Украина: от «картельных соглашений» – к «борьбе по правилам»?

Политическое развитие постсоветской Украины могло быть описано как «бесформенный плюрализм» (Carothers, 2002) или «плюрализм по умолчанию» (Way, 2005). В течение всего этого периода, Украина сталкивалась с многочисленными конфликтами, высоким уровнем фрагментации элит и перманентной нестабильностью кабинетов министров, чья средняя продолжительность существования не превышала 15 месяцев. Президенты Кравчук (1991-94) и Кучма (1994-2004) пытались разрешать эти конфликты путем различных «картельных соглашений». Но завершение президентства Кучмы привело к открытому электоральному соревнованию между официальным «преемником» Виктором Януковичем и поддержанным оппозицией Виктором Ющенко. Обвинения в массовой фальсификации итогов голосования и официальное объявление Януковича победителем выборов вынудили оппозицию к массовой мобилизации, вылившейся в кампанию неповиновения. Уходящий в отставку Кучма вынужден был пойти на переговоры, и в итоге был достигнут институциональный компромисс: не только результаты голосования были аннулированы (при повторном голосовании Ющенко победил), но и конституция Украины была изменена с президентско-парламентской на премьер-президентскую форму правления (Shugart, Carey, 1992). С этого момента украинский режим, сохраняя высокий уровень нестабильности, развивался в рамках «борьбы по правилам», при этом двигаясь в направлении «демократической ситуации».

Украинский «бесформенный плюрализм» возник не только в силу исторического размежевания между Востоком и Западом страны, но и в силу «советского наследия». В то время как управление сельским хозяйством Украины было зоной ответственности органов власти республики, тяжелая индустрия входила в состав вертикально интегрированных отраслевых министерств СССР. Это создавало основы как для «местничества», так и для «ведомственности» в Украине. После распада СССР отраслевые министерства прекратили существование, и управление индустриальными активами перешло к региональным элитным сетям, создавшим основу местных финансово-промышленных групп («кланов»), в особенности, в наиболее экономически развитых регионах – Днепропетровской и Донецкой (Zimmer, 2004) областях. Поскольку численность крупных регионов Украины была не столь велика, относительный вес региональных «кланов» в масштабах страны был высок, и они могли играть роль «группы вето» на общенациональной политической сцене, часто конфликтуя друг с другом за ресурсы и политическое влияние. Подобная констелляция элит задавала основные параметры конфликтов: распределение ресурсов между основными акторами было относительно равным, и никто не мог односторонне претендовать на роль доминирующего актора. Поскольку относительная цена подавления была высока, то сценарий «победитель получает все» был нереалистичен: это открывало дорогу циклам «картельных соглашений».

Уже первые частично конкурентные парламентские выборы 1990 года принесли смешанные результаты. Компартия Украины получила большинство в республиканском парламенте, Верховной Раде, но националисты завоевали поддержку на местных выборах на Западе страны. В сложной обстановке борьбы за власть лидер парламента Леонид Кравчук выступил в поддержку суверенитета Украины, что увеличило его контроль над ресурсами (Motyl, 1993). Его политические маневры оказались успешны: сразу после провала путча в августе 1991 года Кравчук инициировал провозглашение независимости Украины, получив поддержку 91% избирателей на общеукраинском референдуме в декабре 1991 года; тогда же Кравчук был одновременно избран президентом Украины с 62% голосов. В отличие от Беларуси, где вся элитная структура оказалась разрушена, сегменты украинской элиты сохранили прежние региональные сети и большую часть ресурсов после распада СССР, что делало невозможным прорыв на ведущие позиции аутсайдеров, не обладавших поддержкой ведущих политических акторов.

Однако, управление экономикой при Кравчуке было неэффективным. В 1992 году кабинет министров был отправлен в отставку, и новый премьер, выходец из Днепропетровска Леонид Кучма потребовал для проведения реформ чрезвычайных полномочий за счет уменьшения власти как президента, так и парламента. Поскольку ситуация при Кучме все равно не улучшилась, к середине 1993 года между группировками элит разгорелся острый конфликт, протекавший на фоне забастовки шахтеров в Донецкой области, поддержанной влиятельными лидерами этого региона. Компромисс удалось достичь с помощью «картельного соглашения»: Кучма «добровольно» ушел в отставку, новым премьер-министром был назначен ставленник донецкого «клана», а новые парламентские и президентские выборы назначены на 1994 год (Wilson, 1997). Исход конфликта стал типичным решением для украинских политиков: Кравчук обладал большими ресурсами, нежели депутаты, но цена подавления была для него высока из-за отсутствия поддержки среди региональных «кланов», высокой неопределенности и низкого уровня собственной популярности. В свою очередь, донецкий «клан» в преддверии выборов смог извлечь дополнительные выгоды от «картельного соглашения»: исключен из участия в «сделке» оказался лишь Кучма.

Исход конфликта 1993 года оказался неустойчивым. К 1994 году экономическая ситуация ухудшилась, и на президентских выборах Кучма победил с 52% голосов во втором туре против 45% у Кравчука. Вскоре борьба за власть в Украине разгорелась вновь. Торг по вопросу о принятии новой конституции страны длился два года: лишь в июне 1996 года Рада приняла компромиссный вариант конституции. Непосредственно перед принятием этого решения представитель днепропетровского «клана» был назначен на пост премьер-министра (Lieven, 1999). С точки зрения сценариев конфликта, сделка 1996 года была репликой решения 1993 года: президент был способен распустить парламент, но предпочел достичь более дешевой договоренности о сохранении статус-кво и вознаградил (другой) влиятельный региональный «клан». Законодатели же преследовали прежнюю доминирующую стратегию компромисса (Wilson, 1997, 1999), а проигравшим на сей раз стал донецкий «клан»; в качестве младшего партнера в «картельном соглашении» его сменил днепропетровский.

Благодаря успешному маневрированию (Wilson, 2005b), Кумча успешно применял тактику «разделяй и властвуй», и в 1999 году был переизбран на второй срок. Победа на выборах позволила Кучме вновь сменить кабинет: новым премьер-министром стал бывший глава Национального банка Виктор Ющенко, который на новом посту смог подавить инфляцию и начать ряд широкомасштабных экономических реформ. Но эти успехи не позволяли Кучме править единовластно. Еще в начале 2000 года он предложил принять новую конституцию Украины на референдуме, который предполагал и голосование по вопросу о недоверии Раде (что повлекло бы за собой ее роспуск a la Беларусь). Такое нарушение условий сделки 1996 года полностью подрывало статус-кво, и поэтому вся украинская элита выступила против предложений Кучмы. После серии переговоров, Кучма понял, что подавление окажется слишком дорогим, и потому вынужден был отказаться от принятия конституции на референдуме и от голосования по вопросу о недоверии Раде. Оппозиция использовала эту слабость президента, особенно после того, как Кучма был обвинен в организации убийства независимого журналиста. Левые и националистические партии требовали отставки президента, но после серии переговоров их удалось умиротворить, тем самым сохранив статус-кво. Вновь, кабинет министров пал жертвой сделки: в апреле 2001года Ющенко был отправлен в отставку, а его заместитель Юлия Тимошенко обвинена в коррупции и уклонении от уплаты налогов и временно взята под стражу. Но поскольку украинские акторы пытались лишь сохранять статус-кво без гарантий самоподдержания «правил игры», их компромиссы были неустойчивыми (как в случае с референдумом 2000 года). Когда акторам казалось, что их ресурсы увеличивались, они пытались нарушить условия «картельных соглашений», а когда они осознавали, что подавление обойдется им слишком дорого независимо от баланса ресурсов, возвращались за стол переговоров, и порочный круг повторялся вновь.

Хотя успешные манипуляции позволили Кучме на парламентских выборах 2002 года добиться создания лояльного большинства в Раде (Wilson, 2005b), переизбрание на третий срок было невозможным из-за конституционного ограничения президентской власти двумя сроками. Поскольку поворот к подавлению вновь казался слишком дорогим, выбор Кучмы был ограничен. Он пытался инициировать конституционные изменения, превращавшие Украину в премьер-президентскую республику, пытаясь оставить за собой возможность занять пост премьер-министра. Но основные фракции Рады отвергли это предложение, рассчитывая одержать полную победу на президентских выборах 2004 года. Поэтому Кучма был вынужден подобрать себе лояльного преемника. Ющенко оказался неприемлемым кандидатом на эту роль для влиятельного донецкого «клана», который настоял на том, что его ставленник Виктор Янукович был назначен премьер-министром Украины в ноябре 2002 года. Ситуация казалась благоприятной для избрания преемника Кучмы: экономический рост в 2004 году достиг 12%, основные кланы получили контроль над важнейшими активами в ходе непрозрачных приватизационных сделок; наконец, популярный президент России Владимир Путин безоговорочно поддержал Януковича (Wilson, 2005a).

Первый раунд президентских выборов 2004 года продемонстрировал равный баланс ресурсов сторон: Ющенко, получил 39.3% голосов против 39.3% у Януковича. Команда Ющенко, состоявшая из различных сегментов элит, не включенных в новое «картельное соглашение» Кучмы-Януковича, получила поддержку ряда кандидатов, потерпевших поражение в первом туре выборов. Поэтому украинские власти вынуждены были перейти от «мягких» ограничений электоральной конкуренции к «жестким» (Fish, 2005: 54-61). Помимо получившего широкий резонанс отравления Ющенко с участием представителей спецслужб, в ходе голосования, прежде всего, на Востоке Украины, отмечалась массовая фальсификация итогов голосования (Wilson, 2005a). Невзирая на протесты, Центральная избирательная комиссия объявила Януковича победителем второго тура голосования. Столь несправедливый шаг вынудил оппозицию к массовой мобилизации: команда Ющенко инициировала акции протеста, особенно в Киеве, где сотни тысяч сторонников оппозиции, собравшихся в центре города, смогли блокировать работу правительственных учреждений. Масштабы протеста оппозиции быстро переросли технические границы возможностей его силового подавления: цена подавления резко возросла. В этих условиях донецкий «клан» смог лишь инициировать попытки провозглашения автономии в регионах Востока Украины, дабы шантажировать лагерь Ющенко и предотвратить одностороннее взятие власти в Киеве его сторонниками.

Предпочтения участников конфликта обусловили два фактора. Во-первых, распределение ресурсов было примерно равным. Во-вторых, цена подавления была невероятно высока для обеих сторон. Для Ющенко «революционный» захват власти в Киеве (предлагавшийся частью его радикальных сторонников) мог повлечь за собой угрозу сепаратизма на Востоке Украины. Если бы Кучма следовал советам сторонников жесткой линии во главе с Януковичем, отвергавших идею переговоров с оппозицией, то его потери в случае кровопролития могли оказаться исключительно высокими. В итоге Кучма, так или иначе покидавший политическую сцену Украины, вынужденно пошел на переговоры с Ющенко при содействии внутренних и международных посредников: европейские политики во главе с президентом Польши Александром Квасьневским наряду со спикером Рады играли в этом процессе значимую роль (Квасьневский, 2004). Предпочтения Кучмы были ясны: лучшим исходом для него было бы прекращение сопротивления оппозиции, далее отмена результатов выборов, далее применение силы, и, наконец, собственная односторонняя сдача власти оппозиции. В свою очередь, Ющенко предпочитал, прежде всего, сдачу власти лагерем Кучмы-Януковича, затем отмену результатов выборов, затем силовое развитие событий, и, хуже всего, собственное прекращение сопротивления. В украинском случае имела место классическая «дилемма узника», успешно разрешенная на пути мирной демократизации в ряде случаев от Испании до Польши (Przeworski, 1991, ch.2; Colomer, 2000). Посредничество извне позволяло украинским акторам одновременно перейти от взаимного подавления («война всех против всех») к взаимной кооперации («борьба по правилам»).

Принуждение третьей стороной было необходимым для начала переговоров сторон, но недостаточно для успешного компромисса. Изначально, предложения инкумбента были ориентированы на новое «картельное соглашение»: Янукович предлагал Ющенко пост премьер-министра, если тот согласится с его президентством (Квасьневский, 2004). Но равенство ресурсов позволяло оппозиции отвергать проекты «картельных соглашений», в то время как взаимное недоверие акторов создавало опасения, что любой компромисс может оказаться нарушен после отъезда европейских посредников: для его устойчивости необходимо не только разовое принуждение третьей стороной, но и долгосрочный механизм самоподдержания. Поэтому идея институциональных изменений, изначально отвергавшаяся обеими сторонами, вновь оказалась в повестке дня. Они позволяли не только предотвратить в краткосрочной перспективе одностороннее доминирование нового президента по принципу «победитель получает все» (Linz, 1990; Fish, 2005), но также и задавали более равное распределение ресурсов, в долгосрочной перспективе повышающее цену подавления (Weingast, 1997). Ликвидация самой позиции доминирующего актора (т.е., всевластного президентства) позволила украинским акторам разорвать порочный круг «картельных соглашений» и стала важнейшим следствием «оранжевой революции» 2004 года (Christensen, Rakhimkulov, Wise, 2005): институты способны «заморозить» «борьбу по правилам» и превратить ее в структурно обусловленное равновесие. Акторы согласились на отмену результатов второго тура голосования и на принятие поправок к конституции, превративших Украину в премьер-президентскую систему: в новом раунде голосования Ющенко ожидаемо победил (52% голосов против 44.2% за Януковича).

Если демократия – это система, при которой партии (и другие выборные политики – В.Г.) проигрывают выборы» (Przeworski, 1991: 10), то институциональный компромисс стал принципиальным демократическим моментом для Украины. Хотя нельзя исключить его пересмотр или даже полный отказ от новых «правил игры», но фрагментация элит делает маловероятным такое развитие событий, особенно после парламентских выборов 2006 года. «Борьба по правилам» в Украине возникла в результате следующих условий: (1) «наследие прошлого», создавшее сильных региональных акторов и фрагментированную элиту; (2) отсутствие полного преобладания ресурсов со стороны доминирующего актора и (3) относительно высокая цена подавления вели к серии «картельных соглашений», исчерпанных в силу (4) ограничений, заданных политическими институтами (ограничение сроков пребывания у власти и конкурентные выборы), и конфликт элит в итоге привел к (5) институциональному компромиссу. Следует отметить, что сложившиеся в Украине условия для «борьбы по правилам» – относительно равное распределение ресурсов и высокая цена подавления – довольно редки, особенно в пост-СССР.