4.2.9 АлександрIii: новая частичная централизация

В период правления Александра III отмечается очередное изменение баланса "центр — регионы" в пользу центра. Очевидно, что эта тенденция стала реакцией на земские реформы Александра II, рост децентрализации и региональных свобод. Создание земств было одной из самых крупных уступок Российской империи ре­гиональным элитам и интересам. Региональные политические амбиции стали уси­ленно расти, одновременно с ростом как демократических настроений, так и обшей политической нестабильности в государстве (включая развитие левого движения). Политика Александра III, ассоциируемая с "контрреформой", имела свою проек­цию в региональной политике.

Во-первых, создаются новые институты особого централизованного управле­ния нестабильными территориями. Ранее для этих целей использовался институт генерал-губернатора, или наместника. Этот институт продолжает существовать и в конце XIX в. Генерал-губернаторства были характерны для инокультурных окраин­ных территорий (Финляндское, Варшавское, Виленское, Кавказское, Степное, Тур­кестанское) и слабо освоенной восточной периферии (Иркутское, Приамурское). Отчасти этот опыт использовался для столичных регионов (Московское и, с ого­ворками, Киевское). Но теперь центр развивает саму концепцию особого управления территорией, придавая ей юридическое оформление. В 1881 г. вводится институт исключительного положения, который имеет два уровня — усиленной или чрезвы­чайной охраны. Центр получает право создавать "временно и в случае необходимо­сти особый порядок управления для водворения полного спокойствия и искорене­ния крамолы" [Ерошкин, 1968, с. 231]. Режим усиленной охраны дает региональ­ному руководителю право закрывать собрания, торговые и промышленные органи­зации, запрещать газеты, арестовывать, высылать или штрафовать бунтовщиков. Режим чрезвычайной охраны передает всю власть генерал-губернатору или другому специально назначенному администратору. В развитие этой тенденции в 1892 г. вводится третий по силе режим особого управления — военное положение: вся полнота власти передается военным и их учреждениям.

Во-вторых, продолжается разведение институтов выборного самоуправления на местах и судебной системы. В рамках судебной реформы была сохранена вы­борность местными самоуправленческими структурами мировых судей. При Алек­сандре III регионы лишаются и этой возможности. 12 июля 1889 г. вместо мировых судов возникает институт земских начальников. Они представляют местную дво­рянскую элиту, но назначаются губернатором и утверждаются министром внутрен­них дел (земские начальники обычно назначались по несколько человек на уезд, отвечая за определенные волости внутри уезда). Губернаторы осуществляют надзор

за их деятельностью (возглавляя специальное губернское присутствие) и могут ини­циировать их смещение с должности.

Административная и судебная власти на местном уровне соединяются в ли­це подконтрольного центру земского начальника. Последний назначает волостных судей, получает право отменять приговоры сельских и волостных сходов, утверждать или отстранять от должности выборных крестьянами лиц, налагать на крестьян ад­министративные взыскания, приговаривать их к аресту и штрафу. Земский началь­ник осуществляет надзор за крестьянским самоуправлением, следит за расходовани­ем мирских капиталов, занимается вопросами хозяйственного благоустройства и общественного порядка, наблюдает за нравственностью и поведением крестьян.

Появление земских начальников свидетельствовало о стремлении центра усилить контроль на самом низовом — волостном уровне после освобождения кре­стьян и в результате развития крестьянского и земского самоуправления на местах. Как результат, судебные функции на уровне волости были изъяты у местных вы­борных лиц и переданы местным же, но назначенным чиновникам, которым одно­временно был поручен общий надзор. Выборный мировой суд функционирует на том этапе лишь в столицах и шести крупных городах (в остальных городах судьи назначаются министерством юстиции).

При этом крестьянское самоуправление, введенное при Павле, сохраняется. Базовой административной единицей является волость, которая делится на сель­ские общества. В последних проводятся сельские сходы и избираются сельские ста­росты. На волостном уровне собирается волостной сход (в него входят все должно­стные лица и выборные от каждых 10 дворов), действуют волостной старшина, волостное правление (старшина, сельские старосты, сборщики податей) и воло­стной суд.

В-третьих, ограничивается сфера компетенции земств. В 1890 г. земства ли­шились продовольственного дела. Распространение земств по стране шло отнюдь не последовательно. Так, в 1882 г. было отменено земство на Дону, которое просу­ществовало семь лет.

В-четвертых, развивается огосударствление земства. Институт земств почти не отделяется от централизованного государственного управления. Сотрудники земских управ становятся государственными чиновниками, управы получают класс должности и несут ответственность перед государственной администрацией. Губернатор имеет право властного надзора за целесообразностью деятельности земских учреждений (надзор осуществляется через губернское по земским делам присутствие). На уровне уездов с 1890 г. губернатор утверждает не только предсе­дателя управы, но и ее членов.

В-пятых, усиливается влияние дворянства как главной опоры центра в регио­нальной элите. Стремясь ограничить политический вес иных региональных групп, центр намеренно увеличивает присутствие дворян в земских учреждениях. В результате переделки земского положения 12 июня 1890 г. гласные уездных собраний избираются уже не всем уездом, а по отдельным группам. Определяются три кате­гории выборщиков — дворяне-землевладельцы, общинные крестьяне (не являю­щиеся собственниками земли) и прочие. При этом крестьяне имеют право только определять своих кандидатов, а выбирает их губернатор. Ценз для дворян был снижен, в то время как для мешан — повышен. В результате доля дворян в уездных земских собраниях превысила половину, увеличившись с 42,4% в 1864 г. до 55,2% в 1890 г. В губернских земских собраниях дворяне изначально имели подавляющее преимущество и теперь еще больше увеличили отрыв — с 81,9% до 89,5% соответ­ственно [Ерошкин, 1968, с. 239].

В-шестых, происходит огосударствление городского самоуправления. Городской голова также становится государственным чиновником. Для контроля на губерн­ском уровне действует губернское по городским делам присутствие. Расстановка сил в городском самоуправлении тоже выправляется в пользу традиционной аристо­кратии: в результате пересмотра городового положения 11 июня 1892 г. налоговый ценз на избирателей заменяется на имущественный, что было невыгодно торговцам и промышленникам.