6.6.2 Региональные финансовые ресурсы и их динамика

Важным общим показателем является распределение налоговых доходов между федеральным и региональным уровнями (табл. 7, карты 6 и 7). В 1991 г. доля ре­гионов в консолидированном бюджете России составляла 24%. В дальнейшем от­мечается существенная децентрализация финансов, в результате чего сложилось представление о наиболее справедливом распределении налогов между центром и регионами по принципу "50 на 50". На протяжении многих лет распределение налоговых платежей между центром и регионами колеблется вокруг этой цифры. При этом не следует забывать, что "региональная" доля фактически делится на два-три уровня, т.е. ее составляют бюджеты субъектов федерации и муниципаль­ных образований (одного или двух уровней). Поэтому на собственно региональном уровне идет своя серьезная борьба за финансовые ресурсы в отношениях между субъектом федерации и субъектами местного самоуправления.

Если в 2000 г. в федеральный бюджет было зачислено 44,3% всех налоговых платежей, то в 2001 г. — уже 50,3% (что было вполне прогнозируемо, поскольку на увеличение доли федерального бюджета и были направлены изменения в феде­ральном законодательстве). В 2002 и 2003 гг. этот показатель практически не ме­нялся, оставаясь на уровне примерно 50% (49,3% в 2002 г., 49,1 % в 2003 г.).

Регулировка финансовых отношений между центром и регионами в части собственных доходов (а не финансовой помощи) может осуществляться через из­менение пропорций распределения налоговых платежей. Эти пропорции должны устанавливаться Бюджетным и Налоговым кодексами. Ранее некоторые пропор­ции менялись год от года при принятии нового закона о федеральном бюджете, а также при внесении поправок в федеральные законы. Существуют три основных варианта распределения налоговых платежей (также говорят про "расщепление" налогов, сборов и услуг) между уровнями бюджетной системы:

• деление налогов, которое означает, что поступления от определенного на­лога делятся в определенной пропорции между центром и регионами;

• установление федеральных и региональных налоговых ставок для опреде­ленного налога, который называют совместным налогом;

• отнесение определенного налога целиком к федеральному или регио­нальному уровню (принцип "один налог — один уровень бюджетной системы").

Мировой опыт расщепления налогов свидетельствует о наличии различных моделей региональной экономической политики в зависимости от соотношения экономических и политических возможностей регионов. Например, австралийская модель предполагает широкие политические полномочия штатов, но в то же время около 80% средств консолидируется в федеральном бюджете, а затем частично воз­вращается в регионы в виде федеральных субсидий. Напротив, для канадской мо­дели характерна очень сильная бюджетная децентрализация (около 70% средств остается в провинциях).

В России с начала XXI в. федеральный центр проводил политику частичной финансовой централизации, которая сочеталась с политической централизацией. Яр­ким примером такой политики является централизация одного из ключевых бюд­жетообразующих налогов — налога на добавленную стоимость. В 1997—1998 гг. в региональные бюджеты поступало 25% НДС. Со II квартала 1999 г. доля регионов понизилась до 15%, и эта ситуация сохранилась в 2000 г. С 2001 г. весь НДС цели­ком поступает в федеральный бюджет.

Напротив, подоходный налог на протяжении всех последних лет целиком или почти целиком поступает в региональные бюджеты. В 2000 г. регионы получи­ли 84% подоходного налога, но уже в 2001 г. их доля повысилась до 99%. Затем по­доходный налог вновь стал целиком зачисляться в региональные бюджеты (как это было, например, в 1997 г.).

Следует учитывать, что при анализе распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы расчет региональной доли может проводить­ся с учетом доли муниципальных образований или без нее. В первом случае говорят о консолидированном региональном бюджете, который включает бюджеты муни­ципальных образований. Во втором случае доходы собственно регионального бюд­жета и муниципальных бюджетов рассчитываются отдельно. Подоходный налог целиком остается в регионах, но при этом делится между собственно региональ­ным и муниципальным уровнями.

Еще один важнейший бюджетообразующий налог — на прибыль делится ме­жду центром и регионами по принципу установления федеральных и региональных бюджетных ставок. Ранее этот налог, как и некоторые другие, делился между тре­мя уровнями — федеральным, собственно региональным и муниципальным (с 2005 г. — только между двумя уровнями, федеральным и региональным). Регионы имеют преимущество и получают основную часть поступлений от налога на прибыль.

Основными бюджетообразующими налогами для регионов являются налог на прибыль (который при этом делится между центром и регионами) и подоход^: ный налог, который зачисляется в региональные бюджеты²⁰.

²¹¹ Заметную роль в бюджетах отдельных регионов играют также акцизы. Акцизы на спирт в России на протяжении многих лет делились пополам между центром и регионами.

В процессе реформы межбюджетных отношений были обновлены принци­пы распределения доходов между уровнями бюджетной системы (в августе 2004 г. приняты важные поправки к Бюджетному и Налоговому кодексам).

• За регионами законодательно закреплены три налога, которые поступают только в бюджеты субъектов федерации, — налог на имущество организаций, транспортный налог и налог на игорный бизнес. Заметим, что поступления от этих налогов по объему заметно уступают поступлениям в региональные бюджеты от налогов, которые делятся между уровнями бюджетной системы (подоходный на­лог, налог на прибыль и др.). Что касается налога на прибыль, то он зачисляется в региональный бюджет по ставке 17,5% (ранее — 17%), а в федеральный — по ставке 6,5% (ранее — 5%). Это значит, что в случае отсутствия каких-либо налого­вых льгот региональный бюджет получает 72,9% поступлений от налога на при­быль. Региональные бюджеты имеют 70% поступлений от подоходного налога.

• Муниципальными налогами стали земельный налог и налог на имущество физических лиц. В то же время и в этом случае на практике наполнение бюджетов муниципальных образований происходило в большей степени за счет отчислений подоходного налога и налога на прибыль, а не тех налогов, которые являются строго муниципальными. С 2005 г. муниципальный уровень лишился своей ставки налога на прибыль (которая составляла 2%²¹). Подоходный налог по-прежнему делится ме­жду региональным и муниципальным уровнями и играет огромную роль в наполне­нии местных бюджетов (муниципалам достается 30% поступлений от этого налога).

В бюджетах сырьевых регионов важную роль традиционно играли платежи за пользование недрами. Они имели принципиальное значение для Ханты-Мансий­ского и Ямало-Ненецкого АО, Тюменской области, Ненецкого АО и некоторых других регионов. Ситуация с этими платежами является примером финансовой цен­трализации, связанной с политической тенденцией — считать недра общенацио­нальным богатством. До 2002 г. в соответствии с законом "О недрах" федеральный бюджет получал 40% платежей за добычу углеводородного сырья (нефть, газ и др.) и 25% платежей за добычу других полезных ископаемых²².

По распределению доходов между уровнями бюджетной системы, предусмотренному зако­нодательством 2004 г., пополам делятся акцизы на спирт из пищевого сырья и спиртосо­держащую продукцию; акцизы на алкогольную продукцию и пиво поступают в региональ­ные бюджеты.

²¹ Эту ставку поделили между федеральным и региональными бюджетами, см. выше.

²² В случае добычи полезных ископаемых на территории автономного округа этот округ получал указанную региональную долю, а край (область) — платежи за счет феде­ ральной доли в размере половины от нее. За счет этих платежей формировалась основная часть бюджета Тюменской области, при том что углеводороды добываются на территории автономных округов. Что касается топливных акцизов, то регионы получают 60% (ожидает­ ся, что их доля вырастет до 85% и даже до 100%). Прочие акцизы, как правило, зачислялись в региональные бюджеты, но ситуация изменилась кардинальным образом в связи с цен­ трализацией табачных акцизов. К числу региональных налогов относится налог на имуще­ ство организаций. Регионы получают основную часть налогов на малый бизнес.

С 2002 г. была осуществлена первая централизация указанных платежей од­новременно с их объединением в единый налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Доля федерального центра составила уже 80% в случае "обычных" регио­нов и 74,5% в случае сложносоставных регионов (в таких регионах автономный округ получал 20%, край или область — 5,5%). В бюджете на 2004 г. доля центра повысилась до 85,6% для "обычных" регионов и 81,6% для сложносоставных субъ­ектов (автономный округ получал 13,4%, край или область — 5%). Налог на добычу газа с 2004 г. целиком зачисляется в федеральный бюджет. Поправки, принятые в августе 2004 г. в отношении налога на добычу нефти, определили долю регионов, начиная с 2005 г., в минимальные 5%. Такой подход, ущемляющий интересы неф-те- и газодобывающих регионов, имеет официальное объяснение — налог на добы­чу нефти и газа именуют неравномерно размещенными доходами, и для выравни­вания бюджетной обеспеченности регионов нужна их централизация.

Типичным примером стала и ситуация с табачными акцизами, которые иг­рали важную роль в бюджетах некоторых регионов. Табачные акцизы были центра­лизованы. То же самое произошло с водным налогом (за его передачу в регионы тоже ведется борьба).

Заметную роль в региональных бюджетах играл и пятипроцентный налог с продаж, зачислявшийся туда целиком. Важным этот налог был для московского бюджета. Однако с 1 января 2004 г. он отменен.

Обычно, проводя политику финансовой централизации, федеральный центр использует принцип компенсации, перераспределяя в пользу регионов другие на­логи и платежи. Однако, как показывает опыт, эта компенсация оказывается час­тичной или не удовлетворяет интересы конкретных регионов, теряющих выпада­ющие доходы. Ясно, что от централизации налога на добычу газа пострадал один регион — Ямало-Ненецкий АО, от централизации налога на добычу нефти — пре­жде всего Ханты-Мансийский АО, от отмены налога с продаж — Москва (т.е. фи­нансово самые обеспеченные регионы). Но в результате компенсации эти регионы не выиграли. Центр видел свою задачу скорее в выравнивании бюджетной обеспе­ченности регионов, т.е. в большей степени действовал в интересах финансово сла­бых территорий, запуская механизм перераспределения средств.