ж укази «регулюють внутрішній розпорядок діяльності самої адміністративної влади; у порядку службової ієрархії вони зв’язують нижчі органи влади по відношенню до вищих. Їх дія не виходить за межі органів адміністративного організму; вони не створюють юридичного відношення з громадянами, не покладають на останніх жодних обов’язків та не наділяють їх жодними правами» [3, c. 29].

Поряд з викладеним В. М. Гессен здійснив також і класифікацію підзаконних нормативних актів управління, поділивши обов’язкові постанови на три види:

1)виключні, які видавалися у силу надзвичайних обставин та встановлювали виключення із закону, не передбачені останнім;

2)розпорядчі, які приймалися на розвиток та пристосування тих або інших законів до умов часу і місця;

3)виконавчі, що видавалися виключно на виконання закону [3, c. 30].

Дещо іншим чином до характеристики

актів публічного управління підходив

М. М. Белявський (1904 р.). По-перше, зважаючи на вітчизняну практику абсолютизації закону, вчений обґрунтовував необхідність наділення урядових органів правом видання адміністративних розпоряджень та доцільність розширення сфери дії останніх [9, c. 17, 31]. Зокрема, науковець критикував підхід, за якого адміністративні накази були б лише розпорядженнями виконавчого характеру, тобто не мали б самостійного змісту та встановлювали б лише способи виконання закону. Такі вимоги, на його погляд, суперечили природі людини, оскільки як жодна людина, так і жоден державний орган неможливий без певної частки самостійності, без будь-якої ініціативи або без відповідного прояву вільної діяльності. Більш того, як зазначав М. М. Белявський, більшість законів є абстрактними правилами, які не володіють достатньою гнучкістю, щоб пристосовуватись до динамічних потреб держави, які постійно змінюються. А тому, складна та багатоаспектна діяльність держави, на його думку, не могла бути наперед урегульованою абстрактними нормами такою мірою, щоб від виконавців не вимагалось би жодного керівництва. Цим вчений обґрунтовував необхідність наділення органів публічного управління правом видання власних вольових актів, зміст яких вільно визначався б ними у межах та у відповідності із законом [9, c. 31-32].

По-друге, вчений не вбачав особливої різниці між окремими назвами актів управління, ототожнював категорії «адміністративні розпорядження» і «приписи» та використовував їх як загальні, якими позначаються укази, накази, розпорядження, циркуляри та обов’язкові постанови. При цьому, він класифікував названі акти публічного управління за критерієм суб’єкта видання та їх призначенням, а саме:

1)укази, які мав право видавати лише Сенат з метою роз’яснення законів та указів. Їх зміст становили приписи з приводу порядку виконання законів;

2)обов’язкові постанови:

- які видавались міністрами – вони могли бути різноманітного змісту, однак були обмежені компетенцією відповідних міністерств;

125