Зубков А.И. и др. Пробл. реформ. угол. политики

Зубков А.И., Зубкова В.И. Проблемы реформирования уголовной (карательной) политики на современном этапе. // Журнал российского права. 2002. №5. C.23-32. электронная версия

1. Политика в сфере укрепления правопорядка и противодействия преступности

Политика государства в области укрепления правопорядка и противодействия преступности во всех ее проявлениях (уголовная, уголовно-исполнительная, судебная, профилактическая и др.) формируется под влиянием системы факторов социально-экономического, политического, правового и иного характера, а не определяется только состоянием, структурой и динамикой преступности в стране. Однако последнее обстоятельство всегда выходит на первое место в правосознании граждан, так как является исключительно негативным раздражителем при оценке состояния правопорядка в целом. Поэтому в России политика государства в сфере охраны от преступных посягательств на права граждан, правопорядок и законность традиционно рассматривалась прежде всего под углом зрения борьбы с преступностью. Эта политика в зависимости от состояния внутреннего и внешнего положения страны соответствующим образом изменялась то в сторону ужесточения карательного воздействия, то его частичного смягчения. Но она всегда ассоциировалась с состоянием правопорядка в государстве, с необходимостью его укрепления, в первую очередь, в сфере противодействия преступности.

Безусловно, уголовно-правовое (карательное) воздействие, наряду с мерами социально-экономического, политического, морально-нравственного, организационно-профилактического характера, занимает важное место в противодействии преступности. Роль принуждения, наказания (кары) нельзя недооценивать, но и ни в коем случае не следует и переоценивать, видя в них залог успеха в борьбе с таким социальным недугом, каким является преступность. Они должны быть достаточными и дополнять усилия государства и общества в устранении причин преступности, носящих прежде всего социальный характер и находящихся в недрах нашего бытия. Именно эти причины обусловили обвальный рост преступности в России за последние десять лет: общее количество регистрируемых преступлений выросло более чем в два раза, а тяжких преступлений - практически в четыре раза.

В попытке противодействовать такому негативному развитию событий государство сделало акцент не на устранении социальных причин преступности, а главным образом на существенном количественном увеличении состава правоохранительных и судебных органов, повышении уровня их технической оснащенности, максимальной интенсификации работы и жестких требованиях к повышению ее качества, на совершенствовании правовой базы. Но это практически не повлияло на состояние, структуру и динамику преступности.

В развитии ситуации в таком направлении правоохранительные органы и судебная система виноваты менее всего, хотя и презюмируется обратное: фактически с них спрашивают за рост преступности, а это в корне неверно. Они должны своевременно реагировать на все факты преступлений и заявления граждан, раскрывать и рассматривать их, осуществлять карательное воздействие, проводить специфические профилактические мероприятия, охранять, защищать и восстанавливать нарушенные права граждан, поддерживать спокойствие в обществе и общественный порядок. Вот за это правоохранительные и судебные органы могут и должны отвечать, а не за то, сколько будет совершено убийств, разбоев, грабежей, изнасилований и иных подобных деяний.

Спрос за состояние преступности с правоохранительных и судебных органов заставляет последних изыскивать всевозможные ухищрения для "улучшения" положения дел, а также нажимать на репрессию, кару, ожидая от нее, по расхожему мнению, успеха. Однако многовековой опыт широкого применения репрессий в разных вариациях достаточно наглядно доказал исключительно низкую их эффективность. Для решения долговременных и крупномасштабных задач противодействия преступности и укрепления правопорядка в целом необходима система многопланового воздействия социально-экономического, политического, общественного, морально-нравственного и правового характера. Особо необходимо подчеркнуть значимость морально-нравственных факторов, действующих в обществе. Без моральной поддержки, одобрения со стороны гражданского общества устанавливаемых в государстве правоотношений, особенно новых, поддерживать надлежащий уровень правопорядка невозможно, какие бы силы и средства не были на это брошены.

Советская система морально-нравственных ценностей была сломана и отброшена как непригодная для обеспечения приоритета прав и свобод гражданина над интересами общества и государства, но и новая создана не была. Имеются лишь робкие попытки формирования ее отдельных элементов. В условиях радикального раскола общества делать это исключительно сложно, да и времени уйдет много. Нельзя же всерьез принимать за новые морально-нравственные ценности широко ныне культивируемые средствами массовой информации жестокость, насилие, разнузданный секс, игнорирование общественных норм поведения (в том числе и правовых), стяжательство и обогащение любыми средствами. Совершенно очевидно, что подобные свойства личности гражданина не способствуют становлению его в качестве законопослушного, добропорядочного и полезного члена общества.

Поэтому следует приветствовать любые шаги, направленные на формирование гражданского общества, установление в нем если не согласия, то хотя бы примирения разных слоев населения, терпимости к различию мнений, взглядов, религиозной и политической ориентации. И обязательно нужна координирующая роль государства по формированию системы морально-нравственных ценностей (как это, например, недавно было сделано в отношении патриотического воспитания) и противодействию попыткам подрыва нравственных устоев российского общества, особенно молодежи.

Однако такая постановка вопроса не всегда встречает поддержку в обществе. Особенно наглядно это проявилось в оценке рядом средств массовой информации (прежде всего электронных) Постановления Правительства РФ от 16 февраля. 2001 года N 122 "О государственной программе "Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации" как ненужного, вредного, препятствующего формированию некоего гражданина мира (в чем наиболее ярко проявляется космополитизм). По существу, такая позиция выражает содержание

24

высказываний ряда известных в России политиков и правозащитников о том, что патриотизм - последнее прибежище негодяев. Подобное противостояние подходов (и не только по проблемам морально-нравственного характера) в современном российском обществе наблюдается постоянно. Все это не может не отражаться и на состоянии правопорядка, готовности населения его поддерживать, соблюдать и укреплять.

Если в советское время правовая система была направлена на защиту интересов прежде всего государства и общества (а интересы конкретной личности были приоритетными лишь при совпадении с интересами государства и общества), то сейчас картина совершенно иная. Права и свободы личности провозглашены Конституцией РФ высшей ценностью, защищать которую государство обязалось в первую очередь. Поэтому не только вся правовая система, но и деятельность органов всех ветвей власти и местного самоуправления должны быть пересмотрены именно под этим углом зрения. Однако этого фактически не произошло, стереотип прошлого мышления продолжает властвовать и сегодня. Особенно наглядно это проявляется в уголовно-правовой сфере деятельности государства.

В России много лет подряд вели речь о борьбе с преступностью и об органах, осуществляющих и координирующих усилия в этом направлении. Это стало своеобразным штампом при определении политики государства в данной сфере деятельности. Но когда идет речь о борьбе с преступностью, то вольно или невольно во главу угла ставятся интересы государства и презюмируется, что в этой борьбе издержки в виде нарушения прав и свобод человека неизбежны. В свое время расхожим было утверждение "лес рубят - щепки летят", что априори оправдывало возможные и фактические ущемления прав человека.

В нынешнем правовом поле, как отмечается в научной литературе, давно наступила пора отказаться от использования военной терминологии в деле защиты прав и свобод граждан, укрепления законности и правопорядка, обеспечения безопасности правоохраняемых ценностей. Действительно, всякий призыв к войне, борьбе с преступностью означает, по сути, призыв к насилию и жестокости, так как правоохранительные органы зачастую переходят грань, которая отделяет право и произвол, законность и беззаконие, стремясь всеми мерами "улучшить" статистические показатели результатов этой борьбы.

Следует согласиться с мнением: чем быстрее такая целевая установка будет признана негодной, тем скорее страна начнет продвигаться к правовому государству. Сейчас в словарный оборот входят лексические формулы, акцентирующие внимание на основах государственной политики в деле охраны прав и свобод граждан, в противодействии преступности и ее предупреждении, в том числе и в части ее карательного эквивалента. Такой подход дает более широкий простор для маневрирования и позволяет хотя бы в теоретическом плане в определенной мере уравнивать интересы личности, общества и государства при осуществлении данной деятельности. При этом проблемы экономического, политического, социального и иного характера, обусловливающие существование преступности, должны быть разрешены прежде всего средствами и методами, характерными именно для данных направлений деятельности государства, а не только методами уголовной репрессии.

На сегодня положение дел мало изменилось, и попытки существенно повлиять на расстановку сложившихся в деятельности государственных органов акцентов (прежде всего в сторону первоочередной защиты интересов личности) пока оказываются малоэффективными. Это проявилось и при прохождении в январе-феврале 2001 года Закона "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации" в Государственной Думе и Совете Федерации. После бурных дебатов и работы согласительной комиссии из Закона (а он был принят 17 января 2001 года Государственной Думой в третьем чтении единогласно) в четвертом чтении были убраны наиболее важные элементы, смягчающие карательную политику (предусматривалось существенное ограничение как самого применения заключения под стражу, так и предельных сроков содержания под стражей во время предварительного расследования).

Основной мотив такого решения - опасность дезорганизации работы следственных органов (они эффективно могут работать лишь с арестованными подозреваемыми и обвиняемыми), невозможность в нынешних условиях смягчать карательную политику. А то, что люди томятся в камерах следственных изоляторов (причем в ужасных условиях), годами ожидая суда, по всей видимости, в расчет не принимается.

С сожалением приходится констатировать, что данная позиция нашла закрепление и в новом УПК РФ, который не воспринял нововведения. Законодатель в течение неполного года дважды изменял карательную политику: в феврале 2001 года установил предельные сроки содержания под стражей подсудимых, а в декабре - отменил их. Эта борьба выражает сущность двух подходов. С одной стороны, стремление сохранить старые формы и методы работы правоохранительных органов и судебной системы, где человек, попавший в орбиту их деятельности, оказывается фактически беззащитным, и с другой - когда властвует закон, охраняющий прежде всего права и свободы человека и гражданина. Правоохранительные и судебные органы привыкли работать в первых условиях. Второй же вариант ситуации рассматривается как попытки развала этих органов и дестабилизации их деятельности.

По всей видимости, в правосознании законодателей, работников правоохранительных органов и судебной системы прочно закрепился принцип приоритетной защиты государственных интересов, под коими они понимают прежде всего интересы борьбы с преступностью. Причем любой представитель этих ведомств (будь то оперативный работник, следователь, прокурор, судья) без особых сомнений проводит именно такую линию в своей конкретной деятельности, сразу ставя подозреваемого, обвиняемого, подсудимого в положение виновного и обязанного претерпевать притеснения, осуществляемые от имени государства. А то, что в итоге этот человек может оказаться вообще никоим образом не причастным к инкриминируемому эпизоду, значения практически не имеет. Ответственности за это фактически никто не несет, и государство - тоже. Поэтому практика довольно вольного обращения с карательными мерами; распространена достаточно широко, и существует она длительное время.

Анализ статистических данных за большой и относительно стабильный в социально-экономическом и политическом отношении отрезок времени (с 1961 по 1991 год) показывает: если сравнить количество привлеченных к уголовной ответственности лиц и фактически осужденных судами, то выявится поразительная картина - к уголовной ответственности было привлечено 44, 5 млн. чел., а осуждено всего 27, 4 млн. чел. (В. В. Лунеев), что составило 73, 5 процента от числа привлеченных к уголовной ответственности. То есть 26, 5 процента лиц были подвергнуты уголовно-принудительному воздействию (в том числе и карательному) без особой необходимости. Причем все это осуществлялось в рамках закона.

Как видим, издержки (по существу, брак) в работе правоохранительных органов весьма существенные, и общество к такому положению дел относится весьма спокойно. Не только не выступает против этого, но в целом и одобряет, требуя в ряде случаев еще более жесткого подхода, жесткой реакции на факты особенно вопиющих преступлений. Подобная практика, к сожалению, продолжается и сегодня. Достаточно сказать, что в последнее время ежегодно из следственных изоляторов освобождается до суда почти каждый четвертый в связи с прекращением уголовного дела, изменением меры пресечения и по аналогичным основаниям. То есть все они были арестованы без особой необходимости, а так, "на всякий случай" (по так называемым оперативным данным).

Подобная практика не может считаться нормальной, ее нужно менять коренным образом, так как она приводит к слишком большим негативным социальным издержкам. В России практически каждый третий взрослый мужчина поражен клеймом судимости лично или через своих близких родственников, что в итоге может пагубно сказаться на генофонде нации, не говоря уже о других отрицательных последствиях.

Негативные последствия жесткой карательной политики очевидны: Россия удерживает первенство в мире по числу заключенных на 100 тыс. населения (а по абсолютному показателю превышена численность осужденных и арестованных в СССР на конец 80-х годов); каждый десятый "сиделец" болен туберкулезом; на содержание уголовно-исполнительной системы и персонала государство вынуждено затрачивать огромные средства, отвлекая их от других направлений. Достаточно сказать, что строительство лишь одного учреждения и его содержание обходятся государству примерно в такую же сумму, которая затрачивается на строительство и содержание университета гуманитарного профиля. При существующих темпах прироста численности контингента уголовно-исполнительной системы ежегодно нужно строить до десятка таких учреждений. На должном уровне, соответствующем международным стандартам, ни одна страна (какой бы она ни была богатой) не в состоянии содержать такое количество заключенных.

Поэтому должна быть сформулирована иная карательная политика, ограничивающая широкое применение заключения под стражу в качестве меры пресечения, которая впоследствии, как правило, ведет к назначению реального наказания в виде лишения свободы (сколько бы мы ни говорили о независимости судов, они все равно будут стремиться поддержать позицию своих коллег из правоохранительных органов на жесткое отношение к преступникам). Следовало бы установить дополнительные альтернативные заключению под стражу меры пресечения. Новый УПК РФ эту линию воспринял достаточно полно, введя, к примеру, в качестве меры пресечения и домашний арест. Попытки введения его в феврале 2001 года натолкнулись на яростное сопротивление правоохранительных органов, в результате чего он был исключен из закона (так же, как и предложение о более широком применении такого вида наказания, как конфискация имущества).

2. Содержание карательной политики и возможности ее корректировки

Карательная политика государства - явление многоаспектное. Она формулируется и закрепляется на законодательном уровне, но ее фактическое содержание в значительной мере определяется практикой применения нормативных предписаний. Следует подчеркнуть, что карательное воздействие на личность правонарушителя выражается не только и не главным образом в связи с назначением и исполнением определенного ему судом уголовного наказания. Карательная политика проявляется в разных направлениях. В уголовно-правовом аспекте она выражается в определении круга деяний, признаваемых преступными (объем криминализации и декриминализации правонарушений, разделение их на уголовные проступки и преступления и т. д.), в установлении возраста наступления уголовной ответственности (например, в Ирландии она наступает с семилетнего возраста), видов и системы наказаний, порядка назначения и освобождения от их отбывания (в том числе и разных видов досрочного освобождения) и в ряде других направлений.В уголовно-исполнительном аспекте карательное воздействие состоит в установлении порядка и условий исполнения и отбывания тех или иных видов наказаний, в определении количества и объема ограничений в правовом статусе осужденного.

Весьма существенным объемом карательного воздействия обладает и уголовно-процессуальный аспект реализации уголовной ответственности и отправления правосудия, хотя, казалось бы, здесь оно не слишком уместно, так как виновность лица в совершении инкриминируемого ему преступления еще только устанавливается и нет вступившего в законную силу приговора. То есть кара подозреваемому, обвиняемому или подсудимому воздается как бы авансом. Но такой аванс далеко не всегда оправдывается (когда каждый четвертый привлеченный к уголовной ответственности не доходит даже до суда), поэтому объем карательного воздействия на этой стадии отправления правосудия в принципе должен

быть минимальным. Но на практике, к сожалению, ситуация совершенно иная, особенно когда речь идет о содержании лица под стражей: именно в следственных изоляторах (по существу, в тюремных условиях) люди нередко томятся годами, испытывая колоссальные страдания в ожидании приговора суда.

Попытки существенно сократить или хотя бы ограничить срок содержания под стражей обвиняемых и подсудимых во время предварительного расследования и судебного рассмотрения не увенчались успехом. Если в отношении подследственных эти сроки хоть как-то упорядочили (хотя и оставив прежние предельные сроки содержания под стражей в полтора года), то в отношении подсудимых ситуация осталась без изменений: никакие ограничительные сроки содержания под стражей для суда не установлены. Поэтому опять типичной остается ситуация, когда с момента взятия человека под стражу и до вынесения обвинительного приговора будут проходить годы, а он с жалобами о защите своих прав будет обращаться в Международный суд по правам человека в Страсбурге.

Новый УПК РФ содержит много других ограничений карательного свойства - некоторые из них не были известны даже в годы массовых репрессий времен культа личности. Так, ч. 4 ст. 96 УПК РФ "Уведомление о задержании подозреваемого" делает исключение из общего правила об уведомлении кого-либо из близких родственников не позднее 12 часов о факте задержания: при необходимости сохранения в интересах предварительного расследования в: тайне факта задержания уведомление с санкции прокурора может не производиться, за исключением случаев, когда подозреваемый является несовершеннолетним. Представьте ситуацию: пропал человек, родственники его ищут в больницах, моргах, милиции, в других местах, а его преспокойно в интересах следствия держат под стражей и отвечают родственникам: мол, приходите через десять дней, если к этому времени не объявится пропавший, то заведем розыскное дело. Иначе как правовой беспредел подобную норму охарактеризовать нельзя; в ней не содержится даже указания ни на категорию преступлений (например, особо тяжкие), ни на предельный срок такого умолчания. Данная норма может послужить базовой основой для массовых нарушений охраняемых Конституцией РФ прав и свобод граждан. Представляется, что Конституционный Суд РФ должен как можно быстрее высказать свое мнение по этому поводу. Есть еще время не допустить подобного правового беспредела (новый УПК вступает в действие с июля 2002 года).

На правовом поле противодействия (или борьбы) с преступностью складывается ненормальная ситуация прежде всего с разбалансировкой принципов уголовной ответственности граждан. Если раньше этот принцип был обязательным для всех отраслей законодательства криминального цикла (ст. 4 УК РФ, ст. 8 УИК РФ и ст.14 УПК РСФСР), то теперь новый УПК РФ его не содержит. И это понятно: если в отношении рядовых граждан можно даже не сообщать о факте задержания родственникам, то в отношении отдельных категорий лиц - привилегированной части нашего общества (депутатского и судейского корпусов, высших чиновников Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека, бывших президентов и кандидатов в президенты и ряда других) - УПК РФ в разделе XVII предусматривает особенности производства по уголовным делам. Эти особенности в ряде случаев таковы, что фактически не позволят привлечь к уголовной ответственности коррумпированных лиц (особенно из депутатского и судейского сообществ). По крайней мере, следует констатировать, что налицо нарушение ст. 19 Конституции РФ, устанавливающей, что "все равны перед законом и судом. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от... должностного положения...".

Указанные положения стали возможными, на наш взгляд, по ряду причин, среди которых особо следует отметить невысокую правовую культуру, правовой волюнтаризм и отсутствие системного видения правового поля (даже в объеме сектора противодействия преступности). К сожалению, это относится не только к депутатскому корпусу.

3. Объективные пределы и направления корректировки карательной политики

Характер карательной политики государства хотя и зависит от его социально-экономического, политического, правового и общественного состояния, от уровня развития демократии и культуры общества, состояния, структуры и динамики преступности, но ее корректировка (особенно в сторону либерализации) имеет определенные объективные пределы. Особенно это касается наказания - его видов, системы и порядка исполнения. Наказание остается таковым до тех пор, пока обладает карательными свойствами.

Если эти свойства выхолащиваются, то наказание перестает выполнять свои функции. Это наглядно проявляется при исполнении наказания в виде лишения свободы. Лет 15-20 назад практических работников уголовно-исполнительной системы весьма резко критиковали за "окультуривание" мест лишения свободы, требуя сохранить суровость условий содержания осужденных в целях более высокого предупредительного воздействия на население. Современная практика развитых зарубежных стран идет по пути максимальной либерализации условий отбывания наказания в местах заключения, оставляя лишь минимально необходимые элементы принуждения, кары, связанные прежде всего с профилактикой побегов и иных правонарушений со стороны заключенных.

Россия также должна в принципе идти по такому пути. Однако в нынешних условиях сделать это достаточно трудно, причем не только в силу социально-экономических факторов. Многое упирается в традиции, психологические факторы, в стиль и методы работы. Например, наши следственные органы более или менее эффективно могут работать лишь в условиях, когда подозреваемый и обвиняемый находится под стражей. Если ограничить эти условия, то они в один голос заявляют о дезорганизации работы следственного аппарата. Отсюда всевозможное давление и лоббирование сохранения статус-кво, когда фактически любого подозреваемого и обвиняемого можно взять под стражу. И как следствие такого подхода - суды, как бы они ни были независимы, выносят приговоры с реальным лишением свободы либо определяют их сроки по фактическому времени нахождения лица в следственном изоляторе.

Возьмем другой пример. Тюремная система развитых стран идет по пути одиночного содержания заключенных, видя в этом залог охраны их прав и свобод. В России одиночное заключение традиционно рассматривается как один из наиболее строгих видов дисциплинарного наказания осужденных. Если наличие в камерах общего туалета, смотрового глазка в двери камеры, наличие в коридорах ниш и боксов, куда ставят заключенных лицом к стене при встречном движении с другими заключенными, и ряд других элементов тюремной атрибутики в России являются традиционными и вполне необходимыми, то за рубежом они рассматриваются в качестве разновидностей пыток заключенных. Поэтому корректировка карательной политики должна осуществляться и с учетом указанных обстоятельств, а также того, что формирование нового сознания, стиля работы, традиций требует всегда больше времени, нежели создание необходимых материальных предпосылок.

В настоящее время корректировка карательной политики достаточно широко осуществляется не только на законодательном уровне, но и в других направлениях, в частности, в рамках регулярно проводимых амнистий и помилований. При этом, если амнистии имеют достаточно большую прозрачность для населения, то акты помилований до недавнего времени такой прозрачностью не обладали, что в ряде случаев вызывало у граждан много вопросов.

Массовые помилования и амнистии - не лучший способ корректировки такой политики, так как у правоохранительных и судебных органов (да и у населения) складывается впечатление бесперспективности и ненужности их кропотливой работы по пресечению, раскрытию данных преступлений и доведению их до суда. К тому же амнистии, как правило, не решают тех проблем, в связи с которыми они были осуществлены. Например, самая массовая амнистия после 1953 г. была проведена в 2000 г. (прежде всего в связи с переполнением уголовно-исполнительной системы), на свободу было выпущено свыше 206 тыс. человек. Но это мало что дало, так как уже к окончанию ее проведения численность лиц, содержащихся в следственных изоляторах, не только стабилизировалась, но и стала иметь тенденцию к росту. Рост численности контингента в следственных изоляторах и уголовно-исполнительных учреждениях продолжался и в 2001 году. Это обусловило проведение новой амнистии в отношении женщин и несовершеннолетних.