2.3.4 Постколониальные модели децентрализации

Отдельного рассмотрения заслуживают ситуации, сложившиеся в современном мире на месте прежних систем "метрополия — колония". К настоящему времени прак­тически все заморские владения обладают органами самоуправления и могут рас­сматриваться в качестве особых периферий в сложных системах АТД. Прежние мет­рополии обычно обладают полномочиями в сфере обороны и внешней политики, оставляя все или значительную часть внутренних дел органам самоуправления. В этой связи можно говорить о постколониальных моделях децентрализации. Это — слу­чай, когда децентрализация совпадает с общемировым процессом деколонизации.

Большой интерес представляет французская модель деколонизации. Эта модель предполагает не только самоуправление в самом заморском владении, но и участие этой территории в общегосударственной политике. Все заморские владения Фран­ции, кроме Южно-Антарктических территорий²⁸, представлены в национальном парламенте. Во всех действуют как местные партии, так и отделения общенацио­нальных французских партий (в разных сочетаниях и пропорциях).

В особом положении в системе французских заморских владений находится Новая Каледония, которая имеет статус заморской территории с 1946 г. Для Новой Каледонии наиболее характерны сепаратистские настроения. С 1984 г. в этом регио­не вводится самоуправление (ранее назначался верховный комиссар). Создан мест­ный парламент — Конгресс территории по главе с председателем. В 1987 г. прово­дился референдум о статусе, на котором более 98% высказались против независи­мости (выступающая за независимость организация — Национальный социали­стический фронт освобождения канаков референдум бойкотировала). Уступкой со стороны Франции стал общенациональный референдум 6 ноября 1988 г., на кото­ром французы поддержали закон об увеличении автономии. 14 июля 1989 г. было отменено прямое правление Франции в этом регионе. Проводится разграничение полномочий между Францией и Конгрессом территории. Наконец, французский премьер и лидеры партий Новой Каледонии подписали Договор о Новой Каледо­нии 5 июня 1998 г. Договор предусматривает переходный период на 20 лет, а затем проведение референдума о полном суверенитете. Таким образом, Новая Каледония занимает переходное положение в системе французских регионов и характеризует­ся высоким уровнем автономии с перспективой обретения независимости.

Другая заморская территория в Тихом океане — Французская Полинезия имеет статус заморской территории с 1958 г. В 1996 г. в рамках процессов децентра­лизации она обрела статус автономной территории. Наряду с верховным комис­саром, представляющим общенациональную власть (до 1977 г. регионом управ­лял французский губернатор), Французская Полинезия имеет свою легислатуру — территориальную ассамблею и правительство.

Еще одна тихоокеанская заморская территория — Уоллис и Футуна (она имеет статус заморской территории с 1961 г.), наоборот, обладает низким уровнем самоуправления, что легко объясняется ее малыми размерами и населением. Здесь центральной фигурой является назначенный Францией главный администратор, а самоуправление представлено территориальной ассамблеей, совещательным Со­ветом территории при главном администраторе, а также традиционной властью в лице трех местных королей.

Одновременно в системе отношений "центр — периферия" во Франции ак­тивно применяется "департаментская модель", когда бывшие колониальные владе-

²⁸ Южно-Антарктические территории не имеют постоянного населения.

ния имеют модель самоуправления, аналогичную "континентальным" департамен­там, и официально называются заморскими департаментами. С 1946 г. этот статус имеют Гваделупа, Мартиника, Гвиана и Реюньон. Здесь действует институт пре­фектов, представляющих общенациональную власть, а также генеральный совет (орган самоуправления департамента) и региональный совет (орган самоуправле­ния региона). Появление региональных советов в заморских департаментах связа­но с развитием во Франции нового управленческого уровня — регионов, и соответ­ствующими процессами децентрализации. В результате заморские департаменты тоже получили статус регионов (в континентальной Франции регионы обычно соз­давались на базе нескольких департаментов)".

Вторая принципиально важная модель может быть названа монархической. В этой модели заморские регионы считаются владениями короны. Уровень само­управления при этом может быть очень разным. При этом заморские регионы, как правило, не участвуют в решении общегосударственных вопросов, что отличает мо­нархическую модель от французской. Наиболее развитую и разнообразную систему монархических владений имеет Великобритания.

Особый статус в британской территориально-политической системе имеют острова, непосредственно прилегающие к Британии, — Гернси и Джерси в проливе Ла-Манш и Мэн в Ирландском море. Эти регионы считаются владениями короны и официально не входят в состав "основной" территории. В них действуют органы самоуправления. Кроме того, эти острова имеют особый экономический режим оф­шорных зон.

Модели самоуправления действуют и в заморских владениях Великобрита­нии, которые объединяются понятием "British Dependent Overseas Territory" (т.е. бри­танская зависимая заморская территория).

Более высокий уровень самоуправления характерен для Гибралтара и Бермуд­ских островов, т.е. для политически более развитых территорий, где вопрос о незави­симости так или иначе пытались перевести в практическую плоскость³. В Гибрал­таре и на Бермудах действуют свои правительства, формируемые в соответствии с парламентской системой в результате многопартийных выборов. Местные легисла­туры избираются и в других зависимых территориях Великобритании (Ангилья, Вир-

²⁹ Кроме того, в составе Франции находятся две специальные территориальные еди­ ницы — Майотта (Индийский океан, четвертый остров в группе Коморских островов, так и не вошедший в состав федерации и оставшийся французским владением) и Сен-Пьер и Микелон (вблизи канадского побережья). Их уровень самоуправления ниже, чем в замор­ ских департаментах. В них действуют генеральные советы с ограниченными правами, но региональных советов нет.

³⁰ В 1967 г. референдум по поводу статуса проводился в Гибралтаре, где 99% выска­ зались за сохранение зависимости от Великобритании. Аналогичные результаты дал и ре­ ферендум 2002 г. В 1989 г. Великобритания отвергла предложения правительства Бермуя- ских островов о предоставлении независимости, а референдум о независимости в августе 1995 г. показал, что жители островов на самом деле не хотят менять свой статус.

гинские острова, Каймановы острова, Монтсеррат, острова Терке и Кайкос в Ка­рибском бассейне, Фолклендские острова и Остров Святой Елены в Атлантическом океане, Питкэрн в Тихом океане). В заморских владениях Великобритании приня­та модель, когда королева назначает губернатора, а самоуправление представлено легислатурой (в составе которой наряду с выборными депутатами есть назначенные представители и депутаты по должности) и главным министром.

Монархическая модель характерна и для Нидерландов. Две заморские тер­ритории в Карибском море — Антильские острова и Аруба считаются частью коро­левства. Статус 1954 г. дал Антильским островам полную автономию по внутренним вопросам. На Антильских островах были созданы легислатура и совет министров во главе с премьером, представляющим партию, победившую на выборах. Интересы центра представляет губернатор. После отделения Арубы в 1986 г. там была сфор­мирована аналогичная система властных органов, в которой представлены общена­циональные и местные интересы.

Особый тип монархической модели децентрализации в заморских террито­риях характерен для Дании, под контролем которой остаются Гренландия и Фа­рерские острова. Эти регионы входят в "Danish Realm", состоящую из трех частей (включая собственно Данию) монархическую систему с единым гражданством. Конституция Дании 1953 г. действует на всей территории королевства. Гренландия и Фарерские острова при этом участвуют в общенациональном управлении и име­ют по два места в датском парламенте.

Датская модель отчасти напоминает классическую монархическую модель, отчасти — французскую. Для нее характерны не только участие заморских регио­нов в решении общенациональных вопросов, но и самая высокая степень автоно­мии этих регионов. Отношения между Данией и двумя регионами регулируются специальными конституционными соглашениями и основываются на принципах самоуправления. На Фарерских островах самоуправление существует с 1948 г. (при­чем отмечается расширение полномочий), в Гренландии оно было введено в 1979 г. Гренландия и Фарерские острова имеют органы власти, созданные по образцу пар­ламентских республик³¹ с той разницей, что в них еще есть институт губернатора, представляющего интересы Дании. Оба региона имеют права в международных от­ношениях, хотя и ограниченные.

Таким образом, датская модель предполагает самый высокий уровень само­управления для заморских территорий, которые по многим признакам (уровень са­моуправления, собственная международная деятельность) напоминают независи­мые государства.

Дополнительно следует сказать о постколониальных системах, сложившихся в Австралии и Новой Зеландии. Их особенность заключается в том, что оба госу­дарства входят в состав Британского содружества, и формальным главой государства

³¹ Причем там действуют свои партийные системы, отличающиеся от датской.

является британский монарх. Поэтому в их заморских территориях возможно еще и представительство интересов британской короны. В этом модель близка к монар­хической. Заморские регионы имеют свое самоуправление, но отличаются асиммет­рией, т.е. органы самоуправления не являются идентичными. В отличие от Франции заморские территории не участвуют в формировании общенациональных органов власти. Поэтому говорить о французской модели в чистом виде здесь тоже нельзя.

В новозеландской территориально-политической системе наибольшим уров­нем и опытом самоуправления обладают Острова Кука, имеющие статус само­управляющейся территории в свободной ассоциации с Новой Зеландией (свой ста­тус и конституцию они получили в 1965 г.). Другой островной регион — Ниуэ по­лучил аналогичный статус в 1974 г. Эти территории характеризуются полным само­управлением во внутренних делах. Самоуправляющиеся территории обладают сво­ей легислатурой и правительством. Интересы Новой Зеландии представляет вер­ховный комиссар. Кроме того, существует должность представителя британской ко­ролевы. Используются и институты традиционной власти, например совещатель­ная палата вождей на Островах Кука. Уровень самоуправления этих регионов очень высокий, Новая Зеландия берет на себя вопросы обороны и внешней политики.

Менее высокий статус в этой системе имеет небольшая островная группа Токелау. В 1948 г. Токелау получил статус несамоуправляющейся территории, и са­моуправление введено там только в 1977 г. При этом самоуправление ограничено и опирается на традиционную власть. Например, легислатура Токелау избирается ме­стными советами старейшин, а правительством является Совет вождей. Интересы Новой Зеландии представляет администратор с невысоким статусом, которого на­значает министерство иностранных дел и торговли. В то же время идет разработка правовых основ для придания Токелау статуса, аналогичного статусу Островов Ку­ка и Ниуэ.

В чем-то похожая асимметричная система самоуправляющихся заморских территорий разработана Австралией. Наиболее высокий статус имеет Норфолк — австралийская внешняя территория. С 1914 г. Норфолк считается территорией под суверенитетом Австралийского содружества. Его статус также регулируется актом 1979 г. На острове есть Законодательная ассамблея и Исполнительный совет, а также австралийский администратор, которого назначает генерал-губернатор Австралии. Ограниченные права имеют небольшие австралийские территории в Индийском океане — Остров Рождества и Кокосовые (Килинг) острова.

Анализ постколониальных систем имеет большое значение для политической регионалистики. Во-первых, он позволяет сравнивать опыт управления наименее органичными, удаленными частями территориально-политических систем. Во-вто­рых, можно говорить о развивающихся процессах децентрализации, сочетании само­управления с сохранением органов власти, представляющих бывшую метрополию. В-третьих, большой интерес представляют модели, которые ведут к интеграции за­морских территорий в рамках общенациональной системы, или которые в перспек­тиве могут привести к образованию новых независимых государств.