2008 Кортунов covremennaya_vneshnyaya_politika_rossii_strateg

551

действительно хотим навести порядок в этих вопросах, его надо наводить с учётом того опыта, который у нас был в 70-80-е гг.

«Большая пятёрка», как и «Малая пятёрка», занималась вопросами не только ограничения стратегических вооружений. Но и вопросами обычных вооружений в Европе, вопросами европейской безопасности... Но это были больше вопросы безопасности. По мере расширения разоруженческой тематики вглубь и вширь,

расширялся круг рассматриваемых вопросов. И например, та же самая «Малая пятёрка» в какой-то мере рассматривала вопрос в отношении позиции российского Президента по вопросам, касающимся «северных территорий». Это был уже конец советского переходного периода. «Малая пятёрка» рассматривала вопрос, хотя он и не обсуждался на «Большой пятёрке», относительно вывода или невывода отдельной мотострелковой бригады с территории Кубы. Вообще по существу вопрос касался советско-кубинских отношений и их взаимосвязи с американо-советскими отношениями. Эти вопросы тоже рассматривались, но, разумеется, далеко не в той мере, в которой это должно было бы делаться. Передача огромного водного пространства в Беринговом проливе США была проведена единолично Эдуардом Шеварднадзе без всяких обсуждений где-либо.

Я вспоминаю, что мы находились на заседании «пятёрки», которое вел С.Ахромеев. Во время заседания ему позвонил Д.Устинов и попросил зайти.

С.Ахромеев вернулся минут через 15-20 и сказал: «Создалось очень тяжёлое положение. Принято решение о вводе наших войск в Афганистан...».

У «пятёрки» был свой мандат в виде решения Политбюро. В нем говорилось о создании «Комиссии по наблюдению за переговорами». Но что это такое, нигде не расшифровывалось. Что касалось «малой пятёрки», то не было никаких решений по её организации. Когда велась подготовка встречи во Владивостоке Л.Брежнева с Дж.Фордом, на заседании Политбюро обсуждались соответствующие директивы. В

ходе этого заседания были высказаны некоторые замечания. Там же встал вопрос о том,

кто должен внести соответствующие поправки в документ. А.Гречко предложил Козлова, Д.Устинов – Детинова, Ю.Андропов – Митяева А.Громыко - Корниенко. Так вопрос и был решен. Мы втроём - Козлов, я и Корниенко – поехали во Владивосток. По окончании этой встречи Л.Брежнев поручил нам подготовить указания для советской делегации по результатам обсуждений с президентом США. Это было прямое указание,

после чего наша группа приступила к подготовке проекта соответствующего документа. И вот с этого момента эта «малая пятёрка» стала заниматься названными вопросами. Нами рассматривались и некоторые вопросы, которые не относились непосредственно к переговорам. Например, мы рассматривали проект выступления

552

Л.Брежнева на ХХIV-ом Съезде КПСС, вносили некоторые коррективы в раздел,

посвященный внешнеполитическим вопросам, давали свои рекомендации.

Я хочу одну вещь ещё уточнить. Когда была создана «Большая пятёрка», она вносила свои предложения в Политбюро, и все члены «Большой пятёрки» подписывались под ними. Они не просто где-то присутствовали и слушали. Они брали на себя ответственность за то, что они предлагали. Это очень важно иметь в виду. То есть они всегда чувствовали себя ответственными. И это заставляло их разбираться во всём вопросе, следить за этим делом. Это очень важный фактор. А не просто где-то на Совете обороны посидели: «Да, да, да...», и разошлись, и никакого толку от этого нет. А если бы на Совете обороны подписывались под тем решением, которое там принималось, или которое вносилось Президенту, то это была бы совсем другая картина».

Рассказывает Заместитель секретаря Совета безопасности РФ в 1993-1997

гг. В.Рубанов:

«Первое. Здесь разговор идет, прежде всего, о механизме принятия решений.

Но, в конечном итоге, мы здесь имеем в виду тот механизм, который позволяет стране быть суверенной. Понятие же суверенитета связано с понятием высшей власти. И когда мы говорим о механизме принятия внешнеполитических решений, то должны чётко понимать, что есть высшая власть как носитель суверенитета и в чём ее смысл как суверена. А смысл суверена заключается в том, что суверен не только должен выполнять законы, но менять их, включая Конституцию. Вот, к примеру, нет Южной Осетии в составе России. Но они просятся войти в ее состав. Изменили Конституцию, и

тогда Южная Осетия будет в составе России по Закону. Подобное проявление политической воли и есть суверенитет. Естественно я не призываю к пересмотру Конституции и нарушению международного права, а на данном экстремальном примере хочу рельефно проиллюстрировать разницу между исполнительной властью,

действующей в рамках Закона, и высшей властью – носителем суверенитета,

обладающей правом законотворчества.

Второе. Нужно чётко понимать и отличать понятие «государство» как союз высшей власти с гражданским обществом, являющийся именно политическим союзом,

от органов государственного управления. Необходимо четко разделять государство,

высшую власть и органы управления. Когда между высшей властью и обществом нет прочной политической связи, то тогда трудно говорить о наличии государства. В этом случае высшая власть «провисает» и теряет социально-политическую опору. Но тогда

553

механизм принятия решений рискует превратиться либо в самодурство власти, либо в плавание по течению, потому что воля общества политически не выражается. Точно так же органы управления и экспертные структуры не могут и не должны совпадать с понятием «суверена». Потому что на экспертном уровне всё можно арифметически просчитать и рационально обосновать. Но ведь общество, по большому счёту,

иррационально. Особенно иррационально то, что связано традициями, историей,

идентичностью и национальными интересами. Как можно только рациональным образом определить геополитические соображения и историческую миссию страны,

ответить на вопрос, почему мир без России неполный? Поэтому органы управления – нечто совсем другое, не определяющее дух, потребности и стремления страны.

Еще раз подчеркиваю мысль, что мы не должны путать эти три вещи:

государство, высшую власть и органы управления. И должны четко определиться в том, о чем мы ведем речь и как соотносим между собой эти три базовых понятия. Это важно вот почему. Я один из тех, кто стоял у истоков разработки идеи и создания структуры Совета безопасности России, готовил аналитические и нормативные документы по данному вопросу. И вот я что хотел бы особо напомнить участникам круглого стола. Совет безопасности – это конституционно прописанный орган. В него входит Президент и должностные лица, имеющие право принятия решений. Вот что такое Совет безопасности. Секретариат же Совета безопасности, возглавляемый секретарем, и есть секретариат. Ни меньше, но и ни больше того. Это бюрократическая структура, которая организует подготовку документов и контроль принимаемых Советом решений. Сам аппарат Совета безопасности не обладает никакой политической и правовой субъектностью в смысле принятия государственных решений.

Что из этого следует? Очень многое и принципиально важное. Когда мы, к

примеру, говорим, что Совет безопасности плохо работает, то это упрек не к секретарю Совета, а к его Председателю, которым является Президент. И другого адресата критики быть не может.

Я длительное время работал в структурах, связанных с принятием ответственных решений, и могу говорить не только о нормативно-рациональной, но и об эмоциально-психологической стороне этого процесса. Поэтому, когда я готовил свои предложения по работе Совбеза, то исходил из того, что бремя ответственности при принятии решений в сфере безопасности очень высоко. И Президент нуждается в трудных ситуациях в разделении бремени ответственности с другими должностными лицами высшего эшелона власти, хотя и имеет полное право на самостоятельное

554

принятие решений. Совет безопасности как важнейший элемент системы принятия внешнеполитических решений – это не ограничение Президента, а его организационно-

политическая поддержка в острейших ситуациях. Это я передаю чисто человеческие ощущения и переживания. Поэтому я целиком и полностью согласен с идеей о восстановлении изначальной роли Совета безопасности. Если Совбез понимать как консультативный совет высших должностных лиц, имеющих всю полноту власти в стране и права для принятия любых решений, то никакого другого механизма высшего уровня и не нужно. И если бы механизм Совбеза был задействован в полном объеме, то обсуждаемой здесь проблемы не стояло бы в принципе. И дефицита в подходах,

правилах и процедурах принятия внешнеполитических решений не существовало бы.

Теперь несколько слов о структуре и механизме подготовки решений в Совбезе и роли его аппарата. В самом начале выстраивания структуры Совбеза проявились два подхода. Я полагал, что рабочими органами Совбеза и его несущим каркасом должны быть межведомственные комиссии (МВК) по стратегическим направлениям обеспечения национальной безопасности. Были образованы межведомственные комиссии по военным и внешнеполитическим вопросам, по экономической и общественной безопасности, а также другим направлениям. Комиссии состояли из должностных лиц заинтересованных ведомств, работа которых на площадке Совбеза направлялась на их координацию, но никоим образом не подменяла деятельность ведомств и не посягала на их компетенцию. Ведь Совбез – это не новое ведомство, а

механизм координации деятельности ведомств в сфере безопасности. Заседания МВК и их текущую работу обеспечивали сектора, укомплектованные сотрудниками аппарата Совбеза, которые выполняли экспертно-аналитические и организационно-технические функции. Управления же аппарата Совбеза выстраивались в соответствии с логикой процесса принятия решений: управление информационного обеспечения; управление стратегического анализа и прогноза; управление по проведению заседаний Совбеза и контроля исполнения его решений.

Логика проста. Если за проведение внешней политики отвечает Министр иностранных дел с опорой на профессионалов в этой сфере, то он и должен определить облик внешнеполитической МВК, возглавить ее сам или делегировать должностное лицо МИДа с необходимыми полномочиями. МВК дает ему возможность вовлечения других ведомств в анализ ситуации и учета их мнений при подготовке решений. МВК – это площадка для коллективного обсуждения сложных проблем, требующих межведомственного согласования, помогающая соответствующему министру, а не подменяющего его деятельность и не размывающего его персональную

555

ответственность. МВК – это площадка по предварительному согласованию позиций и коллективной подготовке решений для заседаний Совета безопасности под руководством Президента. Заседание Совбеза без участия Президента (а бывало и такое!) – это нонсенс, так как это консультативно-координирующая структура самого Президента и никого кроме.

Такое предварительное согласование необходимо для исключения или существенного ограничения прямого выхода должностных лиц по вопросам безопасности на Президента без консультаций и учета позиций заинтересованных должностных лиц. Тем самым с Президента снимаются ненужные нагрузки,

ограничиваются возможности кулуарных интриг и проявлений «византийства». Для этого и был разработан механизм МВК. Другое дело, что он никогда в полной мере не был использован. Причиной тому была не дефективность механизма, а доминирование на высших уровнях политики корпоративно-частных интересов, не совпадающих с интересами национально-государственными.

Не прописанные Конституцией и институционально не оформленные силы существенно деформировали законодательно оформленный механизм принятия решений. Существовало много попыток этот механизм вообще разрушить. Я не настаиваю на том, что МВК Совбеза по внешней политике – это идеальная организационная форма. Но потенциально в деятельность МВК уже были заложены идеи, предлагаемые в обсуждаемом докладе. Хотел бы обратить внимание и на то, что мы пошли дальше и создали Ситуационный Центр для коллективного принятия решений в кризисных ситуациях. Он был построен на достаточно хорошей технической базе и является одним из образцов современных технологий управления. Был создан,

по сути дела, Центр управления в сфере безопасности. Сегодня ситуационные центры находят все более широкое применение в работе крупных компаний и государственных органов.

В бытность О.Лобова секретарем Совбеза эти механизмы и управленческие комплексы как-то работали. Это было связано с тем, что О. Лобов пользовался доверием Президента и регулярно с ним встречался, докладывая анализы и предложения межведомственных комиссий. С приходом А.Лебедя деятельность МВК была фактически свернута, а их функции были фактически переданы управлениям,

сформированным по стратегическим направлениям безопасности. Тем самым процесс подготовки решений оказался бюрократизированным, а в работе аппарата Совбеза и соответствующих ведомств стал проявляться параллелизм.

556

Хотел бы обратить внимание и на то обстоятельство, что механизм Совбеза подвержен влиянию нерешенных кадрово-политических проблем. Так, отсутствие должного доверия Президента к отдельным членам Совета безопасности проявляется в снижении эффективности его использования. В результате этого возникают параллельные механизмы принятия внешнеполитических решений. Сегодня мы наблюдаем эпизодические и малозначащие заседания Совбеза, проводимые больше ради соблюдения приличия, а также субботние встречи Президента со своим ближайшим окружением. Всем очевидно, что именно субботние совещания ближайшего окружения Президента и есть реальный центр выработки стратегических решений в сфере внешней и оборонной политики. Но ведь никто и ничто не мешает именно из этих должностных лиц сформировать Совет безопасности, оформляя результаты еженедельных совещаний решениями и рекомендациями, к подготовке и контролю исполнения которых был бы подключен аппарат Совбеза.

Конечно, совершенствованием механизма принятия решений не снимается проблема субъектности во внешней политике. Ясно, что внешняя политика формируется как обобщающий вектор интересов влиятельных политических и экономических сил. Но здесь я хотел бы сделать одно замечание. МИД нередко упрекают в том, что во внешней политике он слабо продвигает бизнес-интересы крупных компаний. Я так думаю, ну и слава Богу, что эти интересы слабо учитываются и не транслируются во внешний мир как государственная политика. Потому что бизнес-интересы наших компаний нередко противоречат национально-

государственным интересам, а связь наших «олигархов» с органами власти имеет выраженный коррупционный оттенок и используется для недобросовестной конкуренции, в том числе и против других российских компаний. Представляете, что это значит - вывести такого рода бизнес-интересы на мировую арену?! Это значит транслировать перманентный внутренний конфликт российского бизнеса в борьбе за собственность и доступ к выгодным рынкам на мировую арену. К сожалению,

экономический стиль российского бизнеса пока не позволяет оказывать ему энергичную внешнеполитическую поддержку без риска потери репутации российского государства.

И второе соображение по этому поводу. В настоящее время в России доминируют экспортно-сырьевые компании. Они по своей сути ориентированы на мощных мировых потребителей энергоресурсов, связаны с ними материальными интересами и находятся в существенной зависимости от этих стран и их компаний. Это

557

означает добровольное ограничение суверенитета страны во имя коммерческой выгоды отдельных крупных сырьевых компаний.

Я бы хотел обратить внимание на то, что оборонно-промышленный комплекс – это одна из наших немногих конкурентноспособных отраслей. Так было, и так пока остается. Поэтому не финансовым брокерам и не нефтеэкспортерам учить оборонщиков, как надо быть конкурентноспособными. Необходимо было государству создавать нормальный механизм для продвижения обороной и высокотехнологичной продукции, обеспечивая эти отрасли экспортными кредитами. Но интересы частных сырьевых компаний, связанных с хозяевами мирового рынка потребителей энергоресурсов, вступают в противоречие с интересами российского оборонно-

промышленного комплекса. С одной стороны нефтедоллары некуда девать, но попробуйте получить кредит под выполнение экспортного контракта на поставку вооружений и военной техники! Поэтому вначале надо дома согласовать на национально-государственной платформе интересы разных компаний и секторов экономики, навести порядок, а уже затем эту позицию транслировать во внешнюю политику.

Рассказывает член «Малой пятерки», начальник ГРУ ГШ ВС РФ в 1993-

1998 гг. Ф.Ладыгин:

«Я, конечно, понимаю, что мы не можем брать за основу тот механизм принятия решений, который был в Советском Союзе. Он касался по существу только проблемы контроля над вооружениями. Тем не менее, полагаю, что тот опыт нужно было бы нам всё-таки учесть. Я думаю, что весьма и весьма сложно и тяжело разрабатывался в 1992-93 годах Договор СНВ-2. Именно потому что такого механизма не было. Я предполагаю (точно я не знаю), что такого механизма нет и сейчас.

Обратите внимание на следующие заявления наших официальных лиц относительно объявленного в своё время выхода американцев из Договора по ПРО. Они противоречили одно другому! Причём одно и то же лицо говорило сегодня одно, а

завтра - совершенно другое. Если бы был какой-то механизм, этого не было бы. Были,

конечно, и у нас сложности, но для этих сложностей были и объективные причины. Но это не главное. Не буду сейчас высказывать свою точку зрения относительно тех или иных наших внешнеполитических телодвижений. Важно другое, то, что мы все признаём, что у нас, собственно говоря, или нет внешней политики, или она несформулирована. По большинству вопросов, а может быть, даже и по всем. На мой

558

взгляд, причина этого - отсутствие механизма принятия решений. Вот сейчас Владимир Арсентьевич Рубанов говорил о том (кстати, я эту точку зрения разделяю), что нужно было бы в Совете безопасности иметь не управления, а Межведомственные комиссии.

Это был бы, в некоторой мере, аналог «малых пятёрок». В этом случае, как говорит Владимир Арсентьевич, можно было бы в качестве механизма принятия решений использовать СБ. Но мы предлагаем сейчас иной механизм, исходя из тех реальностей,

в которых мы живём. Убеждён, что такой механизм должен быть. В таком ли виде, при таком ли подходе, как изложен в нашем проекте, который полтора года разрабатывался и корректировался. Я, например, тоже не разделяю точку зрения о том, что фракции Парламента должны входить в Коллегию по международной деятельности. Но важно,

чтобы механизм этот был. Мне представляется, что инициатором этого вопроса должен выступить законодательный орган, в частности, Государственная Дума. Потом этот механизм может приобрести совершенно иной вид. Но исходное движение нужно дать.

И не откладывая. Если необходимо, давайте подкорректируем этот проект, а потом его предложим от лица Экспертного Совета при Комитете по международным делам. Или Комитет выступит инициатором выдвижения этого законопроекта. Но дальше, как мне представляется, затягивать не следует. Нужно его выдвинуть. Конечно, максимально убрать «сыроватости», максимально убрать очевидные, подвергаемые критике,

позиции из этого документа. Но нужно уже в этом году, до истечения этого года,

выдвинуть его в качестве законопроекта, который позволил бы приступить Государственной Думе, а в последующем и Совету Федерации, к обсуждению этого вопроса. Может быть, решение будет иное. У нас есть СБ. Пусть он будет наделён этими функциями, и, если нужно, будет скорректирована его структура. Вот в чём суть моего предложения.

Приведу пример, как принимались решения раньше. Они принимались очень оперативно. Самый последний неразрешённый вопрос по Договору СНВ-1 стоял 17

июня 1991 года, Это было определение нового типа СНВ. Уже Горбачёв полетел в Лондон, а решения не было, хотя он требовал, чтобы мы его приняли. И когда А.Бессмертных за 40 минут до его вылета ему сказал, что решения нет, Горбачёв (я сам слышал), сказал, что это нужно сделать. Собралась «Большая пятёрка», правда с участием представителей «Малой пятёрки» у Зайкова. В течение 4-х часов мы обсуждали этот вопрос, после этого приняли решение и оформили его. В течение двух часов, ночью, я уже получил последние подписи. В два часа ночи - у Крючкова. Это было сделано довольно оперативно. И до встречи Горбачёва с Бушем там стояли подписи всех. И никто не мог от них отказаться».

559

Рассказывает референт Президента РФ Б.Ельцина К.Никифоров:

«Совершенно дискредитированным оказался у нас и институт Специальных представителей Президента РФ по различным внешнеполитическим проблемам. Это хорошо видно, в частности, по Спецпредставителям Президента РФ по югославскому кризису 90-х годов прошлого века. Они лишь на словах числились Спецпредставителями Президента, его доверенными лицами, а на деле были обычными служащими МИДа и подчинялись непосредственно Министру иностранных дел. Более того, они часто Б.Ельцина даже в глаза не видели, не говоря уж о том, чтобы получить от него какую-либо инструкцию, хотя бы в самом начале своей миссии. И, конечно, у

них не было никакой стратегии в деятельности по разрешению югославского кризиса,

как не было ее, по сути, и у нашего внешнеполитического ведомства. Кстати,

некоторые из этих спецпредставителей обращались за помощью в Администацию Президента, но там не было фактически ни одной структуры, которая могла бы им помочь в содержательном, концептуальном плане.

Теперь мы пытаемся такую структуру создать. Конечно, можно спорить о том,

как «разводить» имеющийся в Конституции РФ Совет безопасности и предусмотренную в проекте закона Коллегию. Пока это не совсем ясно, потому что фактически те же люди и там, и там. Но, с другой стороны, Совет безопасности не смог стать координирующим органом как в 90-е годы, так в нынешних условиях. Он фактически не работает. Говоря откровенно, после короткого периода активизации при С.Иванове, он превратился в «отстойник» для бывших функционеров и пока нет никаких признаков его реанимации. А значит, вполне логично пробовать создать что-то другое. И главное, я согласен с Фёдором Ивановичем Ладыгиным, надо, как можно раньше, вносить подготовленный законопроект. Тем самым, мы хотя бы какую-то общественную дискуссию развяжем вокруг этой проблемы и стимулируем работу того же Совета безопасности.

Если немного вернуться к истории вопроса, то надо сказать, что самые первые попытки координации внешнеполитеской деятельности (вне рамок МИДа) были предпригняты еще в 1991 году: Тогда в только что образованной Администрации Президента РФ был создан Госсовет, которым руководил Г. Бурбулис. Он был -

Госсекретарь, в его подчинении находились государственные советники по разным направлениям. Вокруг них формировались своего рода координирующие структуры.

Но вся эта система быстро развалилась. В 1992 году – был создан Совет безопасности,

560

о котором уже шла речь. В нем в конце того же года была создана Межведомственная комиссия по внешней политике. Но и эта, вторая попытка, быстро зачахла. Наконец,

третья попытка состоялась ровно 9 лет назад, в конце 1994 года, когда готовилось второе ежегодное Послание Президента РФ Федеральному Собранию. Тогда уже было совершенно ясно, что на внешнеполитическом направлении у нас все рушится – и

расширение НАТО на Восток, и вытеснение из бывшей Югославии, и т.п. Было ясно,

что МИД абсолютно не справляется – и как генератор идей, и как координатор усилий во внешней сфере.

В Послании Президента за 1995-й год был написан специальный раздел,

посвященный координации внешнеполитической деятельности и созданию для этого специального органа. К сожалению, А.Козырев на самом высоком уровне добился,

чтобы этот раздел был полностью вычеркнут. Фактически, в отличие от других министров, которые согласовывали профильные для них разделы Послания со специалистами-спичрайтерами, Козырев просто вычёркивал всё без разбору и заменял текстами, подготовленными в недрах МИДа... И в тот раз в Послании на 95-й год осталась одна только строчка об «улучшении координации внешнеполитической деятельности». Всё остальное было вычеркнуто.

Но при Ельцине система представления Послания была немного иной, чем сейчас. Тогда примерно 100-страничный текст Послания печатался и раздавался депутатам и членам Совета Федерации. Но было ещё и устное выступление Президента, как бы презентация письменного Послания. И поскольку устное выступление доделывалось до последней минуты, и Козырев уже не мог его

«отследить», то в нем оказался уже целый абзац о создании в Администрации Президента специального органа по координации внешнеполитической деятельности.

И, вроде бы, раз Президент сказал, такой орган должен был быть создан. Это было поручено реализовывать помощнику Президента по международным вопросам Д.Рюрикову. Потом, уже в конце года, в конце 1995 года, был создан Совет по внешней политике Президента РФ. И если до этого у Рюрикова было два помощника, а затем три, то стало около двух десятков, которые и вошли в этот Совет. На этом все

«реформирование» и закончилось. Через год Совет стал называться просто

«управлением», и его сотрудники уже с чистой совестью продолжили заниматься чисто технической работой. Так что ещё будет большая проблема, кому будет поручено создать этот координирующий орган, даже если такое решение и будет принято. От этого, как показывает опыт, очень много зависит».