Россия: распад и восстановление монолита?

Предшествующий анализ может быть полезен и для осмысления логики изменений политического режима в России. Отчасти, Россия сочетала черты двух предыдущих случаев: подобно Украине (до 2004 года), она также пережила серию временных и хрупких «картельных соглашений», и подобно Беларуси, внутриэлитные конфликты приводили к сценариям «победитель получает все». Повороты от одного сценария к другому в российской политике напоминали колебания маятника от «бесформенного плюрализма» 1990-х годов к «доминирующей власти» 2000-х. Фактически, их результатом стала смена одного (недемократического) равновесия другим после полутора десятилетий изменений режима.

_{«Советское наследие» повлияло на констелляцию российских элит в двух измерениях. Во-первых, Россия представляла собой предельный случай «местничества» с большим количеством относительно сильных региональных элит, никто из которых поодиночке не был способен повлиять на общенациональную политическую повестку дня, а создание устойчивых межрегиональных коалиций оказывалось невозможным из-за неразрешимых проблем коллективного действия} (Hale, 2006). Во-вторых, наличие ограниченного числа влиятельных общенациональных экономических акторов создало условия для проявлений «ведомственности». Обе группы акторов (региональные и секторальные) выступали как основные соискатели ренты (Shleifer, Treisman, 2000), оказывавшие существенное влияние на принятие важнейших решений. Острые конфликты российских элит возникли после распада СССР на фоне глубокого экономического спада и высокой инфляции. Элита была разделена между двумя лагерями – вокруг Бориса Ельцина, избранного на пост президента летом 1991 года, и вокруг Верховного Совета – парламента, избранного весной 1990 года (Shevtsova, 1999: 31-78; McFaul, 2001: 121-204). Помимо разногласий по экономическим вопросам, в основе их борьбы лежало стремление к захвату позиции доминирующего актора. Распределение ресурсов было очевидно неравным: Ельцин был куда сильнее своих оппонентов, пользовался более высокой массовой поддержкой, и цена подавления казалась довольно низкой. В сентябре 1993 года Ельцин объявил о роспуске парламента, но тот отказался подчиниться и объявил импичмент президенту. В такой ситуации цена возврата к кооперации была слишком высока: по приказу Ельцина здание парламента подверглось атаке из танковых орудий, и последний, не имея выбора, был вынужден сдаться. В декабре 1993 года, Ельцин, не встретив сопротивления, навязал на референдуме свой проект конституции, гарантировав себе широкий объем полномочий (Frye, 1997; Huskey, 1999).

В отличие от Беларуси после 1996 года, где сценарий «победитель получает все» позволил Лукашенко применять доминирующую стратегию подавления благодаря отсутствию институциональных ограничений и слабости сегментов элит, Ельцин после 1993 года вынужден был отказаться от подавления в связи с нарастанием фрагментации элит и с эффектами институтов. Рыхлая коалиция сторонников Ельцина распалась на несколько конкурирующих клик, и разделенная элита стала фрагментированной, что вело к повышению относительной цены подавления и предотвращало подрыв статус-кво. Более того, на парламентских выборах в декабре 1993 года оппозиция различных оттенков смогла получить около половины мест в Государственной Думе. В этих условиях Ельцин как доминирующий актор российской политики сменил стратегию на более дешевую кооперацию с подчиненными акторами, включая своих бывших противников. Начиная с 1994 года, лагерь Ельцина инициировал серию неявных «картельных соглашений»_{. Ряд региональных лидеров, демонстрировавших лояльность Ельцину, подписали двусторонние договоры с Центром, предоставившие им многочисленные привилегии в части налогов и прав собственности (Treisman, 1999; Solnick, 2000). Некоторые влиятельные представители бизнеса за бесценок получили контроль над прибыльными предприятиями (Freeland, 2000; Hoffman, 2002). Оппозиционные партии и политики были включены в рамки нового режима, не создавая угрозы его подрыва (Gel’man, 2005). Эти неявные сделки позволили перейти от подавления к кооперации: президентские выборы 1996 года сыграли ключевую роль в этом процессе, поскольку их исход означал либо потерю власти доминирующим актором, либо сохранение статус-кво. Шансы поражения Ельцина на выборах казались высокими, а гарантии его личной безопасности – сомнительными, поэтому варианты отмены выборов или непризнания их результатов в случае поражения являлись одним из критических аспектов кампании Ельцина (McFaul, 2001:300-304). Команда Ельцина даже приступила к роспуску Думы, но цена выживания правящей группы с использованием подавления и отказа от выборов была слишком высока: это могло усилить конфликт элит еще глубже, чем в 1993 году. В итоге, президентская команда вынуждена была пойти на менее дорогую кооперацию с подчиненными акторами как наименьшее зло. Выборы, которые расценивались как явно несправедливые, не говоря уже о фактах фальсификации в пользу Ельцина (McFaul, 2001; Shevtsova, 1999), не встретили сопротивления со стороны оппозиции, признавшей их итоги (Gel’man, 2005).}

_{Вскоре после президентских выборов «картельное соглашение» было разорвано всеми его участниками: подчиненные акторы, приобретя дополнительные ресурсы, вступили в новый раунд конфликтов между различными сегментами элит, претендовавшими на то, чтобы прийти к власти на смену Ельцину. В преддверии электорального цикла 1999-2000 годов, рыхлая коалиция региональных лидеров и «олигархов» была готова к захвату позиции доминирующего актора, победив на конкурентных выборах. Но Ельцин сохранял контроль над административными ресурсами; он назначил на пост премьер-министра главу службы безопасности Владимира Путина. Вскоре, взрывы бомб в жилых домах в Москве и других городах России привели к гибели сотен людей: вина за них возлагалась на чеченских террористов, и Путин успешно мобилизовал массовое возмущение против этой угрозы, что помогло на парламентских выборах созданному при его поддержке блоку «Единство»} (Colton, McFaul, 2003; Hale, 2006). В ходе кампании ряд региональных лидеров и представителей бизнеса изменили свои предпочтения в пользу «Единства», и результаты голосования были успешными для Путина: «Единство» и его союзники получили более трети мест в Думе, превратившись в «партию власти», в то время как президентская администрация контролировала парламентскую повестку дня. Вскоре Ельцин ушел в отставку со своего поста и передал власть Путину, который легко победил в первом раунде досрочных президентских выборов с 53% голосов.

«Картельные соглашения» российских элит при Ельцине быстро распадались из-за низкой эффективности режима, которая побуждала подчиненных акторов искать автономии по отношению к доминирующему актору, неспособному устойчиво защищать свои позиции. При Путине эти условия резко изменились в пользу доминирующего актора. Благодаря силовой операции в Чечне, Путин смог восстановить административный потенциал государства. Благодаря высоким нефтяным ценам, Путин быстро смог пожать плоды преодоления политического кризиса 1990-х годов, когда страна достигла 6-8% годового экономического роста. Также, благодаря электоральной легитимации, мандат Путина не вызывал вопросов. С началом путинского президентства автономия подчиненных акторов оказалась ограничена. Государственная Дума поддерживала почти все президентские законопроекты, независимо от их содержания (Remington, 2006), а пропрезидентская «партия власти», преобразованная в «Единую Россию», обладала большинством мест в палате (Smyth, 2002; Hale, 2006). Путин создал федеральные округа по всей территории страны, назначив своих представителей, координировавших деятельность федеральных министерств и ведомств в регионах и контролировавших использование федерального имущества и средств федерального бюджета. Ресурсы региональных лидеров, прежде располагавших почти неограниченной властью в своих «вотчинах» (Solnick, 2000), были серьезно ограничены, а в верхней палате парламента – Совете Федерации – их сменили назначенные чиновники. Путин же получил право распускать региональные легислатуры и отстранять от должности глав исполнительной власти регионов в случаях нарушения ими федеральных законов (Orttung, Reddaway, 2003, 2005; Гельман, 2006). Одновременно, Путин начал атаки на независимые СМИ, вынужденные прибегнуть к самоцензуре; а единственный критиковавший его общенациональный телевизионный канал перешел под контроль государственного монополиста, компании «Газпром». Остальным «олигархам» было сделано «предложение, от которого невозможно отказаться»: Путин заявил о «равноудаленном» подходе государства к бизнесу в обмен на отказ бизнеса от участия в принятии важнейших политических решениях. Несогласные с этим предложением были подвергнуты преследованиям (Baker, Glasser, 2005). Резюмируя, можно сказать, что Путин усилил свои позиции как с помощью восстановления единства элит, так и путем институциональных изменений, ослаблявших всех акторов, кроме доминирующего.

Доминирующая стратегия «лояльности» со стороны подчиненных акторов была вызвана недостатком у них ресурсов для «протеста». Для Путина же изначальное предпочтение в пользу кооперации перед подавлением было вызвано обстоятельствами его прихода на российскую политическую сцену в качестве доминирующего актора. В начале первого президентского срока его преобладание в контроле над ресурсами было относительным, а не абсолютным, а цена подавления была высока на фоне предшествующей декады жестких конфликтов элит, низкой эффективности режима и высокой неопределенности (Baker, Glasser, 2005). Кооперация с подчиненными акторами была выгодна для Путина, который благодаря ей увеличил свой контроль над ресурсами и успешно ослаблял своих младших партнеров с помощью тактики «разделяй и властвуй» (Wilson, 2005b). Эта констелляция элит в значительной мере определялась неформальным торгом подчиненных акторов между собой в рамках «картельного соглашения», но не в рамках значимой электоральной конкуренции (McFaul, Petrov, 2004).

Условия этой хрупкой сделки оказались нарушены, когда доминирующий актор смог сосредоточить в своих руках столь большой объем ресурсов, что это повлекло за собой резкое снижение цены подавления. В 2003 году Путин начал серию атак по отношению к различным сегментам элит. Глава крупнейшей частной нефтяной компании «Юкос» Михаил Ходорковский, стремившийся к повышению своей экономической автономии и к политическому влиянию, был обвинен в уходе от уплаты налогов и других нарушениях закона, арестован и осужден на длительный срок, а его бизнес захвачен государственной компанией «Роснефть» (Tompson, 2005). Драматические изменения прав собственности после «дела «Юкоса»» (Волков, 2005) нанесли сильнейший удар по «олигархам» и обозначили принципиальный поворот к контролю над основными экономическими активами страны со стороны государственных органов, от имени которых выступали соратники главы государства. Вскоре, после ряда манипуляций в ходе парламентских выборов (McFaul, Petrov, 2004; Wilson, 2005a; Hale, 2006), «Единая Россия» получила свыше двух третей мест в Государственной Думе, а остальные партии утратили значение (Gel’man, 2006). Ее доминирование на выборах всех уровней было вызвано не столько популярностью Путина, сколько несправедливым проведением избирательных кампаний: но если в Украине подобная практика вызвала крупномасштабные протесты, российские акторы ей не слишком сопротивлялись. В 2004 году Путин инициировал отмену всеобщих выборов глав исполнительной власти регионов – они стали назначаться по представлению президента страны (Гельман, 2006). Также, изменения избирательной системы, связанные с повышением заградительного барьера для партий до 7%, усугубили положение «вымирающей» оппозиции в России (Gel’man, 2005) и предотвратили любую нелояльность Путину со стороны депутатов (Remington, 2006). Также, по предложению Путина был принят новый закон, который усилил государственный контроль над общественными организациями, сделав их зависимой от органов власти.

Поворот от кооперации к подавлению демонстрировал смену сценария конфликтов с «картельного соглашения» на «победитель получает все». Причины этого поворота были вызваны изменениями, произошедшими по сравнению с изначальными условиями путинского президентства. Путин достиг полного преобладания в контроле над ресурсами не только благодаря притоку доходов от экспорта нефти и газа, обеспечившему успешное функционирование режима, но и благодаря высокому уровню массовой поддержки, а также в силу одновременных институциональных изменений и снижения фрагментации элит; наконец, уровень неопределенности существенно снизился к 2003-04 годам. Поскольку цена подавления упала ниже цены кооперации, то Путин не нуждался более в уступках подчиненным акторам. Отсутствие организованной оппозиции (Gel’man, 2005) еще более снижало цену подавления. Со своей стороны, правящая группа использовала создание доминирующей партии в качестве инструмента для достижения единства элит _{(Gel’man, 2006). К 2006 году «Единая Россия» абсорбировала большинство региональных губернаторов, а также влиятельных представителей бизнеса; заместитель руководителя президентской администрации даже заявил, что «партия власти» должна господствовать на политической арене страны в ближайшие 10-15 лет (Сурков, 2006). В долгосрочной перспективе инвестиции в институционализацию неконкурентного режима с доминирующей партией могут оказаться выгодными: такие режимы демонстрируют более стабильное существование, нежели персоналистские (Geddes, 2003: 47-88).}

_{Суммируя, можно разделить изменения режима в России на два этапа. На первом этапе (1991-1999), (1) «наследие прошлого» способствовало увеличению числа акторов и (2) фрагментации элит, что, наряду с (3) политическими институтами (конкурентные выборы и федерализм) увеличивало (4) относительную цену подавления и вынуждало доминирующего актора отойти от сценария «победитель получает все» к «картельным соглашениям». На втором этапе (после 2000), доминирующий актор смог (1) увеличить контроль над ресурсами и добиться своего полного преобладания; (2) снизить уровень фрагментации элит, стремясь восстановить ее монолитное единство; (3) изменить политические институты и эффективность их функционирование, что привело к (4) снижению относительной цены подавления, в силу чего произошел отказ от «картельных соглашений» в пользу сценария «победитель получает все». Если институционализация российского политического режима посредством доминирующей партии как инстумента интеграции элит окажется успешной, то статус-кво может быть «заморожен», особенно на фоне экономического роста и притока ресурсов от экспорта энергоносителей. Этот сценарий будет означать стабилизацию российского режима и закрепление равновесия «доминирующей власти» в долгосрочной перспективе.}